事業單位內部控制改進研究

李曉航 史曉欣

中國科學院沈陽自動化研究所

一、事業單位內部控制改進的重要性

內部控制是事業單位加強執行力的核心，是提高內部管理水平與管理效益，全面發揮社會服務職能的重要基礎與必要前提。絕大多數的事業單位，是由國家撥款設立單位，除了要接受社會、公眾等外部監督力量外，還要從“精”、“細”、“嚴”入手，做好單位內部監督管理。事業單位以提供公益服務為首要任務，完善內部控制管理體系可以提高資產完整性，統籌管理內部資源，實現財政資金使用效益最大化，促進公共服務良性發展。優化內控管理機制，改進內控管理辦法，首先，可以有效加強事業單位管理標準的剛性，建立健全財務管理制度，實現基層權力監督全覆蓋，讓各級財務在陽光下運行，科學控制各項成本費用支出，有效避免鋪張浪費、貪污腐敗等違紀行為，進一步提升事業單位的綜合管理水平以及財務風險防范能力。其次，可以優化內部管理機制，提高事業單位的綜合管理水平。事業單位是社會公益活動開展的重要載體，多措并舉，改進內部控制制度，有利于管理流程化、制度化，刪減冗余程序，縮短審批流程，提高服務效率。同時，還可以進一步規范工作行為，堅持嚴肅、嚴謹作風，切實抓好各項工作的落地落實，防止財務投機、資金占用等問題。最后，事業單位的內部控制改進主要可以從兩部分入手，即會計內控與管理內控。優化內部控制系統，可以有效規范資源信息獲取途徑，為財務數據的可靠性、完整性、及時性、真確性提供制度保障。與此同時，改進內部控制機制，有助于提高決策評估與預測的科學性，細化、分解工作目標，清晰崗位界限與權責，強化“百姓至上”、“為人民服務”的責任擔當。

二、事業單位內部控制存在的問題

(一)內部控制意識不全面

事業單位的資金來源大多由國家財政直接撥款，其經營目標與企業存在本質性差異。事業單位不以營利為主要目的，沒有經濟壓力。這一特殊屬性，使事業單位從上到下都缺乏“居安思危”的風險意識，傾向“墨守成規”，對于新鮮事物本能地存在抵觸情緒，對于內部控制亦是如此。這就導致了事業單位的內部控制管理意識薄弱，各部門、各組織對風險管理不夠重視。事業單位管理層是內部發展的中流砥柱，領導者認為內控僅僅是一種監督手段，那內控體系形同虛設在所難免。基層人員循規蹈矩，按照經驗辦事，財務部門內控意識不全面，業務部門超預算、不預算支出成為慣例，內控工作難上加難。例如，由于預算編制不合理，內控意識薄弱，內控制度不完善，資金分配隨意性大，甚至出現“誰先申請，誰先用”的混亂局面，導致有些部門的項目資金閑置，而有些部門的資金嚴重緊缺，無法正常開展業務。內控意識不強，內控認知不全面，造成事業單位的內控活動實施條件不完善，內控實施效果差強人意。

(二)內控信息化建設不足

隨著信息科技的飛速發展，“互聯網+”走進各行各業，許多事業單位的信息管理系統基本完善，建立了內部控制信息平臺。然而，由于我國事業單位的內控信息化建設時間不長，相關模塊開發、系統升級等還處于摸索階段，尤其是在資產管理、合同管理以及項目管理等方面還存在許多缺陷，亟需完善。同時，內控信息管理平臺的用戶體驗感有待加強，操作系統的便捷性仍需加強，用戶對減少人工勞動量，解放生產力上的效果不甚滿意。比如說，內控系統與政府會計核算的契合性不高，各個模塊無法全面實現互通互聯，信息傳遞不及時、不對稱，影響事業單位內部控制的管理效率。此外，軟件升級也是一個大問題。大數據時代，信息技術更新迭代，而事業單位內控信息化建設資金需要層層審批，且需要與上下級業務對接。信息技術更新不及時，制約事業單位內部控制效率與效益的提升。

(三)內部控制機制不完善

第一，事業單位應結合自身的組織架構以及業務范圍，建立健全內部管理機制，為內部控制策略的組織開展營造良好環境。然而，由于事業單位體制的特殊性，有很多事業單位疏于內部控制管理，即使建立了內控體系，也存在各種各樣的問題，比如，權責不清、崗位設置矛盾、內控審計人員專業素質低等。內部控制的建立與完善，離不開財務人員的支持，如果財務人員并不具備過硬的業務能力，不僅影響財務與業務的融合與拓展，還會嚴重影響內控進程與結果。另外，有些事業單位存在一人多崗、身兼數職或者一崗多職、權責不清等問題，影響工作積極性，導致工作倦怠、拖沓，一旦出現問題，關聯人員互相推諉，無法追責，嚴重影響事業單位內部控制的執行效率與效能。部分事業單位出現“口號重于實際”、“管下不管上”、“形式執行、實際放行”等現象，內控體系流于形式，對運營管理的約束與監督職能成為空談。第二，內部控制貫穿于事業單位運營的全過程，對各項業務以及資金運動均有著直接影響。從整體而言，事業單位的內部控制體系初見成效，但執行力度有待加強，內部控制措施欠缺實效性，存在與實際脫節、不便于操作等問題。此外，宣傳工作不到位，有些人員認為內控只是審計人員的工作，與自身關系不大，這種錯誤認知導致內控執行的主觀能動性不高，相關制度與措施難以順利落地落實，內控方案執行不嚴格，影響內控效果及其職能作用。內控要堅持“人人參與”、“人人有責”的理念，而如何參與、如何執行則需在摸索中前進，實踐中改進，反思中提升。

(四)內部控制監督不到位

監督是制度運行的根本保障，事業單位的內部控制監督體系是其提高內控執行力、發現內控問題、加強內控建設、改進內控機制、規范內控流程的重要途徑。監督不到位，就會出現這樣或者那樣的披露，引發內部控制與管理的問題。因此，內部控制監督舉足輕重，對事業單位的健康、可持續發展有著重要的促進意義。

監督可以分為內部監督與外部監督兩種。一方面。事業單位的內部監督主要是指事業單位自身設立的內控監督結構，如內部審計部門、紀檢監察部門等。由于很多事業單位的管理者并沒有意識到內部控制監督的必要性，將內控與內控監督混為一談，沒有設置單獨的監督機構，導致內審有失偏頗，無法真實反映單位存在的實際問題。與此同時，絕大多數事業單位的內部審計、紀檢監察與業務執行及其管理部門屬于同一行政級別，甚至有一部分事業單位存在“一人多崗、一崗多職”的情況，由同一結構負責單位內部的審計、紀檢、檢查等工作，勞動力少、工作量大，對內控執行的監督力量十分有限，難免會出現監督不到位的情況。究其原因，主要有以下幾點：第一，內控監督制度不健全，監督工作無法可依、無章可循；第二，監督條件差，管理者對內控監督不重視，影響內控監督與內控制度的執行效果；第三，監督人員缺乏責任心，事業單位的審批流程冗余，需要各級領導層層審批。權力不下放，導致監督權責不清，監督人員存在懈怠心理；第四，監督信息化水平滯后，通常是在問題出現后，才進行監督與追責。事后監督，對于已經造成的損失于事無補。另一方面，事業單位的外部監督的重心聚焦于財政資金的使用與監管，導致內部監督以內控制制度建設為核心，對內控制度執行的有效性、內控制度的規范性不夠重視，內控改進與完善流于形式。此外，內控監督內容模糊、監督制度可行性不強等，也在一定程度上影響了內控監督效果。

(五)內部控制執行不規范

第一，事業單位各部門各司其職，部門間缺乏有效溝通，業、財對接不暢，導致業務部門對預算編制與管理持消極工作態度，無預算或超預算安排支出的現象屢見不鮮，預算管理“治標不治本”，預算控制流于形式。雖然，將預算執行情況與績效考核掛鉤可以起到一定積極作用，但由于部分事業單位的績效管理機制不健全，與內部控制和預算管理的相關制度有待補充、完善。預算執行不到位，績效考核不嚴格導致事業單位的內部控制效果不佳，內控制度浮于表面、疲于應付。第二，事業單位的內部控制管理要以業務范圍為依據，內控的最終目標是要融于實際業務活動中來。由于各類型事業單位的業務與職能不盡相同，故而在業務層面無法遵循統一的標準，內控制度的建立與完善需要事業單位自身摸索、實踐。部分事業單位為獲取國家資源，虛報、謊報資金需求，或者隨意挪用專項資金，導致國有資產閑置、財政資金浪費，增加財務投機風險。第三，事業單位的資產管理、采購控制以及費用收支的內控流程不規范。比如，固定資產使用不合理、采購驗收不嚴格、資金分配不科學，導致項目管理不規范，供應商背景調查不充分，費用報銷超標等，內部控制質量低下，內控審計、監督、控制等職能無法發揮。

三、事業單位內部控制改進的對策

(一)提升內部控制意識

事業單位的內部控制想要達到理想的目標，需要從上到下、齊心協力、配合協作。不論是管理層還是基層人員都要有全面的內控意識，只有“人人參與”、“人人盡責”，才能切實保證事業單位內部控制管理的執行效益。因此，應加大宣傳力度，大力開展相關法律、制度、政策以及技能的普及，拓展工作人員的內控知識面，以調動全員實施內控方案的積極性，為內部控制管理體系的建立健全奠定良好的群眾基礎。與此同時，要重視內控團隊建設。一方面，要完善人才聘用、選拔與晉升制度，將專業能力與職業素養納入財務崗位的用人標準之中。健全績效考核指標，建立激勵長效機制，為事業單位選對人、用好人、留住人營造良好的制度環境；另一方面，要重視在職培訓。事業單位應結合自身業務特點，定期組織講座、培訓等活動，提高財務人員、內審人員的內控專業素質。

(二)加強內部控制信息化建設

計算機技術與互聯網科技的快速發展，使事業單位的內部控制體系機遇與挑戰并存。科技創新，改變了傳統的管理理念與管理模式，事業單位也開始利用互聯網思維解決內部控制矛盾，加強信息化建設，完善內部控制管理系統，打破了傳統面對面集體決策的時間與空間限制，為內部控制決策的落實落實營造良好環境。其次，要善于利用信息共享平臺，提高內部控制管理的實效性，這對系統開發企業提出了更高的要求。內控系統要不斷開發、升級，要結合事業單位的職能、業務特征，有針對性地優化模塊功能，以提高用戶滿意度。同時，要加強各部門間的互聯互通建設，提高各系統間的信息對稱性，使政府會計核算與事業單位的內部控制信息系統實現“無縫對接”，構建同步、實時的內控信息平臺。此外，要注重財務與業務部門的有機融合，加強財務部門與單位其他部門的粘性，提高信息傳遞的真實性、及時性、可靠性，統籌配置內部資源，提高資源整合效益，進而提升內部控制質量。

(三)健全內部控制機制

首先，更新領導層的內控管理理念。要在熟知內控管理制度的基礎上，掌握內控管理方法，以提高內部控制機制的規范性、科學性、實效性。內部控制制度的實施要先梳理好管控環節的順序，確保所有環節得以有效銜接、順利開展，以提高實際運行效率。其次，要提高崗位設置合理性，完善不相容職位分離制度，促進金決策、執行與審計工作相互牽制，形成權責明確、規范治理的政治環境，為事業單位內部控制管理制度的落地落實奠定堅實基礎、最后，要注重提高內控制度的可操作性。事業單位的內控制度編制部門要加強與業務、財務等部門的溝通，要全面了解事業單位對于內控的實際需求，有效避免因制度缺陷引起的不必要的摩擦。同時，還要積極分析、善于總結內控制度在實施過程中存在的問題，并將其及時上報、反饋給有關部門，以優化、調整內控方案，保證執行效果。在此基礎之上，還要對崗位、權限、人員等因素進行綜合考量，細化、分解內控目標，完善內控制度，針對無法解決的問題，可以高薪聘請專業人員答疑解惑、協調處理。

(四)強化內部控制監督

內部控制是監督、管理事業單位各項資金運動的有效途徑，雖然內部控制本身就是一種監督形式，但并不能將內控與內控監督混為一談。監督是內控制度有效執行的重要保障，也是評估事業單位整體管理水平的重要指標。事業單位的內控監督體系就是要對內控機制建設、實施、管理、改進等情況進行檢查與糾正。事業單位要和各個監管部門建立良好溝通關系，打通信息共享渠道，建立閉環監管體系。條件允許的事業單位，可以外聘審計事務所等專業團隊對其內控制度建設與內控方案實施等環節進行科學指導與監督，以便及時發現問題，及時解決，進一步改進內部控制機制，為內控效益的提升奠定良好的生態環境。此外，內部審計部門也是事業單位內部控制監督的重要載體，事業單位要注重審計機構的權威性、獨立性，要做好權責分離，加強審計人員的專業培訓，整體提升內控監管能力。內審部門要定期組織內控活動審核，對內控制度的可操作性、合理性、規范性等進行綜合評估，系統評價，查缺補漏，改進不足。

(五)規范內部控制流程

事業單位的內部控制與管理最終要在業務活動中實現，因此，從業務層面出發，規范內部控制流程是確保事業單位內部控制工作順利開展的重要基礎與必要前提。流程不清晰、不完善，內控崗位的工作人員就會“手足無措”，容易犯錯誤。因此，事業單位要做好內控流程控制，以防患于未然。以預算管理為例，事業單位在預算編制階段，首先要明確預算目標，要對部門申報數據進行合理化審查，以保證預算制度的可操作性。在預算執行階段，業務部門要與財務部門加強溝通，嚴格執行財務預算的安排與部署，必須做出調整或優化的，要經過開會研討或者線上審批同意后，方可執行。同時，還要規范預算管理與績效評價流程，評估、監察預算執行情況與任務完成情況，分析執行與目標的差距，并提出針對性措施，改進預算內控制度。此外，事業單位要規范資金管理流程，將項目費用、采購、報銷、合同等申請納入內控控制范疇，對于超預算、無預算的收支業務一律不許撥款，提高資金收支流程的規范性，健全業務流程控制機制，為事業單位內部控制制度的建設與實施奠定良好基礎。

四、結語

綜上所述，事業單位是由國家財務撥款設立的社會公共服務機構，完善事業單位內部控制機制，提高內部控制質量，這既是提高社會服務職能的內在需求，也是強化事業單位監管職能的重要手段。為強化“百姓至上”、“為人民服務”的責任，確保公共服務事業健康、有序運行，事業單位應提升內部控制意識，切實加強內部控制信息化建設，健全內部控制體系，加大內部控制監督力度，規范內部控制流程，刪減冗余程序，提高服務效率。有效加強事業單位管理標準的剛性，建立健全財務管理制度，實現基層權力監督全覆蓋，讓各項經濟活動均在陽光下運行。