淺析行政事業單位內部控制存在的問題及解決措施

文/嚴小芳 （寧遠縣科技和工業信息化局）

行政事業單位的職能是為社會服務、為群眾服務，所以加強行政事業單位的內部控制，不僅提高了行政事業單位工作的標準性、規范性，而且還有利于維護社會和諧穩定。從新時期行政事業單位的要求來看，其內部控制體系應具備全面性、全員參與、全過程、系統化等特征，全方位保障工作合法合規，所以必須從加強部門合力、內部監管與審計等方面入手，實現風險的有效規避，進而提高行政事業單位公共服務的效率與質量。

一、行政事業單位加強內部控制建設的重要性

（一）契合公共管理的需要

行政事業單位具有一定的公益性，其需要完成對社會的公共建設，為社會提供公共管理與服務，因此，公共管理的需要是內部控制發展的內在動因，建立有效的內部控制制度能夠整體提升行業事業單位的管理能力和服務質量，從而加強公共管理的規范性。此外，內部控制體系的建設與落實是一個動態實現的過程，只有不斷地完善內部控制體系，才能更好地滿足人民群眾的需求，為促進社會和諧發展提供重要依據[1]。

（二）保證國家財產資金安全

行政事業單位內部的各項運行資金大部分都來自國家財政撥款，因此對這一部分資金應當實行有效管理，以確保資金的安全。科學有效的內部控制制度能夠對資金的運行安全和執行效率起到有效的保障作用，使資金的支出更加具有安全性、合理性，防止了資金濫用或非法挪用等風險事件的發生。同時也能對單位內部的每一位職工形成約束，提高了單位財務管理工作的規范性和科學性，確保單位的每一筆款項都能夠做到有章可循，防止了國有資產不正當、不合理的流失，從而保證了行政事業單位的財產安全性和完整性。

（三）營造廉政廉潔的工作環境

良好的工作環境是單位文化的體現。對于行政事業單位而言，內部環境的好壞直接影響著職工的情緒。舒適、溫馨、和諧的工作環境可以使職工之間相互關愛、相互理解、相互促進。而在內部控制的過程中健全管理制度、明確職能與權責，能夠確保單位人員按照制度有序、規范地開展工作，從而營造出風清氣正、廉潔高效的工作環境，促使單位人員朝著共同的目標努力，并樹立良好的服務意識，切實為人民群眾的利益考慮，為推動行政事業單位的健康發展提供堅強的后盾。

二、行政事業單位加強內部控制建設的原則

在政府機關對行政事業單位的服務質量要求越來越嚴格的背景下，行政事業單位應加強對內部控制工作進行改進，加強提升其全面性、系統性、科學性，進而達成既定的工作目標。在改進的過程中應遵循以下幾個方面的原則。

首先，職能明確、相互制衡原則。在內部控制的過程中應對各個崗位的職能、權責進行明確，將崗位價值充分體現出來，同時也要確保崗位間形成一定的制衡與協調效果。對工作人員的職責進行明確，讓工作人員明晰自身的工作內容、流程、責任等，使其嚴格依據制度開展規范化的工作，進而提高工作的執行力度。同時也要將職能相沖突或不相容的崗位分離出來，以達成一定的約束效果。

其次，時效性、適應性原則。行政事業單位是不斷發展的，所以內部控制體系也不能一成不變，而是需要依據現階段的實際情況進行動態調整，從而保障其時效性、適應性，確保相關的管理制度、獎懲機制能契合工作需求，防止因制度僵化而阻礙內部控制工作的開展。具體來說應依據國家政策變化、業務發展情況、外部因素影響等進行適時調整，以提高內部控制工作的執行力[2]。

再次，全員參與、協調配合原則。內部控制工作并非是由財務部門全權負責，而是需要各個部門合力完成，所以應建立起良好的合作意識，應依據制度貫徹落實崗位職責，使內部控制工作有效銜接，避免出現脫節現象，從而保障實施效率。

最后，成本效益原則。內部控制工作的根本追求就是保障行政事業單位的經營效益，所以應依據實際工作的范圍、內容等，貫徹全面管理的理念以規避重大風險，保持運營合理性，盡可能地提高資源利用率，從而達成成本效益的目標追求。

綜上，在實施行政事業單位內部控制工作時，應時刻遵循以上幾個方面的原則，落實全員參與、全過程控制、全方位監管的有效性內部控制，如此才能切實有效的提高行政事業單位的服務質量，從而達成既定的內控目標，并助力行政事業單位的健康發展。

三、目前行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制意識不強，重視程度不高

部分行政事業單位領導層更注重單位業務的發展，沒有意識到內部控制對于單位未來發展的重要性，對內部控制的建設還缺乏更系統、更全面、更深刻的認識和理解，從而導致單位相關的管理人員對內部控制建設的重視程度不高。而受限于理念認知不夠清晰的影響，各個部門沒有履行內部控制中相應的職責，只是將內部控制完全交由財務部門開展，致使內部控制的協調性較差，效率偏低，從而導致內控工作難以有效的實施。

（二）內部控制制度不健全，實用性不強

行政事業單位內控制度體系的不健全，會使單位的經濟活動受影響，業務層面的內控制度包括預算管理、收支管理、資產管理、政府采購管理、建設項目管理、合同管理等方面的內容，而部分行政事業單位個別管理層對內控制度的認識不夠清晰，甚至認為財管制度能夠代替內控制度，即使有些單位制定了內部控制制度，但實際制度與單位實際情況沒有實現有效的結合，缺乏針對性和精細性，從而導致內控制度的作用無法得到充分發揮，無法滿足單位內控的需求。同時，部分行政事業單位也沒有對職工及時進行制度普及和培訓工作，使制度流于形式化、表面化，進而影響了內控制度實施的有效性。例如，預算管理不科學、編制不完整。部分行政事業單位在預算編制時隨意性較大，一般都是參照往年預算編制，沒有將預算各項指標內容進行細分，且單位的各個部門之間沒有充分溝通協調及契合實際情況，也沒有將該納入預算的資金納入預算，致使預算數據與決算數據存在較大偏差；資產負債管理不規范，一方面是固定資產管理混亂，部分行政事業單位一直未完善固定資產賬卡、領用、處置、清查盤點等日常管理制度和定期清查機制，實物保管人員與實物登記人員也沒有分離，尤其是資產記錄、核算、處置報批等方面也較為滯后，從而無法確保固定資產的安全、完整，并造成資產的流失或浪費。另一方面是往來款項未及時清理，部分行政事業單位的往來款項長期掛賬都沒有及時進行清理，甚至有的單位往來款項賬年長達幾十年，且涉及的賬務復雜、金額較大、往來戶較多，時間一長更無法理清賬務的來龍去脈，因此嚴重影響了財務報告的真實性和準確性；收入支出管理存在缺陷，部分行政事業單位在資金報銷與支付方面存在一定的風險和漏洞，如票據不齊全、不規范等現象。資金的使用規劃不合理、不科學，導致年末存量資金過大，從而造成資金浪費的現象，這均是財務內控落實不到位的體現。因此，內控制度的健全和完善應受到更為廣泛的關注和重視，從而為內控管理提供有力的依據，以提升內部控制工作的質量和水平[3]。

（三）內部控制執行力存在偏差，監管措施不到位

一是沒有完全遵循不相容崗位相互分離原則。部分行政事業單位在設置崗位時沒有完全嚴格遵循不相容崗位相互分離原則，設置各崗位之前沒有明確劃分職責與權限，即使有也存在界定不清等問題，從而導致執行過程中難以把握，致使各崗位間無法實現相互監督與制約。

二是不重視內審工作，內審缺乏獨立性。部分行政事業單位未設置內審機構，即使設置了內審機構也是在其他同級部門的領導下運行，地位不獨立，導致在執行的過程中不能很好地發揮其審計功能，從而消減了監督的力度。

三是外部監督有待拓寬。單靠單位內部監督是遠遠不夠的，還需要主管部門、審計部門、紀檢監察部門、會計師事務所等第三方部門機構實行外部監督。但監管的過程中，外部監督只是對單位的一般經濟事項進行監督，對單位的具體業務缺乏更有效的分析，致使在執行過程中很難做出客觀的評價，也在一定程度上影響了監管的效果，導致外部監督缺位。

（四）缺乏專項人才和有效的激勵機制

一是行政事業單位受人員編制的約束，沒法增設專門的內控建設機構，一般情況下采取一人多崗兼職的辦法，而兼職人員往往不會專注內控建設工作，各個單位的內控工作人員只是在每年上級部門對單位開展內控自評時才想著內控建設，因此內控建設具有一定的滯后性，嚴重影響了內控建設的工作質量。

二是部分行政事業單位未能建立內控激勵機制，內控工作人員做得好與不好都是一樣，沒有制定相應的獎懲機制，因此不能保證機制的剛性約束。即使有些單位建立了內控激勵機制，但由于內部管理不科學、激勵機制設立不合理、單位領導層不夠重視人力資源管理等問題，也會導致激勵機制無法有效的落實。

四、行政事業單位內部控制中問題的有效解決措施

（一）增強內部控制意識，營造良好的內控環境

為了將行政事業單位的內部控制工作貫徹落實，首要環節就是樹立起正確的內部控制觀念，堅定行政事業單位領導層、基層工作人員的內控觀念，因此應加大教育宣傳培訓工作力度，可以通過開展一些內控思想教育座談會、警示教育宣傳片、政策法規及內部控制制度培訓會等方式，使內部控制能夠全面貫徹落實到每個職工的日常工作中。其次是要在單位營造良好的工作氛圍，內部控制并非是對全員產生約束，而是確保每個職工都按制度按流程工作，要讓職工產生積極方面的認識，進而營造起良好的單位文化，時刻熏陶單位職工的內部控制理念，使其在潛移默化的影響下提高管理效率[4]。

（二）建立健全內控制度，加強信息化建設

有控則強、無控則弱、失控則亂，健全而完善的內控制度是單位組織機構高效運行的基礎，因此行政事業單位應重視內控制度的建設。首先，建立健全預算管理制度，預算管理是內部控制的重要一環，但同樣也是內部控制流程中容易忽視的步驟，這就需要財務部門合理運用財會手段，以科學地測算編制預算的各項指標，同時要與各個部門緊密結合，完成統一的編制，才能保障預算管理的全面性、合理性。其次，一方面建立健全資產管理制度，單位實物資產的取得、驗收、使用（領用）、維護、盤點、處置等環節的控制流程應當清晰，同時要落實實物資產專管人員進行定期清查和盤點實物等日常管理工作，做到賬卡、賬證、賬賬、賬實相符，并對各項實物資產的購買與處置，嚴格按照國家相關規章制度審核、批準、執行；另一方面建立健全往來款項年度清查催收制度、責任追究制度等，進一步規范單位的往來賬款核算行為，同時督促財務及相關人員及時清理往來款項。再次，建立健全收支管理制度，進一步加強單位的財務審批和管理工作。一方面加強單位收支憑據證明資料等相關票據以及印章的管理，確保憑據的真實性與合理合規性，以避免票據作假情況的發生，另一方面規范單位日常經費和專項經費的支出標準和范圍，嚴格按照預算規定的費用項目、用途、時效進行審批使用、列報支付、財務核算，杜絕超支和資金留存現象的發生。最后，做好制度的動態完善工作，應在制度履行的過程中找出制度的不足之處，結合各個部門和各個流程的反饋，進行針對性的制度完善，將行政事業單位的發展目標與制度有機結合在一起，并落實適用性、時效性原則，使內部控制體系與時俱進，使內部控制工作的效能得到最大化彰顯。

此外，加強信息化建設也能夠促進內控制度的健全與完善，并提高內部控制流程的合理性和科學性，通過對現有內控系統的進一步優化，建立起先進、高效的信息化模塊聯通平臺，將行政事業單位運營中相關的數據信息上傳到平臺中，加強數據信息的實時共享，就能避免“信息孤島”的出現，從而保障數據傳遞的及時性、可靠性、公開性，為內部控制提供有效的依據，進而保障各項流程有條不紊地推進。并且，在信息系統的輔助下，能夠實現行政事業單位各個部門的有效聯動，信息技術也成了內部控制的重要媒介，并提高了內部控制工作的質量。

（三）明確內部控制的工作重心，落實監管機制

行政事業單位的內部控制工作并非是盲目、隨意的，所以要明晰內部控制工作的重心，掌握好關鍵點，進而才能有條不紊地開展內部控制工作。從行政事業單位的視角來看，內部控制工作的重心應是規范單位的經濟活動、防范資金風險、遏制貪污腐敗現象，所以應從以下幾個方面入手。第一，遵循不相容崗位相互分離原則，行政事業單位應建立科學的工作秩序，嚴格按照相關規章制度履行業務流程。同時，結合對業務流程的分析，將不相容的崗位進行科學分離，做到各個崗位職責分明、各司其職，以形成良好的制約效果，從而最大限度地提高內控執行力。第二，建立獨立于各個部門之外的內審機構，使其不受任何部門的牽制，其各項工作獨立開展，內審機構負責檢查單位的經濟業務活動，檢查其是否符合國家有關政策和財經法規等，同時做好動態性的跟蹤與評價，基于評價提出建議及落實整改等工作。第三，發揮好外部監督機構的力量，如紀檢主管部門、審計主管部門等，使內外監管同步落實。加強內部審計機構與外部監督機構的合作，通過開展專項監督的形式，在行政事業單位內部形成專項檢查，并結合實際情況反饋問題、提出意見，督促單位及時整改[5]。

（四）建立健全人才激勵機制，提高內控的管理水平

行政事業單位內部控制建設是一項長期而復雜的系統工程，具有很強的專業性和綜合性，而內控工作人員的綜合素質無疑是影響內控效果的關鍵因素，所以加強人才配置、優化組織結構至關重要，并且其有利于內控目標的達成。首先，單位應設立專職的內控工作小組，培養專項人才，以確保內部控制體系建設的專業性和有效性。其次，優化組織架構，構建多元化的人才激勵機制。一方面為了保障內控工作的質量，應對組織架構進行優化改進，對工作能力平庸、工作態度消極或存在一定問題的人員及時調離崗位，同時吸引一些高素質的人才融入內控隊伍中，從而整體性提升組織架構的專業性。另一方面單位要為人才提高薪酬待遇，并配合一定程度上的精神激勵和人文關懷，讓職工能夠感受到創造的價值被重視，人格被尊重，讓其主動把自己融入單位發展當中，從而提升單位的凝聚力，進而提升了大家內控工作的積極性和有效性，最后，明確績效考核機制，將內部控制建設納入年度績效考核范圍，同時對內控工作人員進行定期考核，對履行效果優的部門或個人給予物質或精神獎勵，相反則給予批評和相應的處罰，同時將績效考核結果與崗位晉升緊密聯系在一起，從而解除內控人員的后顧之憂，只有這樣才能更好地做好內控管理工作。

五、結束語

綜上所述，在全新的發展時期，行政事業單位也迎來了關鍵的發展挑戰期，所以為了實現轉型升級、穩定運營的根本目標，就應落實全面化、系統化的內部控制工作。在先進的內控意識及健全的內部控制體系下，完成高質量的內部控制工作。同時也要積極落實信息化建設，最大限度地將數據信息的價值挖掘出來，進而為內部控制提供有力的依據，并通過精細化的內部控制有效防范經營風險，為行政事業單位的可持續發展奠定堅實基礎。