關于EOD模式在薊州落地的探索

◎文/EOD課題研究組

一、EOD簡介

近年來，生態環境導向的開發（EOD）經過幾年的發展，已成為國家在引導生態環境保護修復、環境治理、產業發展和新型城鎮化方面的新模式，是生態價值實現與轉化以及實現經濟社會可持續發展的重要途徑。

（一）概念

生態環境部對EOD模式的定義，是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

（二）特點

EOD模式的核心內涵是把生態理念融入到區域的規劃、建設、產業發展和運營的全過程，其特點表現在：一是生態環境治理項目與關聯產業開發項目有效融合；二是由一個市場主體實行建設運維一體化實施；三是關聯產業開發收入反哺生態治理投入。

二、EOD模式在薊州區落地的必要性和可行性

（一）必要性

探索EOD模式在薊州落地是實現生態環境治理的創新發展和有益嘗試，更是踐行“兩山”理論的具體應用，同時也將引領環保產業探索出一條新路，以多元可持續的投融資模式，推動生態環境治理項目落地和長效運維。

1.實現生態修復。結合薊州發展規劃中礦山修復等生態治理內容，EOD可以充分發揮其特點，在保護薊州區現有生態資源的前提下，以自然恢復為主，輔以邊坡、尾礦治理等人工措施，加快山體復綠，恢復地質地貌，解決環境問題，從而強化薊州區綠色本底、生態優良的優勢，充分發揮薊州區京津綠色屏障的生態作用，增強人民群眾對于良好生態的獲得感。

2.節約財政資金。采用EOD模式可以收益較好的產業類項目去平衡收益性較差的生態治理項目，從源頭解決天津經濟轉型升級期環保領域財政資金壓力大的問題，特別是結合薊州區存在大量生態治理需求的實際情況，積極使用EOD模式，以市場導向為指引，憑借管理效率提升，推動環境質量提升，最終實現節約財政資金的目的。

3.實現正向引導。EOD核心不僅在于做到項目之間的“肥瘦搭配”，更在于通過健全生態環保修復治理與產業發展的平衡機制，優化環境治理內部本身與薊州區相關產業規劃的全系統關聯的緊密程度，推動將薊州生態優勢轉化為產業優勢，形成綠色產業發展對薊州區環境質量持續提升的正向引導效果，實現“綠水青山就是金山銀山”的既定目標。

（二）可行性

EOD模式與傳統模式相比，整個項目由一個市場主體統籌實施，充分利用杠桿作用和風險分擔的機制，能夠在財政資金之外開辟新的資金來源，打通生態環保領域多元參與的通道。

2019年以來，國家密集出臺了系列政策支持EOD模式發展，其中生態環境部出臺的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環辦財科〔2022〕6號）文件，明確了EOD模式中諸如申報主體、總投資規模、收入返還方式、子項目關聯要求等內容，對于在綠色資源豐富的薊州區推廣使用EOD模式有了政策依據及操作指南。

三、具體應用

本文探索運用EOD理念在保障所實施項目良好運轉并形成正向循環的同時，解決相關PPP項目的瓶頸問題。

（一）EOD模式助推區域可持續發展

1.EOD模式通過長周期的運營收益反哺項目前期投入。為解決生態環境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環境效益難以轉化為經濟收益等瓶頸問題，EOD探索將生態環境治理項目與資源、產業開發項目有效融合，提高項目自身的“造血功能”或者通過拓展項目上下游關聯產業構建產業收益的機制，實現項目整體投入與產出關系的平衡，在此基礎上，解決相關PPP項目自身收益來源不足、過度依賴財政支出等難題（詳見圖1）。

圖1 EOD模式對比運營收益反哺項目流程圖

2.EOD模式可獲得更多金融扶持政策。EOD模式發展符合國家生態文明建設和生態環境保護戰略，在項目融資階段可獲得更多金融扶持政策。2021年央行工作會議的十大工作要求中，提出了“落實碳達峰碳中和重大決策部署，完善綠色金融政策框架和激勵機制”，明確要求做好政策設計和規劃，引導金融資源向綠色發展領域傾斜，未來地方政府也應配套出臺EOD相關綠色融資支持政策，幫助EOD項目解決融資難、融資貴問題。

（二）項目實施總體思路

通過專業化運營實現關聯產業補貼生態環境治理投入，保證項目具備持續盈利能力。一是統籌安排，由薊州區政府結合相關PPP項目資源、資產情況以及項目周邊生態治理需求，進行總體規劃安排；二是精準謀劃，對相關項目運營范圍進行研究，充分梳理可整合的環保類項目，為EOD模式導入產業打好基礎；三是產業導入，通過相關產業、人才導入，將環境治理收益轉化為項目收益，實現項目內部可反哺的造血機制；四是收益反哺，由PPP項目所設立的SPV公司，參與水質提升、礦山修復等EOD項目，政府通過EOD項目合同對項目收益共享。

（三）政府引導及扶持

政府通過EOD理念扶持、反哺相關PPP項目，主要路徑有政策和資金兩方面：一是政策支持，主要包含稅收、土地等方面；二是資金支持，主要通過政府債券、政府投資基金兩種方式，但受天津債務整體調控影響，政府債券難以滿足大規模項目上馬的投資需求。采用政府投資基金可以實現降低政府支出責任，并刺激實施主體充分挖掘收入。由政府牽頭成立引導基金、增信基金，在項目前期資本金、資信不足時，由引導基金進行投入提供扶持，增強市場信心，項目中期由增信基金為項目融資提供增信措施，穩定市場預期，最終通過EOD理念，增加相關PPP項目收入來源，實現降低政府支出的目標。

（四）收入來源分析

EOD模式收入主要來源為產業運營收入，即實施主體利用自然資源使用權或特許經營權發展和運營適宜產業，并通過產業運營獲得收入。結合薊州區實際情況，可重點考慮引入如下行業和項目：

1.旅游行業。薊州區擁有大量生態資源保護區，可引入旅游業進行開發，對于不同的景區開發模式，要采取不同的規劃方式，因地制宜設計開發，依靠其專業運營能力發掘收入。

2.集團化民宿。民宿通常指利用當地民居等相關閑置資源,為游客提供體驗當地自然、文化與生產生活方式的小型住宿設施。由本級政府成立民宿公司，建立行業標準，集團化管理，通過提升配套服務，增加客單流水，加強區內經濟及稅收。

3.新能源產業。根據國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的相關要求，光伏發電是我國未來大力推動的產業之一，可以考慮水面搭載光伏設備，發揮其節約土地資源、提高發電量、保護水體以及運維方便等特點，同時搭建水面光伏可減少水藻生長，起到改善水質作用。

4.高附加值畜牧業。該產業主要指養馬。目前馬產業系列產品開發得很少，可以引進一些品種優良的馬用于商用，專門服務一部分高端消費人群，提高持續收益率。參考農業農村部《全國馬產業規劃》，探索性開展賽馬，將娛樂性融入養馬、賽馬活動中，激發運營單位充分發掘增收潛力。

5.集中式養老。充分利用薊州區區域自然環境優越、周邊旅游資源豐富的條件，由薊州區政府統籌規劃，進行集中養老類項目開發，打造一個全方位、高品質的康養樂園，再通過宣傳推廣吸引高凈值人群，通過養老運營項目持續增加項目現金流。

6.其他收入。主要包含碳匯收入、蔬果深加工、水資源相關收入等，其中碳匯收入指具有碳匯能力且符合相關要求的林木生態系統，申請碳匯增量并進行交易。

（五）典型應用案例

結合薊州區水資源治理及礦山修復等生態治理需求的現狀，以河北省懷來官廳水庫、青海省海西州礦山生態項目為例，簡述EOD模式平衡方式及落地效果。

1.河北省懷來永定河沿岸及官廳水庫EOD項目。該項目為2021年國家級試點項目，總投資19億元，主要包含3.3萬畝官廳水庫國家濕地公園建設、8.2萬畝洋河二灌區節水綜合改造、200畝官廳水庫周邊農業面源污染治理和300畝環首都綠色果蔬保障基地。

該項目通過清理官廳水庫周邊影響水生態環境的違規經營行為和拆除違規建筑，著力實施環境修復，全面提升官廳水庫生態環境質量。同時，通過發展循環經濟，水權、林權、碳匯交易，水質貨幣補償機制以及配合北京市冷鏈等產業疏解轉移等途徑，實現彌補前期項目投入的目標。項目實施后，將實現年減排二氧化碳4.7萬噸，節水2091.67萬立方米，并進一步優化首都“菜籃子”布局，取得較好的經濟效益和社會效益。

2.青海省海西州大柴旦行委礦山生態EOD項目。該項目為2022年國家試點項目，總投資98億元，主要包含礦山環境綜合治理、200萬千瓦光儲項目、大柴旦行委國家礦山公園等3個子項目。

該項目通過增加地表植被、修復地質原貌，并充分借助青海省“綠電特區”優勢，有效解決揚塵污染、破壞生態環境問題。同時，通過廢棄礦山興建光伏發電廠，實現對土地資源的可持續利用，推進生態環保與光儲產業、文旅產業融合，逐步實現項目收支平衡，在推動礦山修復治理工作，實現生態效益、經濟效益、社會效益同步提升的原則下，實現產業有收入、政府有稅收、生態環境與資源高效利用的目標。

四、擬結合的相關項目

于橋水庫、北部山區兩個PPP項目均坐落在薊州區，項目規模較大，目前尚未建立起完善的生態環境治理及綠色發展相適應的回報機制，疊加本市經濟轉型期財力緊張影響，財政支出責任的壓力較大。

（一）項目基本情況

1.于橋水庫TOT項目，總規模為125億元，合作期25年，采用“TOT”（轉讓—運營—移交）的模式運作。該項目通過引入社會資本盤活存量資產，提高運營效率，加強水利投資建設，促進水庫水質、水環境的改善。

2.北部山區PPP項目，總規模為300億元，合作期25年，采用“TOT”（轉讓—運營—移交）+“BOT”（建設—運營—移交）的模式運作。該項目通過引入社會資本盤活存量資產，提高運營效率，結合裸地修復、生態涵養、山林撫育等生態修復和環境保護，提高北部山區生態系統質量。

（二）項目存在問題

1.政府支出壓力大。兩項目政府支出責任合計約30億元/年，在經濟結構轉型升級疊加疫情影響下，政府支出壓力巨大，同時兩項目受使用者付費在全生命周期內不均衡的因素影響，無形中增加了政府或有支出責任的風險。

2.運營內容單一。兩項目均存在運營內容固定且單一的現狀，僅靠壓降運營成本來節約成本效果有限。同時受PPP項目合同約束，兩項目不易開展框架外的創新性經營內容，一定程度上影響了社會資本發掘收入的動力。

（三）結合方法

1.兩種模式運營邊界。目前，于橋水庫、北部山區PPP項目經營范圍較為完整，基本覆蓋項目全部內容，如通過EOD模式與PPP相關聯，則需以EOD模式運營范圍、PPP模式運營范圍邊界清晰為原則，由政府組織相關部門就兩種模式合作的范圍、邊界進行合理評估和確認。

2.資金反哺路徑。于橋水庫、北部山區兩個PPP項目為市本級項目且規模巨大，EOD模式無法直接與兩項目結合。為確保將EOD所產生的盈余資金反哺兩項目，首先，于橋水庫、北部山區的SPV公司可以參與到EOD項目運作中，并參與EOD利潤分配。其次，明確分配機制，一是政府方應在EOD模式合同文件中明確利潤分配機制，盈余資金除補貼EOD前期投入外，應由政府統籌安排用于上述兩個PPP項目補貼，降低財政壓力；二是在EOD方案設計及實施中明確于橋水庫、北部山區項目的正外部性，即充分肯定EOD項目所獲得的環境治理效果是在前期PPP項目落地的基礎上所取得，增加EOD盈余資金反哺PPP項目的關聯性。

五、作用和意義

（一）實現制度保障目標

EOD在公益性生態環境治理項目中應用，其核心是產業生態化和生態產業化的具體實踐，在推進過程中通過多維度完善土地、法律、金融等制度及政策保障，建立健全生態環境的保護修復治理與產業發展之間的平衡，以確保相關項目有可持續發展的能力。

（二）實現市場培育目標

建立環保投資回報機制，推動產業綠色發展轉型，明朗了關聯產業市場收益前景，健全了相應市場交易機制，通過EOD收益增加相關PPP項目收入來源，有效減少相關PPP項目的政府支出責任，有利于總結出更適用該方式的項目收益機制，也有利于相關PPP項目健康推進實施，從而實現穩定和規模化發展。

（三）實現價值轉化目標

傳統生態環境治理項目的投入與其帶來的價值提升之間存在一定程度割裂，通過EOD模式將收益性差的生態環境治理項目和收益豐厚的關聯產業授予相關PPP項目社會資本，破解了生態產品價值轉化機制不健全導致低投資回報難題，實現價值的有機轉化。

通過探索EOD模式在薊州區實施，為天津環保領域以EOD模式為引領的政府引導、企業主體、市場運作的投融資格局實現“破局”，實現環保和經濟雙贏，真正走向綠色發展，同時從能力提升、市場培育、金融支持等方面起到了促進作用，解決環境治理與資金需求的矛盾，該模式也必將成為天津經濟增長的新引擎。