審計在國有企業工業項目投資建設風險控制中的作用研究

梁津津 廣西林業集團有限公司

引言

近年來，國有企業順應國家經濟結構調整和優化升級、不斷壯大實體經濟的發展趨勢，以“促進工業高質量發展”為契機，大力投資建設工業項目。工業項目投資規模大，建設周期較長，而且影響建成投產之后的經濟效益，因此規避投資建設過程的風險，對有效控制投資成本，避免損失浪費，發揮投資資金效益具有重大意義。

一、工業投資建設項目的研究范圍

工業投資建設項目通常指的是新建生產廠房，建造新生產線的固定資產投資項目，建設周期一般為兩年。主要涉及土建工程、大型設備安裝工程等工程建設方面，以及與工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、鋼材和電纜等重要材料的招投標或采購等方面。工業投資建設包括項目投資決策階段、投資建設實施階段、項目建設完工及生產試運行階段。投資決策階段主要為項目立項，進行可行性研究、確定項目總投資估算；投資建設實施階段主要為勘察、設計、施工，大型設備、材料招投標采購；項目建設完工及生產試運行階段主要為工程建設驗收、工程結算、項目整體決算、試運行生產情況。

二、工業投資建設審計思路

（一）投資決策階段

投資決策包括項目立項和可行性研究。可行性研究報告是項目決策、審核和項目后評價的主要依據。項目立項后，還要經過進一步對項目的可行性進行調查、測算、研究后，確定項目投資額和預計收益情況才決定是否進行項目投資，項目立項不一定就意味著已經決策項目開展，項目立項僅僅是經過對項目的初探而進行的立項，因此，可行性研究工作是項目投資決策的重中之重。該階段主要是對決策的程序是否按照企業的制度執行，是否履行了集體決策、項目評審、市場調查、法律盡職調查等程序，以及可行性研究工作的合理性、準確性。可行性研究若未能做到嚴謹扎實，就會導致整個項目的偏離投資的預期目標，因此對可行性研究工作容易存在較大的風險，是審計的重點。

（二）投資建設實施階段

投資建設實施主要為勘察設計、進行各項工程施工圖預算（編制和審查施工招標控制價）、工程施工及大型設備招投標采購、施工等環節。該階段的審計重點為土建工程施工、設備及非標制作安裝工程實施的建設程序是否合規，有無存在虛增工程量、虛增造價的情況；施工、設備、材料招投標和采購的程序是否合法合規，有無存在圍標串標、違規拆標、簽訂合同時擅自變更招投標的內容等情況。

（三）項目建設完工及生產試運行階段

決算及生產試運行階段主要為對工程的建設竣工驗收，組織整體工程竣工結算審核，生產線同步投入試生產，待生產線試行完畢后對項目進行決算。該階段的審計重點為竣工驗收和結算審核的程序是否履行到位，驗收和結算的材料是否完整，結算審核的結果是否準確，試生產的成本費用的核算是否正確等。

三、審計發現投資建設中存在的問題

在審計實踐過程中，工業項目投資建設主要存在以下極易忽視又極易產生風險隱患的問題：

（一）投資決策階段

可行性研究工作不嚴謹，項目投建過程中需追加項目總投資。投資前期對項目的可行性論證不科學，可行性研究報告中的建設內容、成本費用和收益指標與實際差距大，導致需要在項目投資建設過程中調整可行性研究報告，項目需要增加項目總投資，項目可行性研究報告未能有效發揮決策參考作用。項目在投建過程中才逐步發現一些建設內容和采購事項未納入估算范圍內，導致需要增加建設內容，增加的相關成本費用也相應調整，最終需要追加投資估算。項目投資建設完成以后，才調整可行性研究報告投資數額及建設內容，投資決策程序倒置，可行性研究工作未能實現為決策者提供有效參考的目的，也未能發揮對編制初步設計提供有效依據的作用。

（二）投資建設實施階段

1.投資建設程序的履行方面

（1）未按投資建設程序對投資成本進行管控。項目投資建設確定立項后，企業編制可行性研究報告，確定項目總投資估算，但卻未在此基礎上細化項目投資安排，未進行初步設計，未編制初步設計文件，未將項目總投資進一步細化至設計概算。項目總投資以投資估算代替設計概算，未實行項目總投資進行層層細化和管控。

（2）部分建設已于項目總投資調整增加前開展。前期總投資估算未能層層細化和控制，可行性研究報告編制粗略，導致項目投資建設中，對項目總投資需要進行調整。但項目建設需要按照進度要求實施，而項目總投資調整需要經過論證及董事會，甚至是上級主管單位同意才能予以調整，因此，項目中一些新增建設內容會在項目總投資調整前就開始建設。

（3）項目總投資額未變情況下調整計劃投資內容。可行性研究報告確定項目總投資估算，一些項目單位認為只要不超過項目總投資，就可以不用經過報批程序，自行調整建設內容或相應的成本支出計劃，規避監管。

2.招投標或采購方面

工業項目建設涉及大量工程類、設備類、材料類、服務類的招投標或采購，因此招采也是風險易發環節。

（1）施工招標串標。施工招投標因涉及金額大，參與投標單位眾多，在審計中發現存在中標方的投標文件與招標文件存在一致或高度相似的情況，業主評委通過操作投標評分、協助施工方違規中標。

（2）拆標采購。小型設備、鋼材、電纜等未達到招投標的，采用競爭性談判或磋商、詢價必選等采購方式的確定未經過公司的董事會或班子會。同類品種同時期應統一采購并達到招投標限額的，但為了趕工程建設進度，從而拆分采購。這些都極易存在人為控制風險。

（3）合同違背了招投標文件的約定。招投標法規定招標人和中標人應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，但現在中會存在合同約定與招投標文件不一致的情況。如安裝工程若采用甲供材方式施工，存在可選擇稅率，合同簽訂時，更改了招投標文件中的稅率，造成多承擔稅款。

（4）工程施工招標控制價的編制與審核未分離。建設方將工程施工招標控制價的編制與審核委托給同一服務單位，由該服務單位自行承擔審核工作，將編制委托于另一家機構，不利于保障工程施工招標控制價的真實性。

3.建設工程施工方面

（1）工程造價虛高。工業項目建設主要是建廠房、生產車間、倉庫等，項目總投資占比高，通常會存在虛列工程量、以低定額的工程施工方式卻套高計價、重復計算工程量、虛增材料款等，導致工程造價虛高的情況。

（2）零星工程監管薄弱。附屬零星工程由于零散，金額不大，通常是監管盲區，出現無施工圖、預算書，合同定價不合理；是否無竣工圖、結算書，結算依據不充足；拆分工程施工；工程施工方有無承攬工程資質；合同存在未約定經第三方審核結算的條款等。

（3）工程變更依據不足。工程變更是工程建設中常見現象，但在工程建設中施工方或建設方故意模糊或缺失變更材料，導致虛增工程造價工程的情況極容易被忽略，因此變更程序是極為重要的風險控制項。①工程變更未經原設計單位同意或論證出具方案，僅經監理方和建設方同意施工方的變更申請就實施變更。如地基承重的施工方式等隱蔽工程的變更，未經勘查單位勘探，未經原設計單位提出兩套及以上的施工變更方案進行對比論證后，再予以變更，因此工程變更的內容和方式是否合適無從考證。②工程變更僅有公司基建部門的主要負責人員簽字并蓋單位公章，但變更卻無公司有職權領導審批或未經公司領導層商同基建部門、原設計單位、勘察單位等集體研究討論決策。基建部門權限過大，易滋生腐敗風險。

4.建設資金使用管理方面

（1）項目年度投資預算管理薄弱。建設單位項目年度投資預算編制中，僅簡單估算工程建設和設備采購的總預算支出額度，該總預算額度是在細化指標的基礎上建立匯總的。預算編制粗略，建設資金使用計劃性不強，以至于建設過程中用于工程建設和設備采購的資金可以隨意調整使用，預算控制力度較弱。

（2）工程進度款支付依據不足。一是工程量已超合同約定金額，超合同部分的工程無合同作為付款依據，僅以造價咨詢公司的跟蹤審核結果作為付款依據；二是未經集團審批多預付工程款項；三是無造價咨詢公司對施工過程造價跟蹤審核，在無竣工圖的情況下完成工程竣工結算并付款。

（3）借款給代建方代建工程。工程投資建設方為了趕建設進度，存在將可行性研究報告中需要建設的內容交由其他方幫代建的情況，但代建資金卻由投資建設方出借給代建方，最終約定建筑物建成后，經評估鑒定后，將建筑物抵償借款。由于代建方無充足資金，因此也未能按合同分期償還利息。同時投資建設方將自身融資來的資金借于代建方，因此，投資建設方將承擔較高的資金融資成本，從而增加投資成本。

（4）監理費用未約定按工程施工進度付款。監理合同約定付款方式是按時間節點付款，未按工程進度付款，一旦出現工程施工延期，但監理已付款完畢，就面臨需多付監理費用，從而增加投資成本。

（三）項目建設完工及生產試運行階段

1.無竣工圖完成竣工驗收結算審核。大型土建工程在缺失竣工圖紙情況下，進行工程竣工驗收，并完成竣工結算審核。竣工結算依據不足，結算結果的真實性、準確性存疑。

2.試運行費用預估偏低。作為工業制造企業來說，投建的生產線從項目工程建設完成到生產線正常運作會有一個過渡期。這個過渡期反映到可行性研究報告即試運行費的估算，這項內容的估算直接分解到試運行時間和試運行期間的費用量化的估算。可行性研究報告編制試運行時間偏短、成本估算較低，實際中，一條新的生產線的試運行時間長、成本高，這就會造成最后的項目總支出高于可行性研究報告的項目總投資估算的情況。

四、工業項目投資建設存在風險的主要原因分析

（一）管理制度不夠完善、設計不夠深入

當前，一些國有企業在工業項目投資建設方面的相關制度制定不夠細化，制度設計不夠深入、制度約束較為寬泛導致具體實施行為無法對標對表制度要求或者無制度可依。如投資決策管理制度中，未對可行性研究報告中數據來源的可靠性、報告的調整時限、調整程序、可行性研究對于投資考核約束等進行明確規定；預算管理制度中未明確投資計劃的年度預算安排，項目管理中未明確投資成本的管控的規定；工程建設管理中未明確施工前圖紙完整的標準、若預計工程已遠超招投標確定的合同金額時再招標的限額范圍、工程驗收結算規范要求等。

（二）監督不強不嚴、存在監管漏洞

投建過程中，雖然建立了規章制度，但實施過程中存在未按制度執行或人為規避制度約束的情況，出現這樣的情況往往是監管不到位造成的。如招投標中的串標、拆標采購、建設款項未簽合同先付款，無竣工圖卻完成驗收及竣工結算審核等，上述情況均是監管不嚴、不及時導致的結果。監管存在漏洞，勢必使實施行為偏離制度執行，一旦偏離，可能還會引起巨大的損失或不可挽回的后果。

五、防止投資建設風險的舉措

（一）建立細化、規范化的管控制度

針對投資建設中的薄弱環節，建立對項目總投資的控制機制，細化可行性研究工作的規定和約束，對項目總投資從估算到概算，再到預算進行層層控制；對工程建設施工的監管，尤其是工程變更從申請、變更的方案提出、論證、方案選擇、決策等工程管理制度應該細化規則；采購管理方面則應對采購的申請、采購方式的決策、采購中標（中選）單位選擇流程等進行嚴格規定。只有細化、規范化的規章制度，才能充分發揮制度的指導性和約束性作用，減少人為的可操作性。

（二）建立跟蹤監管的長效機制

建立了制度化的約束，還要對落實情況進行及時監督檢查，多措并舉，結合多種方式，及時發現和糾偏，防止損失。一是針對審計發現工業項目投資建設存在的共性問題，形成流程化、規范化的監管規程，從工業項目投資建設立項開始，對投建各環節進行檢查，審核投資建設過程的合同簽訂、資金使用、工程建設、采購等各類型資料；二是采取定期或不定期檢查的方式，到實地開展跟蹤監督檢查或進行審計；三是設置或委派監督員，賦予其直接向上反饋投資建設情況的權利和職能。

（三）構建數字化的風險管控平臺

全面梳理工業項目投資建設的風險管理需求，將工程資源轉換為數字化，在工業建設項目構建投建信息管控平臺，建立含組織協同管理模塊、投資建設各環節管控的模塊、建設進度與投資計劃對比分析管控模塊、投資計劃與資金使用對比分析管控模塊、風險數據分析模塊等，集中有效對投資建設進行智能化管理，將該平臺嵌入工業建設項目全生命周期，利用該平臺進行風險識別、投資建設數據分析和管理、實現利益相關者在內的數據共享，打破不同利益相關者之間信息不對稱的數據壁壘，讓利益相關者可以及時進行決策。同時，平臺智能預警可以在一定程度上避免監管不到位的地方，減少風險對工程建設帶來的負面影響。

結語

我國實體經濟的良性發展，是激發我國經濟活力、提升我國綜合國力的重要措施和必要保證。隨著國家不斷推動工業高端化、智能化、綠色化發展，工業項目投資建設風險控制也遇到極大的挑戰，通過對國有企業工業項目投資建設的審計，探索其存在的主要問題和突出問題，分析問題產生的原因，從而使項目得到全面風險控制，使投資達到預期目標。