新規定視角下國有企業經濟責任審計優化探析

涂麗君 中交第二公路勘察設計研究院有限公司

引言

黨的二十大報告提出，要深化國資國企改革，推動國有資本和國有企業做強做優做大，加快建設世界一流企業。經濟責任審計作為一種特殊的制度安排，伴隨著國企改革進程不斷走向規范和成熟，在推動國有資本保值增值、實現企業高質量發展方面發揮著積極作用。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發修訂《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱兩辦新規），指明了新時代國有企業經濟責任審計發展的新方向。2021年1月，中國內部審計協會落實兩辦新規精神，修訂《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》（以下簡稱新準則），為經濟責任審計的具體實踐提供了規范指引。基于此，本文結合兩辦新規、新準則體現的新精神和新要求，對國有企業經濟責任審計實踐中存在的難點問題進行了分析，并對新時代國有企業經濟責任審計質效提升路徑進行了探討。

一、國有企業經濟責任審計的理論基礎

（一）受托經濟責任觀

經濟責任審計的基本理論依據，即特定受托經濟責任關系的存在（蔡春、陳曉媛，2007），受托人按照特定的要求或原則，經營管理受托經濟資源并報告其經營狀況的義務（蔡春、李江濤，2009）。就國有企業而言，國有資產實則歸國家所有，國資委代表國家履行出資人職責將國有資產委托給國有企業經營，國有企業領導人受托管理和經營國有資產，承擔著國有資本經營管理的受托經濟責任。經濟責任審計回歸行為責任人與受托經濟責任履行本身，體現了審計的原本要義（蔡春、田秋蓉、劉雷，2011），本質目標是保障和促進受托經濟責任的全面有效履行（吳春梅、鄒威，2018），是解決所有權與經營權分離下國有資產所有者缺位和代理者缺位問題的重要手段（李曉明、劉海、張少春，2004）。

（二）現代國家治理觀

經濟責任審計作為現代審計理論與我國特殊制度背景下國家治理實踐相結合的一種制度創新，是經濟監督與政治監督的有機結合，用以保證干部履行以經濟責任為基礎的綜合整治責任，實質上是一種特殊的干部管理制度（胡智強、余冬梅，2018），具有特殊的國家治理內涵和顯著的權力監督特征，其創新和發展必須在國家治理目標框架下動態推進（戚振東、尹平，2013）。經濟責任審計國家治理效能的發揮有賴于直接和間接兩種途徑，一是在具體審計項目中直接實現全方位的監督，促進權力行使合法合規，督促提升經營管理水平，推動國有企業做強做優做大，二是通過報告反饋、信息傳遞，間接為國家治理體系和治理能力現代化提供服務和支持（戴捷敏、李華，2022）。

二、國有企業經濟責任審計的實踐發展

（一）國有企業經濟責任審計的發展歷程

我國國有企業經濟責任審計實踐始于1985年，吉林等省審計機關開始探索對國有企業廠長（經理）的承包兌現公證審計和離任審計，是我國經濟責任審計的最早雛形。1986年12月，審計署印發的《關于開展廠長（經理）離任經濟責任審計工作幾個問題的通知》，第一次對企業領導人員經濟責任審計進行了專門規定。1999年5月，兩辦印發的《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》及2000年12月審計署出臺的配套實施細則，首次系統闡明了國有企業經濟責任審計的目標、內容、程序等，標志著我國經濟責任審計制度的初步確立（李曉慧、金彪，2013）。2006年2月修訂的《審計法》將經濟責任審計列入審計監督范疇，正式確立了經濟責任審計的法律地位。2010年10月，兩辦印發《黨政主要領導干部和國有企業人員經濟責任審計規定》，進一步明確了經濟責任審計工作規范，是經濟責任審計發展的重要里程碑。

黨的十八大以來，黨中央、國務院更加重視發揮審計工作在黨和國家監督體系中的重要作用，黨的十九大做出了改革審計管理體制，組建中央審計委員會，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系的決策部署。2019年7月印發修訂的兩辦新規，貫徹落實了黨中央對審計工作的新部署新要求，是中央審計委員會成立后發布的第一個審計規章，為新時代經濟責任審計工作提供了基本遵循。2020年9月，國資委印發《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，強調要深化完善、規范有效開展經濟責任審計工作。2021年1月，中國內部審計協會在落實兩辦新規新精神新要求的基礎上，結合歷年來經濟責任審計實踐中積累的經驗做法，修訂頒布《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》和《第3204號內部審計實務指南——經濟責任審計》，為新時代內部經濟責任審計工作的開展提供了具體規范。上述系列新規定共同構建了一個全方位、立體化、基本成熟定型的新時代國有企業經濟責任審計制度體系（綦好東、何源睿等，2022）。

（二）新規定視角下國有企業經濟責任審計面臨的新要求

兩辦新規、新準則作為新時代經濟責任審計工作的重要依據，修訂后的兩辦新規由44條變為52條、新準則由26條變為41條，通過將新規定與原規定進行逐條對比，從其內容變化，不難看出，國有企業經濟責任審計規定面臨的新要求主要體現在以下四個方面。

一是政治屬性更為突顯。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢，國有企業經濟責任審計是在黨的領導下不斷走向規范成熟的，兩辦新規、新準則開宗明義要堅持黨對審計工作的集中統一領導，明確以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步彰顯了新時代國有企業經濟責任工作的政治底色。從新規的各項內容變化看，政治導向、政治定位貫穿了新時代經濟責任審計工作全過程，經濟責任審計聚焦經濟責任，通過檢查經濟問題、責任，反映政治問題、責任，體現了鮮明的政治性和時代性。

二是審計內容更加豐富。隨著國企改革進程的深化、審計實踐的深入，經濟責任審計的內涵不斷豐富和拓展，被賦予了新的時代內容。兩辦新規、新準則進一步豐富和細化了經濟責任審計內容，增加了境外資產管理情況、自然資源資產和生態環境保護情況、黨風廉政建設責任落實情況等審計重點，這與近年來黨和國家的相關政策部署是一脈相承的，對新時代經濟責任審計工作也提出了更高要求。

三是評價要求更為規范。審計評價是經濟責任審計區別于其他類型審計的重要特征，兩辦新規、新準則更加強調客觀求實，要求審計結論、評價應建立在充分的客觀證據基礎之上，定性評價和定量評價相結合，在審計范圍內，按照權責一致原則對被審計領導干部經濟責任履行情況作出評價。同時引入容錯糾錯機制，要求貫徹落實“三個區分開來”重要要求，鼓勵干部擔當作為，這是與以往規定相比最為重要的變化之一。

四是結果運用更加重視。審計結果運用是經濟責任審計的重要環節，關系到審計作用的發揮和審計目標的實現。各項新規均對審計整改和結果運用進行了論述，明確了被審計單位對審計查出問題的整改責任，要求將審計結果、整改情況作為領導干部考核、任免、獎懲的重要參考，2021年10月新修訂的《審計法》更是將其上升為法律層面，黨和國家對于審計整改、結果運用的重視程度可見一斑。

三、國有企業經濟責任審計存在的難點和問題

（一）審計實施滯后，審計監督時效性差

任中審計和離任審計是經濟責任審計的兩種形式，兩辦新規第五條、新準則第七條規定“經濟責任審計可以在領導干部任職期間進行，也可以在領導干部離任后進行，以任職期間審計為主”。然而在國有企業經濟責任審計實踐中，“先離后審”的離任審計仍是主流，經濟責任審計工作往往在被審計對象已離開原工作崗位后才開展，存在一定的滯后性，審計效果大打折扣，一是減弱了審計結果在領導干部的任免和獎懲方面的參考作用，對于另有任用的被審計對象而言，除非是重大違紀違規問題，審計結果一般不會對其產生實質性的影響；二是影響責任的追究與落實，由于被審計對象已離任，接任者可能會存有“新官不理舊賬”的心態，不利于審計發現問題的整改落實。

（二）責任界限模糊，審計評價準確度低

經濟責任審計涵蓋的范圍和內容具有較強的復雜性和廣泛性，定責、評價是經濟責任審計中的難點。一方面，企業是一個持續經營的主體，國有企業領導人員任期內的經濟責任履行效果，往往具有滯后性，事項決策尤其是某項戰略的推行往往是一個較為長期的過程，僅僅依靠前后任領導人的任職時點難以明確責任界限；另一方面，兩辦新規、新準則調整了被審計領導人員經濟責任類別，并就責任履行中存在問題應承擔責任的具體情形進行了規范，但相關表達過于籠統，責任界定的定性描述留有自由裁量空間，容易存在偏差、有失偏頗。此外，對被審計對象經濟責任履行情況進行全面評價，不能簡單地依賴于一兩個指標，目前尚缺乏一個統一而全面的通用評價體系。

（三）供需矛盾突出，審計質效提升空間大

新時代賦予審計工作新職責、新使命，國有企業經濟責任審計不再囿于財務收支及有關經濟活動，還涵蓋了管轄范圍內黨和國家經濟方針政策和決策部署的貫徹執行情況、風險管控情況、生態環保監督等內容。然而當前國有企業審計發展尚不平衡，審計人員配備不足、審計手段方法落后等問題限制了新時代經濟責任審計的高質量發展。一方面，審計人員素質參差不齊，專業背景多以財務為主、復合型人才欠缺，而經濟責任審計兼具專業性和綜合性，內容覆蓋面廣、技術政策性強，對審計人員的素質技能提出了更高要求；另一方面，審計技術手段落后，數字化手段運用程度低，伴隨“互聯網+”技術的發展，會計核算的標準化、業務流程的信息化程度越來越高，業財融合大背景下審計信息化水平亟須提升。

四、新時代國有企業經濟責任審計的優化路徑

（一）創新審計理念，強化審計質量管控

一是明確審計重點，聚焦經濟責任，圍繞中心工作，從國家和企業發展大局出發，找準經濟責任審計的切入點和著力點，強化對被審計對象權力運行和責任落實情況的審計，突出對重點人員、重要領域、關鍵環節的監督，加大審計成果的挖掘力度；二是完善審計評價，堅持定性評價與定量分析相結合，結合所在單位實際情況建立履責負面清單和免責清單，探索建立一套與任期內契約化考核相適應的審計量化指標體系，在審計查證認定事實的基礎上，貫徹落實“三個區分開來”要求，審慎進行責任界定，確保審計評價客觀公允。

（二）強化審計統籌，完善審計工作模式

一是強化審計項目統籌，與組織人事部門加強溝通，對任期經濟責任審計覆蓋進度作出預先安排，合理安排任中審計，避免人事崗位的集中調整擠兌審計資源，適時開展離任審計“先審后離”，為領導人員的調整變動提供前置參考；二是改進審計技術方法，堅持科技強審，充分利用信息化手段，探索實施“現場+遠程+云端”審計，推進“業財審”融合，提高審計工作效率，同時強化大數據審計思維，打造數字化支撐審計工作模式，提高審計數據的挖掘深度和審計精準度。

（三）強化審計整改，促進審計成果轉化

一是建立審計發現問題整改長效機制，實行問題臺賬“銷號”、整改“回頭看”，加強審計整改閉環管理；二是對審計發現的普遍性、傾向性問題，及時剖析根源，提出對策措施，切實發揮好審計“治已病、防未病”的重要作用；三是強化部門協同，發揮監督合力，構建審計發現問題會商、整改協同督導、結果轉化運用等機制，加大審計成果的運用力度。

（四）提高政治站位，加強審計隊伍建設

一是以政治能力建設為統領，堅持黨建引領，進一步筑牢“為黨審計”的政治底色，不斷增強政治領悟力、執行力、判斷力，培養從政治、政策角度發現和解決問題的敏銳度；二是以專業能力建設為根本，加強業務培訓，鼓勵審計人員加強業務學習，完善知識儲備，不斷提升專業勝任力；三是以綜合能力建設為支撐，吸收引入不同專業背景人才，培養“能查、能說、能寫”的復合型人才，不斷適應新形勢賦予的使命和擔當。

結語

國有企業經濟責任審計歷經近四十年的發展，在深化國資國企改革、推動國家治理能力現代化方面發揮了重要作用。面臨新一輪國資國企改革、加快建設世界一流企業的新部署新要求，國有企業經濟責任審計的創新發展任重道遠，要切實擔負起新時代經濟責任審計工作的職責和使命，以經濟責任審計質效的提升為推動企業高質量發展、推動實現國家現代化提供保障。