農村外嫁女權益保護路徑研究

王 龍

現實中，農村外嫁女權益糾紛的問題時常發生，發生的緣由基本都是因為利益而起。隨著農村土地房屋集體資產等升值，村民享受的利益逐漸增多。外嫁女由于法律規定的模糊性，其自身權益被侵害的現象經常發生。

一、農村外嫁女的概念和特征

外嫁女是約定俗成的概念，有廣義和狹義兩種，廣義的外嫁女包括：與本村外的公民結婚但戶籍仍然留在本村或戶口遷出后又遷回到本村的婦女，或者因結婚戶籍遷移到丈夫家離婚或喪偶后戶籍仍然留在原丈夫家所在村的婦女、入贅女婿、嫁入本村戶口也遷入的內嫁女及其子女等。狹義的外嫁女僅包括與外村人結婚，戶口仍留在本村或戶口遷出后又回遷到本村的婦女[1]。

外嫁女具有如下特征：第一，主體大都是女性。需要說明，由于存在結婚過程還涉及婚姻過程中的相關主體，包括入贅女婿、外嫁女兒子等。第二，戶籍在村莊。無論是出嫁戶籍留在娘家村莊，還是離婚或再婚戶籍留在原丈夫村莊。第三，涉及集體利益較多較大。由于外嫁女糾紛基本都是位于農村，涉及利益包括：集體經濟組織收益分配權、集體經濟組織股份權、宅基地使用權、土地承包經營權、征地補償費分配權等利益?，F在各種利益價值增大，成為值得關注的對象。

外嫁女的權益糾紛主要圍繞上述利益，主要在于外嫁女及其子女、入贅女婿等不能與本村其他集體經濟組織成員得到相同或者等額的利益。

二、外嫁女權益被侵害的主要領域

《史記》有云，“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”[2]人性如此，外嫁女也不例外。在現實生活中，外嫁女利益被侵害的現象時有發生，由此引起的糾紛也經常發生并引起關注?；谵r村的實際情況，外嫁女利益被侵害的領域主要涉及如下：

(一)集體土地征收利益領域

農村集體土地包括農用地、宅基地和其他土地三類。由于農用地分為通過家庭聯產承包責任制取得的農用地和通過其他方式承包取得的農用地。征收前者的農用地，一般將征地補償款給予農用地承包人，由于外嫁女的特殊身份，部分村集體不認可其集體經濟組織成員和繼續享有承包經營權，外嫁女對該部分土地補償款的相關權益可能被侵犯。征收后者的農用地，根據法律規定和農村實踐，一般有村民會議或者村民代表大會作出決議如何處理，基于外嫁女的身份，決議可能排除外嫁女的集體經濟組織成員資格，侵犯其利益。由于農村宅基地具有保障村民居住的功能，征收宅基地時補償安置時，一般都會針對村民的保障作出規定，基于外嫁女的身份，有時會侵犯其利益，即不給予或者限制外嫁女及其子女、入贅女婿安置利益。征收其他土地，外嫁女被侵害的情形與征收通過其他方式承包取得的農用地的情形相同。近年來，由于土地補償費用的提高，該領域成為外嫁女利益被侵害的主要領域，也是引起訴訟的主要領域[3]。

(二)集體經濟組織收益分配領域

現在從中央到地方都鼓勵農村積極發展本村集體經濟以及加強對其產權的保護。集體經濟組織的收益明顯增多，就涉及收益分給集體經濟組織成員的部分，該部分收益的分配基本都通過集體決定的形式來實現。由于外嫁女的特殊身份，其該部分利益也經常被侵犯。

(三)其他的領域

通過家庭聯產承包責任制取得的承包地是否可以繼續承包的利益領域；是否享有取得宅基地使用權的利益領域等。

三、外嫁女利益被侵害的原因及其分析

(一)“重男輕女”的傳統觀念

我國農村還存在大量“嫁出去的女兒，潑出去的水”；“男尊女卑”“夫為妻綱”等傳統思想，不承認或者輕視婦女利益，這些觀念根深蒂固。根據馬克思主義物質決定意識的原理，基于中國傳統農業社會形成的上述觀念的轉變是一個漫長的過程，我國正處于社會轉型過程中，上述觀念在短期內也還會通過各種途徑和形式發揮其影響。

(二)農村村民法治觀念落后

現階段農村村民，既包括村干部也包括外嫁女，其本身法制觀念相對落后，與我國現有法律提倡的保護婦女權益的法律精神存在沖突。我國是典型的城鄉二元社會結構①，農村村民受到傳統文化影響的程度更深，村民的思想也更為保守，對農村女性，尤其是外嫁女利益的明顯不夠重視。同時，部分村干部年齡普遍偏大，思想傾向守舊，甚至外嫁女本身也存在類似的思想。在這種思想觀念指導下，侵犯外嫁女利益的村規民約、村民會議或者村民代表會議決議時有產生。面對自己的權益被侵犯，部分外嫁女選擇各種途徑要求解決，部分外嫁女則選擇默默放棄。

相關保護外嫁女權益的法律法規和政策規定散落于各級各類的法律條款中，如《憲法》第四十八條第一款；《農村土地承包法》第六條、第三十一條；《婦女權益保護法》第三十條、第三十二條、第三十三條；《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于切實維護農村婦女土地承包權益的通知》；《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》(2019年1月3日)；《國務院關于印發中國婦女發展綱要和中國兒童發展綱要的通知》(國發〔2021〕16號)等。這些規定保障農村婦女平等享有土地承包經營權、宅基地使用權等權益，平等享有農村集體經濟組織收益分配、土地征收或征用安置補償權益等[4]。對包括外嫁女在內的婦女權益進行了全面的規定，從規范層面來說，外嫁女的利益受到法律的保護。

但是，現實中的潛移默化的陳舊觀念與當代法律精神并不一致，存在一定的沖突。如前所述，傳統思想觀念的變遷是一個漫長的過程，客觀來看，農村村干部和村民的法律意識、法制觀念淡薄，傳統的男尊女卑、歧視婦女的觀念嚴重。很多人認為，外嫁女占有其集體經濟利益會導致每一個村民經濟利益減少，外嫁女無論在人數和在村民中的影響都處于弱勢地位。國家和地方制定保護婦女權益的法律法規和相關政策的目的和初衷是好的，也是對現實存在問題的積極回應，但是在很多地方缺乏可操作性，如何救濟也缺乏實際可行的程序，徒法不能以自行②。

(三)救濟外嫁女權利的相關法律法規可操作性不強

有一句法諺，無救濟無權利。我國關于外嫁女利益的規定面臨著規范上有救濟實際上無救濟的問題。外嫁女利益主要涉及集體土地征收領域、集體經濟組織收益分配領域等，土地補償費用和集體經濟組織收益分配等一般有集體經濟組織集體決定，實施單位一般都是村民委員會或者農村集體經濟組織，以村規民約、村民會議或者村民代表會議決議的形式作出。對以村規民約、村民會議或者村民代表會議決議的救濟規定在《村民委員會組織法》第二十七條第三款“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正?！本葷k法是向鄉鎮政府請求責令改正，由于村民自治根據《憲法》第一百一十一條屬于憲法制度，也由于其界限模糊性和獨立性，再加上鄉鎮政府在法律上指導村民委員會，實際上領導村民委員會的情形，鄉鎮政府往往敷衍了事，推卸了解決外嫁女利益糾紛的職責，法律設置的模糊性造成救濟措施的無法落實。

《婦女權益保障法》第五十五條規定的救濟方法包括：鄉鎮政府依法調解；向農村土地承包仲裁機構申請仲裁；向法院起訴，法院應當受理。二者遇到村民自治范圍的時候，根據《村民委員會組織法》第五條規定，鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。在村民自治邊界模糊和鄉鎮政府不干預的前提下，鄉鎮政府的責令改正僅僅具有象征性的意義，法律都沒有規定怎樣解決，現實中法院更是沒有辦法[5]。

(四)司法領域的避讓

外嫁女糾紛成為地方政府治理社會的一大難題。在傳統舊觀念濃厚的農村地區，產生糾紛時，司法機關的作用往往得不到重視，其只能無可奈何地采取了司法避讓策略。地方法院探索的代表性避讓模式有：廣東模式、浙江麗水模式、海南模式③。

此外，從2001年7月9日最高人民法院研究室對廣東省高級人民法院《關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》；2001年11月27日最高人民法院行政審判庭《關于楊紅艷、宋竟媛及寧多蓮訴寶雞市渭濱區神鎮人民政府有關村民待遇案適用法律的請示的答復》(〔2001〕行他字第6號)；2002年8月19日最高人民法院立案庭對浙江省高級人民法院《關于徐志君等十一人訴龍泉市龍源鎮第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的請示的答復》(〔2002〕民立他字第4號)和2005年7月29日作出2020年12月23日修正的《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2005〕6號)等三個答復和一個司法解釋來看，最高人民法院對外嫁女糾紛是采取了間接的、含蓄的、帶有濃厚色彩的回避策略[6]。

四、外嫁女被侵害的形式及分析

基于上述原因的綜合影響，實踐中，農村集體經濟組織通過集體決定，否定外嫁女是本集體經濟組織成員的資格，進而否決其享有相關的權益；也有一部分是在村規民約、村民會議或者村民代表會議決議中明確外嫁女不享有相關權益?？芍趾ν饧夼畽嘁嫔婕按迕褡灾魏图w經濟組織成員資格等因素。

侵害外嫁女權益都是通過村民自治的平臺實施的。村民自治既是《憲法》第一百一十一條規定的憲法制度，也是《村民委員會組織法》規定的基本制度，同時也規定了行政機關不得干預的職責，正常推理可知審判機關更應該尊重村民自治。雖然原則上規定了村民自治必須符合法律且鄉鎮政府具有責令其改正的職責，但缺乏可操作性的規定，加上鄉鎮政府與村委會在實踐中的行政關系，實際上難以實現對村民自治合法性的實時監督，導致侵犯外嫁女等特殊群體利益的行為時有發生。

關于集體經濟組織成員資格的確定。首先，《憲法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》等，沒有關于集體經濟組織成員資格的明確規定。其次，國務院及各級地方政府以行政規章或者效力層次更低的行政決定的形式作出認定集體經濟組織成員資格的原則性規定，缺乏程序性的規定以及有效的、可操作性強的救濟途徑的規定，以至于有些法規政策流于形式，無法或者很難真正被實施，甚至于某些地方政府的規定與法律規定精神相背。最后，面對立法和行政手段都沒有解決的問題，法院也可能心有余而力不足，不得已采取司法避讓策略。但是，近年來隨著司法治理的能動性，隱含提出了現階段處理外嫁女糾紛的傾向性答案：其一，村民自治應當在法律框架內行動；其二，當外嫁女的合法權益受到侵害時，政府具有干預和解決的法定職責與義務，但依然是原則性和形式性較強，基本重述行政的思路。

五、外嫁女利益保護的具體建議

(一)立法層面：完善對村民自治的監督和集體經濟組織成員資格相關規定

在《憲法》第一百一十一條增加規定依法施行村民自治，這樣可以強制要求村民自治必須在法律的范圍內實施，為法院對村民的監督提供憲法依據。在《農村土地承包法》或《村民委員會組織法》中增加規定集體經濟組織成員資格相關規定。基于我國農村大量人員外出務工等現狀，建議以戶籍作為認定集體經濟組織成員的唯一標準，同時列出一些除外條款，放寬集體經濟組織成員認定規則[7]。在《村民委員會組織法》中增加規定：鄉鎮政府對村規民約等享有審查權；村民認為村民自治，即村規民約、村民會議或者村民代表會議決議侵害其合法權益時，享有向法院提起民事訴訟的權利，使法院的司法審查有法律依據，還需要明確責令改正的相關規定，使其具有操作性。

(二)行政層面：加強對集體經濟組織成員資格認定和村民自治的監督

建議以行政法規、規章或者規定的形式對鄉鎮政府對村民自治的監督權進行可操作性的細化規定，可納入訴訟的軌道?；诨鶎诱c村民自治的天然關系，行政機關監督村民自治有其優越性和便利性。建議宣傳男女平等的基本國策；相關政府部門在起草有關集體經濟組織成員身份認定的法規政策時，針對外嫁女等特殊人群，明確給予其保障，并提供救濟渠道[8]；加強村規民約等起草過程的事前審批和事后監督；同時對出現侵犯外嫁女等特殊群體的村規民約要追究村干部等的相關責任[9]。在自媒體時代，加強對侵害外嫁女事件的曝光力度也是解決問題的一個方向。

(三)司法層面：對村民自治和集體經濟組織成員資格建立必要的司法審查制度

對集體經濟組織成員資格認定通過轉變法院職能，從司法避讓轉向司法治理能動，通過司法解釋或者指導性案例的形式，明確集體經濟組織成員資格認定[10]。通過司法解釋或者指導性案例的形式，將村民自治涉及集體土地征收補償領域納入司法管轄權，為取得其他利益領域納入司法審查積累經驗[11]。根據《憲法》第一百二十八條規定，法院是審判機關，建議通過司法解釋或者指導性案例的形式將村規民約、村民會議或者村民代表會議決議納入訴訟程序。根據《憲法》第一百三十四條規定，檢察院是法律的監督機關，應該通過可行的措施監督村規民約、村民會議或者村民代表會議決議的合法性。

結語

外嫁女利益糾紛是社會治理中的一個難題，需要從立法、行政和司法三方面綜合施策來解決，立法是前提，執法和法律監督是重要的落實措施。在相關法律缺位的情況下，行政機關和司法機關應該積極履行相關職權，解決外嫁女社會難題，為立法積累經驗和提供思路，避免因無所作為和少作為，致使外嫁女糾紛被長久擱置而得不到解決。

注 釋：

①城鄉二元社會結構：中國的“城鄉二元”，不僅是指城鄉二元經濟結構，也是城鄉二元社會結構，同時也體現了城鄉關系的二元性，農村附屬于城市。中國的城鄉二元結構體制源于新中國成立后我國實行的計劃經濟體制，其核心是城鄉戶籍制度，國家明確將居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍，并在此基礎上構建了幾十種相關制度安排，如糧油供應制度、勞動用工制度、社會保障制度等。這種制度設置把城市與農村人為分割，使得非農業戶口附帶了各種特權和福利，形成了城鄉不對等的二元經濟社會結構。因此，中國的城鄉結構二元差異不僅是一種自然空間結構的差異，也是一種產業結構和經濟結構的差異，更是一種國家政策主導下的制度設置的差異。

②出自于《孟子·離婁上》“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！币鉃楣庥猩菩膮s不去施行，是不可能達到仁政的目的；僅有法律而不想辦法推廣，書面上法律是不可能自己去實施的。這里指出了實踐的重要性。

③全國各地法院在探索“外嫁女”糾紛案件的處理過程中，所產生的具有代表性的處理模式主要有：

(1)廣東模式。2007年11月13日，廣東高院發出粵高法〔2007〕303號通知，最終確定“外嫁女”案件處理的“廣東模式”。該模式下，“外嫁女”認為農村集體經濟組織侵害其權益的，可以向鎮政府(街道辦)申請行政處理；對處理決定不服的，可以向區政府提起行政復議；對復議結果不服的，可以向法院提起行政訴訟。也就是說，廣東實行的是“政府處理—行政復議—行政訴訟”三步走模式。

(2)浙江麗水模式。浙江省麗水中院于2006年3月通過了《關于審理農村土地承包糾紛案件有關問題的指導意見》，確定了“麗水模式”。該模式下，“外嫁女”認為農村集體經濟組織侵害了自己權益的，可以向鄉(鎮)人民政府或縣(市、區)人民政府農業行政主管部門申請行政處理(僅限于調解)。行政調解未果或對其不服的，才能向人民法院提起民事訴訟。同時，如“外嫁女”提起的民事訴訟涉及成員資格的確認，應先申請鄉(鎮)人民政府或縣(市、區)人民政府農業行政主管部門確認，之后才能提起民事訴訟。也就是說，“麗水模式”是實行“政府調解—資格行政確認—民事訴訟”的程序。

(3)海南模式。為解決“外嫁女”案件的審理問題，海南省高院先后制定兩個參考意見，分別是2008年《關于處理“外嫁女” 請求分配農村集體經濟組織征地補償款糾紛案件若干問題的意見》和2012年《海南省高級人民法院關于審理農村集體經濟組織土地補償費分配糾紛案件若干問題的意見(試行)》。按照海南模式，當事人以農村集體經濟組織成員權益受到侵害為由起訴農村集體經濟組織，請求分配集體經濟組織土地補償費，符合《民事訴訟法》所規定的起訴條件的，法院予以受理；當事人就農村集體經濟組織收到的土地補償費應否分配以及用于分配的土地補償費數額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。