基層政府治理行為偏差的生成邏輯與矯正維度探析

盧江陽 吳湘玲

基層治理是社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)，是關(guān)乎治國(guó)理政、人民利益的重要考量。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)決定指出：“十四五”時(shí)期國(guó)家治理效能得到新提升，社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高。2021年4月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：基層治理是國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。黨的十九屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出：完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：發(fā)展基層民主，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，完善基層直接民主制度體系和工作體系。增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能，堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘[1]。一系列政策的支持表明，我國(guó)政府非常重視基層治理，基層政府治理在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、黨建引領(lǐng)下，治理主體多元、治理模式多樣、治理能力提升、治理行為有效，基層政府治理取得了顯著成效。但同時(shí)，基層政府在政策制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)行為偏差的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致基層治理效率低下、矛盾突出，影響了人民的切身利益和政府的公信力。因此，梳理基層政府治理行為存在的偏差現(xiàn)象，提出矯正基層政府治理行為偏差的方法，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、基層政府治理行為偏差表征

基層政府治理行為偏差，指的是基層政府在政策制定和政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的有意或無意的違背政策意圖，行為偏離政策目標(biāo)，客觀上損傷基層政府公信力或公共利益的顯性和隱匿行為。而高效的基層政府治理應(yīng)該出實(shí)力、求實(shí)功、追實(shí)效，具體體現(xiàn)為服務(wù)群眾、創(chuàng)新落實(shí)、狠抓生產(chǎn)力等實(shí)際行動(dòng)。但在現(xiàn)實(shí)中，部分基層政府治理偏離了為人民服務(wù)的主線，在政策決策、制定和執(zhí)行過程中表現(xiàn)出不少治理行為偏差，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，基于政策決策的基層政府治理行為偏差。本文所指的政策決策是指未上升到政策文案或文件高度，或是緊急情況下需要決策者迅速提供解決問題思路和方法的一種政策環(huán)節(jié)。在基層決策現(xiàn)象中，管理者決策仍然是主要的決策方式，因此決策主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)、思想覺悟、認(rèn)知能力等因素直接影響著決策水平。決策主體如果出現(xiàn)知識(shí)水平不足和價(jià)值觀念偏離，就會(huì)產(chǎn)生決策偏差。例如，某些基層政府官員為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人仕途升遷，又面臨著競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新、自強(qiáng)趕超的壓力，于是，不遵循事物的科學(xué)發(fā)展規(guī)律，不結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，為追求功績(jī)一心建設(shè)不切實(shí)際的大項(xiàng)目，獨(dú)斷專行，擅自決策，偏離合理推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展目的，造成國(guó)家資產(chǎn)巨額流失和虧損，勞民傷財(cái)，禍害四方，當(dāng)?shù)卣?cái)政不堪重負(fù)，基層群眾怨聲載道。

第二，基于政策制定的基層政府治理行為偏差。基層政府在政策制定過程中要把人民利益放在第一位，不僅要體現(xiàn)政府的主體地位，也要體現(xiàn)人民的主體地位，但根據(jù)政策制定的實(shí)際情況看，部分基層政府并未充分認(rèn)識(shí)到人民主體的重要性，甚至忽略人民主體地位?；鶎诱吆腿嗣窭嫦嗝摴?jié)的行為偏差現(xiàn)象不時(shí)出現(xiàn)，例如，某些基層干部制定政策搞形式主義，工作重心轉(zhuǎn)移到文字的精雕細(xì)刻，關(guān)注點(diǎn)聚焦于材料的虛假包裝，匯報(bào)工作PPT制作的美輪美奐，政策制定演變成以虛對(duì)虛、紙上談兵，忽略了政策制定最重要的合理性和可行性，導(dǎo)致基層工作行政轉(zhuǎn)空。還有一些基層政策的制定缺乏依據(jù)，沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，沒有邀請(qǐng)專家論證或?qū)＜抑笇?dǎo)走過場(chǎng)、擺場(chǎng)面，沒有咨詢利益密切相關(guān)者的意見，導(dǎo)致政策的科學(xué)化水平較低。這些現(xiàn)象損害了人民的利益，失去了人民的信任，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第三，基于政策執(zhí)行的基層政府治理行為偏差。在政策執(zhí)行過程中，我國(guó)實(shí)行的是委托代理行政執(zhí)行結(jié)構(gòu)，中央政府制定全國(guó)性的政策，各級(jí)政府執(zhí)行政策，基層政府的政策執(zhí)行是連接政府與人民的“最后一公里”，不僅關(guān)系到政策執(zhí)行的效果，而且關(guān)系到人民的利益福祉?；鶎诱畧?zhí)行政策基于多種因素和利益的考究，加之擁有一定的自由裁量權(quán)，可能造成政策執(zhí)行結(jié)果偏離原政策目標(biāo)的現(xiàn)象，形成政策執(zhí)行偏差。在政策執(zhí)行過程中，基層政府可能對(duì)上級(jí)政策片面性理解或認(rèn)為阻礙了當(dāng)?shù)乩娴膶?shí)現(xiàn)，往往陽奉陰違地執(zhí)行；如果執(zhí)行遇到阻力，加之上級(jí)給予的經(jīng)濟(jì)支持、資源支持有限，基層政府的執(zhí)行積極性就不高，容易口號(hào)響亮，敷衍了事，走走過場(chǎng)；有時(shí)執(zhí)行者擔(dān)心政策執(zhí)行產(chǎn)生負(fù)面效果，需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，于是就問題請(qǐng)示上級(jí)，任務(wù)分配下級(jí)，會(huì)議傳達(dá)信息；部分執(zhí)行者認(rèn)為干得多錯(cuò)得多，寧愿少干不干，決不多干搶干，一旦結(jié)果出現(xiàn)差錯(cuò)，相互推諉扯皮，推脫責(zé)任。

二、基層政府治理行為偏差的生成邏輯

在國(guó)家治理體系中基層治理是最基礎(chǔ)的部分，是公共治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，所以探究基層政府治理偏差行為的生成邏輯具有重要的實(shí)踐和理論價(jià)值。信息不對(duì)稱、政策偏好和利益驅(qū)動(dòng)對(duì)基層政府治理行為偏差的影響更為根深蒂固，三者構(gòu)成了基層政府治理行為偏差的生成邏輯。

第一，信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱是指政府部門在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)，由于對(duì)公共服務(wù)和產(chǎn)品的信息把握是滯后的、非全面的、非完全理性的，因此必然導(dǎo)致分配的不均衡現(xiàn)象[2]?；鶎又卫碇械男畔⒉粚?duì)稱與基層政府獲取信息量的多少和獲取信息的能力有關(guān)，也與基層政府對(duì)政策信息把握的專業(yè)化程度相關(guān)，一般專業(yè)性越強(qiáng)，把握政策信息的精準(zhǔn)性越高，信息含量越豐富。政策信息不對(duì)稱是產(chǎn)生基層政府治理行為偏差的直接原因，容易在基層政府之間產(chǎn)生信息壟斷，滋生信息尋租和權(quán)力壟斷，造成政策信息部門化、治理行為部門化，基層政府之間易產(chǎn)生信息鴻溝?；鶎诱毮懿块T內(nèi)部也存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)沒有全面及時(shí)地傳遞政策信息，下級(jí)工作人員在沒有完全理解政策信息的基礎(chǔ)上容易對(duì)政策產(chǎn)生不信任和誤解，從而產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)治理行為，影響政策執(zhí)行的效率，無法實(shí)現(xiàn)政策治理的預(yù)期目標(biāo)。下級(jí)工作人員具有政策信息執(zhí)行和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如果沒有及時(shí)向上級(jí)反饋政策執(zhí)行問題，及時(shí)修正和調(diào)整政策或任由其放任發(fā)展，同樣會(huì)影響政策信息執(zhí)行質(zhì)量和基層治理效果。

第二，政策偏好。政策偏好是指政府及工作人員在政策實(shí)踐過程中，受自身價(jià)值觀念、認(rèn)知水平、社會(huì)經(jīng)歷等因素的影響，為了實(shí)現(xiàn)一定的利益或目的，所表現(xiàn)出的心理狀態(tài)和行為選擇[3]。政策的實(shí)施需要政府人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性。公共政策的實(shí)施過程是公共選擇和個(gè)體選擇博弈的過程，會(huì)受到個(gè)人偏好的影響，政策偏好通過政府人員偏好凸顯。我國(guó)的行政制度從理論上講應(yīng)該政令上下貫通，行政效率極高，但實(shí)際上，有時(shí)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府發(fā)布政策后，執(zhí)行效果并不十分理想；尤其是基層政府自由裁量權(quán)較大，上級(jí)政策不符合基層政府的利益時(shí)，有的基層政府往往依據(jù)政策偏好變相執(zhí)行。另外，基層政府具有一定的政策行為能力，所以基層政府人員的個(gè)人價(jià)值偏好對(duì)政策的影響更為直接和主觀，執(zhí)行政策時(shí)個(gè)人化色彩也較濃。

第三，利益驅(qū)動(dòng)。利益驅(qū)動(dòng)是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的原動(dòng)力。馬克思說過，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)[4]。基層政府擁有一定的資源配置權(quán)力，權(quán)力的多元化和分散化意味著利益的多元化和分散化，基層政府不僅要平衡各種利益主體的利益，還要面臨著財(cái)政支出的剛性壓力，出于本部門政治、經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)，當(dāng)面臨利益矛盾時(shí)，基層政府治理行為具有部門利益最大化的可能性和欲望?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部是基層政府的部門代表人，在基層發(fā)展眾多目標(biāo)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重心和基礎(chǔ)，基層官員在執(zhí)行過程中可能將經(jīng)濟(jì)利益具體化、短期化，甚至衍生個(gè)人利益最大化。政治利益的獲取，意味著把控了更豐富的社會(huì)資源，更寬廣的經(jīng)濟(jì)資訊，所以在經(jīng)濟(jì)、政治利益的驅(qū)動(dòng)下，基層官員的治理行為較容易出現(xiàn)偏差。

三、基層政府治理行為偏差的矯正維度

基層治理是系統(tǒng)性工程，是連接人民群眾和政府部門的關(guān)系紐帶，關(guān)系到黨和國(guó)家方針政策的執(zhí)行效果，關(guān)系到政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)水平。因此，關(guān)注基層治理之困、探索基層治理之策，有利于夯實(shí)國(guó)家治理的根基。

1.黨建引領(lǐng)基層治理

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理的根本制度保障和重要治理基礎(chǔ)。新時(shí)代，黨建引領(lǐng)基層治理已經(jīng)發(fā)展成為堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求，是推進(jìn)基層有效治理和穩(wěn)定發(fā)展的根本途徑，也是基層治理能力提升的內(nèi)在要求和特色主線。

2022年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》指出，黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，并明確了基層黨組織的基本任務(wù)。全國(guó)各基層黨組織用改革和創(chuàng)新精神積極探索黨建引領(lǐng)基層治理的有效格局與方法。一是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的能動(dòng)性。通過黨組織網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)員能力和滲透能力，宣傳黨的意識(shí)形態(tài)，構(gòu)建黨的政治話語體系，使黨的意志得到快速傳播和貫徹，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的影響，提升基層治理效能。二是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的服務(wù)性。以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，通過服務(wù)下沉基層，服務(wù)嵌入基層，組成網(wǎng)格化公共服務(wù)供給，強(qiáng)化黨的公共服務(wù)能力。另外，發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和先鋒模范作用，將黨的意志融入公共服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)威性和基層社會(huì)發(fā)育的統(tǒng)合，增強(qiáng)基層社會(huì)對(duì)黨的認(rèn)同度和榮譽(yù)感。三是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮黨的整合性。黨組織深入基層末梢治理，需要協(xié)調(diào)多元主體利益，化解各個(gè)主體之間的矛盾和沖突，經(jīng)過黨組織研究討論的政治過程將結(jié)構(gòu)沖突整合成利益訴求，并聯(lián)合相關(guān)主體實(shí)現(xiàn)利益需求，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性的一個(gè)突出特點(diǎn)，就是堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位?；鶎狱h組織的能動(dòng)性、服務(wù)性和整合性，使基層黨組織產(chǎn)生了強(qiáng)大的基層引領(lǐng)能力?；鶎狱h組織不僅指導(dǎo)基層政府的政策決策、政策制定、政策執(zhí)行等治理行為，還應(yīng)發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)作用?；鶎诱灰冀K堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，基層治理偏差行為的矯正便有了領(lǐng)導(dǎo)力和指路標(biāo)。

2.德法共治基層治理

法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律，法律和道德在國(guó)家治理中都有其地位和功能，法律有效實(shí)施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束，法治和德治不可分離、不可偏廢。國(guó)家治理同樣需要法律和道德協(xié)同發(fā)力。

第一，依托德治教化修正功能。德治一方面起教化作用，引導(dǎo)公眾樹立正確的價(jià)值觀、世界觀和人生觀，以此判定世俗的真假美丑，抉擇正確行為；另一方面起到修正作用，對(duì)于法治邊緣外的個(gè)體錯(cuò)誤行為進(jìn)行說教和糾正，堅(jiān)持以德樹人、以情感人、以文育人，提升個(gè)人修養(yǎng)和素質(zhì)。在基層治理中，德治就是圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀，樹立愛國(guó)愛黨、社會(huì)和諧、健康生活的社會(huì)風(fēng)氣；宣傳好人好事，開展道德模范評(píng)選活動(dòng)，發(fā)揚(yáng)榜樣人物的帶頭作用；提供互幫互助的人文關(guān)懷，對(duì)老弱病殘、鰥寡孤獨(dú)提供精神慰藉和物質(zhì)幫扶，打造以德服人、以德暖人的良好風(fēng)尚。德治以溫和的培育和教育方式改善基層政府治理偏差行為，提升基層政府自身的道德素質(zhì)軟實(shí)力。德治的作用是潛移默化的，影響是深遠(yuǎn)長(zhǎng)久的，但當(dāng)遇到突發(fā)和嚴(yán)重危害行為時(shí)，德治的力度和速度會(huì)不足，需要權(quán)威和理性的法治介入。

第二，依托法治管理約束功能。在基層治理中，法治是依靠法治行為和法治思維解決基層治理問題，通過開展法治宣傳欄、法治文化報(bào)、法治公眾號(hào)或APP等普法宣傳方式，營(yíng)造良好的法治環(huán)境；通過開設(shè)法律大講堂加強(qiáng)基層法治扶貧工作、配備基層法律顧問提供法律援助咨詢、建立一站式基層服務(wù)平臺(tái)或服務(wù)站來提高法治效率，切實(shí)將基層法治落實(shí)到社區(qū)(村)，以法治方式提升基層治理專業(yè)化水平。法治是矯正基層政府治理偏差行為的硬實(shí)力，以強(qiáng)制的管控和監(jiān)督方式提升基層政府遵法守法的法律意識(shí)，對(duì)違法行為進(jìn)行強(qiáng)制性約束和制止；提升基層民眾宣傳法學(xué)習(xí)法運(yùn)用法的法治觀念。但法治在品行和價(jià)值觀塑造方面略顯不足，需要柔性的德治予以補(bǔ)充。

第三，德治法治共治相融。在基層治理中，德治和法治相輔相成、取長(zhǎng)補(bǔ)短。德治要求基層政府治理行為以德服眾、以德律己，法治要求基層政府治理行為懂法用法、遵法守法；德治是矯正基層治理偏差行為的內(nèi)動(dòng)力和軟實(shí)力，法治是矯正基層治理偏差行為的外控力和硬實(shí)力。唯有堅(jiān)持德治和法治互嵌相融，基層政府治理偏差行為方能內(nèi)外兼治。

3.數(shù)字賦能基層治理

基層政府治理應(yīng)致力于打好“數(shù)字牌”，提升決策的科學(xué)性和預(yù)見性，提升基層治理現(xiàn)代化和智慧化水平。所謂數(shù)字賦能基層政府治理，是指采用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化數(shù)字技術(shù)對(duì)基層政府治理行為進(jìn)行賦能，改進(jìn)和創(chuàng)新基層政府治理的管理方式、服務(wù)流程、運(yùn)行過程，以提升基層政府治理能力和效能，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)優(yōu)化[5]。

數(shù)字賦能基層政府治理具有以下功能：一是提升政務(wù)信息的公開性和聯(lián)動(dòng)性?；鶎诱畬⑿畔①Y源公開整合在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)中，打造兼容并蓄、互通有無的數(shù)字資源，打破各組織的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨級(jí)別的聯(lián)動(dòng)治理；打開故步自封的信息孤島，線上線下并駕齊驅(qū)、傳統(tǒng)現(xiàn)代互給互補(bǔ)，挖掘數(shù)字技術(shù)應(yīng)用基層政府治理的潛在能力，強(qiáng)化基層治理的信息反饋和處理效率。二是提升基層政府決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。信息饑渴是基層政府決策遇見的普遍性問題。數(shù)字技術(shù)可以協(xié)調(diào)和使用現(xiàn)有資源，挖掘閑置和離散資源，統(tǒng)籌整合成資源云，組建基層政府政策要素的感知系統(tǒng)，搭建綜合分析和深度推理的數(shù)字系統(tǒng)，預(yù)知事物發(fā)展趨勢(shì)，輔助科學(xué)決策，協(xié)助科學(xué)研判，為下一步政策修正提供理論依據(jù)。三是提升基層民主的參與性和互動(dòng)性。數(shù)字技術(shù)向基層群眾賦能，能夠豐富群眾利益表達(dá)、意見交流的方式，保障群眾的參與、知情、監(jiān)督等權(quán)利，提升群眾參與治理的積極性。基層政府治理由傳統(tǒng)的自上而下的單向管制演變?yōu)樯舷峦ㄐ械碾p向互動(dòng)，能夠加固基層民主根本，豐富基層民主內(nèi)容。

精準(zhǔn)化、現(xiàn)代化治理呼吁基層政府治理與數(shù)字技術(shù)相融合，建立數(shù)字來源全面、覆蓋廣泛、服務(wù)一體的治理體系。一是建立數(shù)字化信息治理模式?；鶎诱卫響?yīng)緊緊抓住數(shù)字信息賦能的普惠功能和溢出功能，建立去層級(jí)化、去中心化的平面數(shù)字終端，能夠加強(qiáng)部門之間的合作和團(tuán)隊(duì)意識(shí)，促進(jìn)業(yè)務(wù)重組優(yōu)化，化解信息不對(duì)稱和失真現(xiàn)象，打破信息壁壘和隔閡等偏差行為，推進(jìn)基層政府治理由碎片化、傳統(tǒng)型向系統(tǒng)性、智能型轉(zhuǎn)化。二是建立數(shù)字化決策流程。決策流程是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，包含目標(biāo)設(shè)定、預(yù)選方案準(zhǔn)備和確定、決策執(zhí)行和修正等步驟，任一步驟出現(xiàn)偏差，都會(huì)累及決策的準(zhǔn)確性和完整性。數(shù)字賦能利用智能化技術(shù)，將關(guān)鍵數(shù)據(jù)整合分析、綜合評(píng)判作為基層政府治理決策的憑據(jù)，進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)和問題排除在外，提升決策的精準(zhǔn)性和系統(tǒng)性，對(duì)于矯正政策偏好引起的主觀決策、盲目決策和決策滯后會(huì)起到調(diào)和、化解作用。三是建立數(shù)字化政府服務(wù)平臺(tái)。提供基層數(shù)字化服務(wù)系統(tǒng)，推進(jìn)基層治理事項(xiàng)不見面審批、一網(wǎng)點(diǎn)通辦、一條龍公共服務(wù)系統(tǒng)，建立高效、便捷、規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)虛擬治理主體，積極響應(yīng)群眾的需求和訴求，提供數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)，能夠增加基層治理的公共性和惠民性，有效規(guī)避基層政府避責(zé)的無為主義，修正因主觀原因造成的針對(duì)不同群體的差異性治理。數(shù)字賦能帶來了新的治理思維和治理方式，基層政府治理能力顯著提升，服務(wù)水平更得人心，基層群眾的幸福感、獲得感不斷增強(qiáng)。

4.多元協(xié)同基層治理

我國(guó)在公共治理實(shí)踐領(lǐng)域積極倡導(dǎo)和應(yīng)用多元協(xié)同治理，增強(qiáng)政府與非政府組織之間的互動(dòng)，將政府管理和非政府共治結(jié)合起來，發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)各自的作用，激發(fā)各主體參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)治理需求和治理能力的有效匹配。這些舉措不僅提高了治理效能，挖掘了治理潛能，而且建設(shè)了共治共享社會(huì)環(huán)境和健康穩(wěn)定社會(huì)秩序，提升了現(xiàn)代化治理能力和治理水平。

第一，發(fā)揮政府主體主導(dǎo)作用。在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，基層政府需要為社會(huì)主體、市場(chǎng)主體讓渡部分公共管理空間，在政社分離和政經(jīng)分離基礎(chǔ)上，健全多元協(xié)同基層治理機(jī)制?；鶎诱腔鶎又卫淼闹鲗?dǎo)者，是基層各項(xiàng)規(guī)章制度的制定者，基層政府應(yīng)當(dāng)制定一系列促進(jìn)和鼓勵(lì)多元主體參與基層治理的政策，保障多主體參與的合理性和合法性；規(guī)范多元主體參與基層治理的流程和要求，保障多主體參與的現(xiàn)實(shí)性和正規(guī)性，搭建多主體參與的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，完善多主體參與的途徑和方法，保障多主體參與的可操作性和可持續(xù)性。多主體參與基層政府治理的政策決策、制定和執(zhí)行等環(huán)節(jié)，能夠確保多主體合理利益和訴求的實(shí)現(xiàn)，確保政策的服務(wù)性和親民性，有效矯正利益驅(qū)動(dòng)下基層政府權(quán)力的無限擴(kuò)大和非理性執(zhí)行。

第二，發(fā)揮社會(huì)主體協(xié)同作用。黨的十九屆四中全會(huì)提出：發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自律功能，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)。國(guó)家政策的支持表明，社會(huì)主體是多元協(xié)同治理的有機(jī)組成部分，在公共治理中發(fā)揮著重要作用。有正式組織、管理制度的社會(huì)主體可以承接部分基層政府的工作內(nèi)容，提供基本公共服務(wù)或承擔(dān)部分專業(yè)性行政職能，讓基層政府從復(fù)雜的行政事務(wù)中解脫出來，發(fā)揮基層治理的主導(dǎo)作用。自治組織是社會(huì)主體的重要組成部分，是群眾參與基層治理的媒介和平臺(tái)，通過協(xié)商討論，協(xié)助基層政府了解群眾所需所求，解決群眾最關(guān)心的切身利益問題。同時(shí)，自治組織具有約束監(jiān)督功能，群眾的監(jiān)督是實(shí)時(shí)的和務(wù)實(shí)的，避免了上級(jí)的材料主義督查，減輕了基層政府浮于表面的痕跡工作，倒逼基層政府密切聯(lián)系群眾，落實(shí)工作內(nèi)容。通過自治組織自發(fā)監(jiān)督，可以預(yù)防政策決策和執(zhí)行軌跡中產(chǎn)生的偏離目標(biāo)行為。通過及時(shí)設(shè)置政策議程矯正偏差行為，可以增強(qiáng)公眾參與的積極性，提高基層治理的效率。

第三，發(fā)揮市場(chǎng)主體協(xié)同作用。市場(chǎng)主體在利潤(rùn)的驅(qū)使下具有提高效率、縮減成本、采用新技術(shù)、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性的特征。在公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供方面，市場(chǎng)主體的優(yōu)勢(shì)更為明顯。市場(chǎng)主體通過政府出售、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等委托—代理手段，承接部分提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，成為部分基層治理職能的承接者和執(zhí)行者，可以優(yōu)化資源配置，彌補(bǔ)政府不足，滿足群眾需求。基層政府提供政策支持和法律保障，充當(dāng)基層治理的掌舵者和指導(dǎo)者，市場(chǎng)主體充當(dāng)生產(chǎn)者和操作者，可以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給水平。市場(chǎng)主體的嵌入治理，可以促進(jìn)各主體的競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)化，達(dá)到常態(tài)化多元協(xié)同參與；市場(chǎng)機(jī)制的引入，對(duì)于基層治理中的低效率、鋪張浪費(fèi)、成本意識(shí)淡薄等偏差行為具有遏制和矯正作用。