天津市政府引導基金運營管理模式及問題研究

◎文/尹曉丹

政府引導基金作為擴大有效投資的重要抓手，在推動產業升級、促進招商引資等方面發揮了重要作用。當前天津市面臨穩增長、產業轉型升級、防范債務風險等多重壓力，如何用好用足這一重要政策性金融工具，提升財政資金使用效率，合理撬動社會資本支持創新創業，顯得尤為重要。

一、天津市政府引導基金發展現狀

（一）規模和品牌效應逐步擴大

起步較早，發展較快。天津市是在全國設立創業投資基金較早的地區，2007年底，成立了當時全國規模最大的“天津濱海新區創業風險投資引導基金”。2015年8月，成立了“天津市天使投資引導基金”。此后，政府出資產業投資基金進入規范化快速發展階段。截至2022年8月，天津市共有22支政府引導基金在國家發展改革委政府出資產業投資基金信用信息等級系統中備案，合計認繳出資額1182億元。品牌效應顯著。清科研究中心發布的“中國政府引導基金50強”中，2022年天津市有2家政府引導基金上榜，較2021年多1家，分別為天津市海河產業基金及2022年首次進入前50的天津市濱海產業發展基金。天津市海河產業基金成立之初就取得了良好的成效，排名從2017年第十位上升至2022年的第三位。

（二）有力帶動了新動能的引育

天津市政府引導基金的資金來源主要為“政府出資+社會資本”，主要通過母基金模式，與企業、投資機構等社會資本共同發起設立子基金，有效推動資本集聚。基金投向上主要為高端裝備制造、新能源、生物醫藥、信創產業等戰略性新興產業，涵蓋從初創期到未上市階段的科技型中小企業。探索基金+核心平臺、龍頭企業、區域、央企等模式，不斷暢通資本、科技和產業高水平循環，以引導資金優勢拓寬優質項目融資渠道，有力推動新動能引育，促進天津市重點產業高質量發展。截至2022年4月中旬，市財政累計出資約9.3億元，參股設立天使、創投子基金27支，投資科技型企業259家，引導帶動投融資213.6億元。

二、天津市政府引導基金存在的問題

（一）區級層面政府引導基金發展潛力有待挖掘

天津市政府引導基金區級層面分布及發展不均衡，區級層面資本招商能力有待提升。一是地域分布不均衡，區縣級的政府引導基金發展不充分。地域分布主要集中在濱海新區，部分區政府引導基金發展還存在空白。22支備案基金中，14支注冊在濱海新區，東麗區4支，河西區1支，紅橋區1支，靜海區2支。說明天津區縣級的政府引導基金發展不充分。二是認繳出資規模差距較大，不利于發揮財政資金效益。除京津冀協同發展產業投資基金外，認繳規模最大的為天津市濱海產業發展基金（300億元），其次為天津市海河產業基金（200億元），10億元以下的有10只基金，認繳出資額最少的僅0.3億元。

（二）募資及撬動社會資本的能力有待加強

一是募資難度加大。2017年以來，隨著金融去杠桿、資產管理新規、地方政府債務管理及引導基金監管加強等影響，銀行退出機構投資人行列、非銀行金融機構投資受限、上市公司資金趨緊，資金募集難度加大，且資金到位比例低。二是引導基金政策效益有待提高。從撬動社會資本看，與深圳、杭州、江蘇等先進省市相比還存在差距。以海河產業基金為例，截至2022年8月，海河產業基金實現資金放大4.2倍，湖北省長江經濟帶產業引導基金、杭州市創業投資基金、江蘇省政府投資引導基金的杠桿比例均達到5倍以上。三是財政資金使用效率有待提高。投資領域上存在重合，信創、生物醫藥等熱門產業存在重復投資現象。基金管理人基于國有資產保值增值的要求，及投資能力的限制，部分基金存在資金閑置情況。

（三）市場化管理機制有待優化

一是對返投比、子基金注冊地限制較嚴。天津市政府引導基金的返投比多為2倍，且要求母基金、子基金都應注冊設立在天津。二是退出存在困難。存在集中退出“擠兌”風險。天津市政府引導基金多設立于2015—2017年，存續期多為5年～8年，預計未來3年～5年，將是政府引導基金的集中退出期。IPO、并購等傳統退出方式存在困難。部分基金規模大，投資收益相對較低，流動性較差，而目前國內主板IPO對盈利都有較高的要求。半導體、新材料、生物醫藥等技術門檻較高的科創行業成長周期長、上市時間存在較大不確定性等情況。對基金份額如何估值，目前尚缺乏統一標準，影響基金通過份額轉讓方式退出。

（四）基金管理機構的能力有待提升

一是缺乏市場化管理團隊。天津市政府引導基金運營管理模式以委托地方政府平臺公司負責、委托國有創投企業負責、成立獨立的引導基金管理公司負責等三種方式為主，引導基金的投委會多為政府直接委派。政府引導基金管理團隊部分來自于現有體制內干部或地方金融機構借調，缺乏直接投資經驗，市場認知和專業能力較弱，投資理念也和市場化運作的基金團隊存在偏差。二是缺乏科學的決策機制。對政府和市場的邊界界定不清晰等問題，導致運作方式行政化。

三、經驗借鑒

（一）在基金統籌規劃管理方面

多地政府引導基金進行優化整合。2021年以來，福建、浙江、重慶、貴州、上海等地陸續開展政府引導基金整合的嘗試與探索。通過統籌管理、歸集分散資金、聚集投資重心等方式，對政府引導基金進行優化整合，聚焦戰略性新興產業發展，填補市場空白，加強政府資金政策效果。加強各類引導基金的統籌協調。深圳出臺《關于促進深圳風投創投持續高質量發展的若干措施》，圍繞優化政府基金管理體系，提出建立市區聯動、相互銜接、各有側重的政府引導基金管理體系。建立動態清理機制，提高資金利用效率。2019年起，深圳政府投資引導基金對申請成功但未實際落地的子基金進行了清理。

（二）在基金市場化管理方面

市場化程度不斷提高。對返投比例及計算口徑、注冊地限制趨于寬松，符合我國建立“統一大市場”規劃方向。如江蘇省政府投資基金、深圳市政府投資引導基金、光谷創投引導基金等返投比例，從2倍降至1.5倍，橫琴新區政府投資基金由2倍降至1倍。成都高新區產業基金組建計劃打破了注冊和投資地域設限，天使母基金鼓勵有出色投資記錄的頂級基金管理機構設立子基金，并對此類子基金也不設注冊地域限制。容錯機制改革，審批權限下放，引導社會資金更多地投向種子期、初創期的企業。廣州市科技成果產業化引導基金、青島市新舊動能轉換引導基金都強調從整體效能出發，強調綜合評價，不再對單只子基金或單個項目盈虧進行考核。青島新舊動能轉換基金將合伙協議的審核審批權放權給引導基金的管理公司，財政廳基金辦僅出具協議的指引性模板，合伙協議僅需在財政廳基金辦告知備案。

（三）在資金撬動方面

投資模式更為直接和聚焦。江蘇省政府引導基金探索建立條塊結合、長短結合、區域性綜合基金與細分產業基金相結合的戰略業務架構。且近年來政府引導基金直投活躍度顯著上升，投資更加聚焦特定領域，有助于實現政府對基金的精準引導。通過讓渡收益，增強社會資本吸引力。江蘇省政府投資基金在行業內率先打破優先劣后模式，實現政府出資與銀行資金同股同權，并通過超額收益獎勵調動出資人和基金管理人的積極性。開展份額轉讓退出試點，擴大基金退出渠道。2022年11月，人民銀行、發展改革委、科技部等中央八部門聯合印發《上海市、南京市、杭州市、合肥市、嘉興市建設科創金融改革試驗區總體方案》明確支持二手份額轉讓基金（S基金）發展，促進股權投資和創業投資份額轉讓與退出，有效增強創業投資資本服務科技創新能力。

（四）在基金管理人選育方面

按照市場化原則擇優配強。在子基金方案和基金管理人的選擇方面，國家沒有相關的法律法規和相關政策給予明確規定。江蘇省綜合考慮基金定位、投資領域、管理模式等因素差異，按照市場化、差異化、多層次的方式和標準，由基金出資各方綜合協商確定基金管理人。具體看，規模大、跨領域的基金，在全國范圍內選擇優秀的綜合性基金管理公司；行業特色的專業性基金，偏向選擇具有專業投資背景的基金管理公司。打造基金聚集區，積極吸引具有全國或國際影響力的基金管理團隊。浙江省通過打造基金小鎮，加速金融機構集聚。杭州市上城區玉皇山南基金小鎮、嘉興市南湖基金小鎮、寧波市梅山海洋金融小鎮等金融特色小鎮主打基金業態，在業內形成了一定的知名度。

四、對策建議

（一）強化引導基金協調統籌

一是加強頂層設計。以彌補市場融資短板、填補市場空白為出發點，從市級層面加強對政府引導基金規劃建設，避免在同一行業或領域重復設立基金。按照相關規定推動市級預算執行沉淀資金和區級政府向基金注資，綜合考慮各區財政狀況，鼓勵各區設立或參股母基金。推動整合投向行業或領域相近或雷同的基金，通過相互參股、聯合投資等方式發揮合力。合理規劃對政府引導基金的預算規模，加大清退無效認繳出資的力度。二是推進各類基金集聚發展。以濱海基金小鎮為主要載體，強化政府背書，推動基金產業集聚化發展。鼓勵省級引導基金、市屬國有企業主導的基金優先落戶濱海基金小鎮，積極爭取各類國家級母基金及其子基金落戶。完善基金小鎮硬件發展環境及發展空間，完善政務服務，完善人才引進、企業落戶、稅收等政策配套，加強品牌塑造，推動建立多渠道傳播機制。

（二）增強引導基金募投能力

一是拓寬引導基金募資渠道。引入多方資本參股投資，鼓勵保險資金等依法投資創投基金，明確信貸、保險等資金參與政府引導基金，通過發行企業債、公司債等方式，形成市場化、多元化資金來源。優化政府服務，提升資金供需匹配度。以重點產業為基礎，通過投貸聯動、投保聯動、政策宣講、融資路演等形式，搭建產業園區、投資機構和實體企業交流平臺。完善讓利機制，增強引導基金吸引力。在國有資產保值增值基礎上，對超額收益部分讓利或分成。二是推動政府引導基金和產業互動融合發展。圍繞“1+3+4”現代產業體系，聚焦12條重點產業鏈，加強項目儲備，建立健全基金投資項目庫，強化“清單制”招引，帶動社會資本形成專注支持該產業的基金叢林，推動構建重點產業鏈“國資引領—項目落地—股權退出—循環發展”的閉環。借鑒“產業+基金+園區”模式，將政策、資金、資源高效聚集在產業園區中，提升財政資金投資效率。推動引導基金加大項目直接投資，通過“直投+母基金”雙重模式支持產業發展。

（三）提高引導基金市場化管理水平

一是放寬基金注冊地及返投限制。對基金返投要求開展靈活處理，根據經濟社會發展需要，適當降低返投比例。放寬返投標準，主要有三種方式可以借鑒，以基金管理機構所管理的基金在津累計投資達到返投比；引進相關項目也可納入返投；投資外地項目的子項目落戶，且完成一定比例，也可計入返投。探索對具有出色投資記錄的優秀基金管理機構設立子基金不設強制性注冊地域要求，以吸引更多頭部創投機構與業績良好創投基金在津開展業務。二是完善退出機制。建立政府引導基金中長期預算框架，全面掌握與政府引導基金投入和收回相關的現金流總體狀況，對退出期基金分類評估、分類管理。暢通轉讓、清算等退出路徑，規范政府引導基金份額或股權轉讓的標準及流程，探索以估值為基準、產權交易所定價功能相結合的模式。探索多元化退出渠道，在IPO和并購傳統退出方式的基礎上，探索設立S基金，通過平價等方式受讓政府基金已經長期持有但有退出需求的合伙企業權益。

（四）提升基金管理機構能力

一是加強專業優秀基金管理機構的引育。加強對專業機構的引入，尤其是加大對具備豐富行業資源和資深團隊的頭部機構的引入。提高基金管理人員的專業能力，通過與專業化機構合作管理基金，更好地鍛煉自己的團隊，提升政府在資本招商等方面的效果。探索委托外部專業管理機構負責管理模式，提升基金市場化和專業化運作水平。如上海市楊浦區創業投資引導基金委托美國硅谷銀行代為管理，安徽省創業（風險）投資引導基金曾委托浦東科投代為管理。二是逐步弱化政府干預。給予市場化管理團隊更多權限，提高管理效率和專業能力，簡化冗余的手續流程。健全容錯糾錯和盡職免責機制，鼓勵基金管理人積極參與市場，著力破解“不敢投”“不想投”等問題，更好發揮政府引導基金投早、投小、投新的作用。