公平而有質量的教育：新時代十年我國教育改革發展的基本取向

李宜江

(安徽師范大學 教育科學學院，安徽 蕪湖 241000)

2012年，黨的十八大報告明確提出，要“著力提高教育質量”，要“大力促進教育公平”[1]，這是改革開放以來在黨代會報告中首次同時提到教育質量和教育公平。2017年，黨的十九大報告更是明確提出，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”[2]。這是首次在黨代會報告中提出“公平而有質量的教育”。之后，在每年政府工作報告中都特別強調發展公平而有質量的教育，如“發展公平而有質量的教育”(2018年政府工作報告)，“發展更加公平更有質量的教育”(2019年政府工作報告)，“推動教育公平發展和質量提升”(2020年政府工作報告)，“發展更加公平更高質量的教育”(2021年政府工作報告)，“促進教育公平與質量提升”(2022年政府工作報告)。2022年，黨的二十大報告以“辦好人民滿意的教育”為主題句統領教育的論述，強調,“加快建設高質量教育體系”和“促進教育公平”[3]。發展公平而有質量的教育是辦好人民滿意的教育的應有之義，更是黨中央、國務院在新的歷史起點上對我國當前及今后一段時期教育改革發展的新部署和賦予的新使命。

一、公平而有質量教育的政策演進

改革開放以來，黨和國家一直致力于發展公平而有質量的教育，但在不同歷史時期，由于經濟社會發展水平的制約和對教育戰略地位的認識，教育公平和教育質量在黨代會報告中的提出經歷了一個不斷發展演變的過程。

1.教育質量與教育公平的“奠基”期(1982—1992年)

黨的十二大報告指出，“普及教育是建設物質文明和精神文明的重要前提”“必須大力普及初等教育，加強中等職業教育和高等教育”[4]。黨的十三大報告指出，“把發展科學技術和教育事業放在首要位置”“按照實際需要，改善教育結構，提高教育質量”[5]。在當時國家的發展階段，教育發展更突出的矛盾是數量與規模，是解決老百姓“有學上”的問題，普及義務教育是重中之重，沒有基本的數量是無力談及質量的。但就是這樣，在黨的十三大報告中也強調了要提高教育質量，而且強調要尊重實際地去提高教育質量，這無疑具有前瞻性。

2.教育質量與教育公平的“分立”期(1992—2012年)

黨的十四大報告指出，“全面提高教育質量”[6]。黨的十五大報告指出，“大力普及九年義務教育、掃除青壯年文盲”[7]。在全國范圍內基本“普九”，人民群眾滿足“有學上”同時開始追求“有好學上”的新階段。黨的十六大報告明確提出，要“合理配置教育資源，提高教育質量和管理水平”[8]。教育公平被黨代會報告明確提出則是在2007年黨的十七大。那時，全國范圍內“普九”成果更加鞏固，社會主義和諧社會建設深入人心，人民群眾在繼續追求“有好學上”的同時，開始了對“有均等的好學上”的追求。為此，黨的十七大報告明確“教育公平是社會公平的重要基礎”，提出要“促進義務教育均衡發展……保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育”[9]。可見，在黨的十六大報告中，尚沒有明確提出“教育公平”，因為那時的“普九”帶有明顯的不足：基礎不牢，水平不高，發展不均衡，需要鞏固與提高。相比于公平，質量的問題更為迫切。到了黨的十七大時，教育公平被明確提出。可見，黨的十四大、十五大、十六大報告都專門提到了“教育質量”，但沒有專門提出“教育公平”，直到黨的十七大報告才專門強調,“教育公平”。這個時期，教育質量與教育公平分別出現在黨代會的報告中。

3.教育質量與教育公平的“匯合”期(2012—2017年)

在黨代會的報告中同時明確提出教育質量和教育公平，是在2012年黨的十八大。那時，全國范圍內各級各類教育均取得了長足發展，人民群眾比以往任何時候都更加迫切追求“上好學”“上均等的好學”。為此，黨的十八大報告明確提出，要“著力提高教育質量”，要“大力促進教育公平……讓每個孩子都能成為有用之才”[1]。至此，黨中央開始把教育質量與教育公平擺在同等重要的地位，統籌考慮教育發展的質量與公平問題。

4.教育質量與教育公平的“融合”期(2017年至今)

黨的十九大報告將“公平而有質量的教育”作為一個關鍵詞明確提出。此時，中國特色社會主義進入了新時代，教育事業發展取得了歷史性成就，人民群眾開始了對美好生活的向往，包括對“上均等的好學”的追求。為此，黨的十九大報告提出，要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”[2]。黨的二十大報告強調,“加快建設高質量教育體系”和“促進教育公平”[3]。

由上可見，公平而有質量的教育經歷了黨的十六大、十七大報告的“分立”，十八大報告的“匯合”，最終“融合”于黨的十九大、二十大報告中，開啟了新時代教育發展的新征程新氣象。

二、公平而有質量教育的價值取向

發展公平而有質量的教育是新時代十年我國教育改革發展的基本取向，在新時代國內外經濟社會發展背景下，特別是在新發展理念指引下，在新發展格局牽引下，公平而有質量的教育有著比較鮮明的價值取向，可以概括為“四個更加堅持”。

1.更加堅持立德樹人

新時代十年，習近平總書記多次強調教育的根本任務是立德樹人，教師的初心是立德樹人，評價學校教育質量的根本標準就是看立德樹人的成效。黨的十八大報告強調,“把立德樹人作為教育的根本任務”[1]，黨的十九大報告強調,“落實立德樹人根本任務”[2]，黨的二十大報告強調,“育人的根本在于立德”[3]。教育最終是指向人的，指向人的發展，把人培養成“人”，把自然意義上、生物學意義上的人培養成社會意義上、人類學意義上的人。人之為人的根本在于人的德性與德行，在于人的社會屬性，在于人與人交往中的理性與人文。習近平總書記多次強調，教育一定要時常思考“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”這一根本問題。立德樹人就是對這一根本問題的最簡潔、最深刻的回答。培養什么人？培養有德之人，培養能夠踐行社會主義核心價值觀的人，培養能夠科學回答中國之問、世界之問、人民之問、時代之問的人。怎樣培養人？就是以德為先來培養人，因為德是才之帥，才是德之資；就是德立人樹來培養人，因為人無德不立，國無德不興。為誰培養人？就是為實現中華民族偉大復興這個偉業培養人，就是為推動人類命運共同體建設這個大德培養人。更加堅持立德樹人，就是更加堅持教育質量，讓每一個學生都能成才，成為對國家、社會、他人有用之人。

2.更加堅持有教無類

數千年前，孔子就發出“有教無類”的倡議，并身體力行。當然，孔子時代的“有教無類”還不是字面意思上的有教無類，而是孔子針對當時貴族壟斷教育，廣大平民很難享有教育機會的現實所發出的歷史性進步的倡議，主張教育要向廣大平民開放。但受制于當時社會發展水平與制度，該倡議是很難實現的。時至今日，中國共產黨領導下的社會主義教育真正做到了有教無類，并不斷保障每個人的平等受教育權，讓教育改革發展成果更多更公平惠及全體人民。黨的十八大報告強調，教育資源要“重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜……積極推動農民工子女平等接受教育”[1]。黨的十九大報告強調，“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育”[2]。黨的二十大報告強調，“完善覆蓋全學段學生資助體系”[3]。更加堅持有教無類，就是更加堅持教育的公平性，讓每一個適齡兒童都能平等地享有接受教育的機會，國家保障每一個學生不因貧困而輟學，不因殘疾而失學。

3.更加堅持因材施教

教育究其實質而言是個性化的，是教育者對學習者個體的一種影響，不管這種影響所依托的組織形式是否集體化，也不管所采取的方式是否智能化，影響一定是發生在一個個的個體身上。所以，教育必須要堅持因材施教，更不用說學生個體之間發展的差異性對因材施教的“剛需”。黨的十八大報告強調，要“讓每個孩子都能成為有用之才”[1]，這更是突出了因材施教的必要性和緊迫性。黨的十九大報告強調，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”[2]，這是對因材施教的更高要求。黨的二十大報告強調，“努力培養造就更多大師、戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊、青年科技人才、卓越工程師、大國工匠、高技能人才”[3]，這是對因材施教必然產生的結果更具形象的概括。更加堅持因材施教，就是更加堅持教育質量的精確性與適切性，讓每一個學生能夠得到其應得、能得的教育資源，能夠精準、適切地促進個體發展，達到學生個體自己的最佳發展水平，不斷塑造“更好”的自己，而不是不顧實際盲目追求“好”的自己。

4.更加堅持終身學習

公平而有質量的教育是使人養成熱愛學習、自主學習的習慣，從而達到自我教育，是一種學無止境，學習永遠在路上，讓學習成為生活習慣和生活方式的一種狀態與境界。因此，公平而有質量的教育是更加堅持終身學習的教育，更加堅持終身學習就是不斷實現公平而有質量的教育。黨的十八大報告強調，“積極發展繼續教育，完善終身教育體系，建設學習型社會”[1]。黨的十九大報告強調，“辦好繼續教育，加快建設學習型社會”[2]。黨的二十大報告強調，“建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國”[3]。建設學習型社會就是營造終身學習的氛圍，就是營造人人樂學、人人可學的環境，讓學習成就人生，讓學習使得每個人成長平臺與環境更加公平，讓學習使得每個人獲得自我發展質量的提升。時間對每個人是公平的，在信息化時代，很多學習資源基本是公平地向所有學習者開放，能否做到終身學習是實現公平而有質量教育的關鍵，特別是于個體而言，在各自領域頗有建樹者，幾乎有一個共同的特點，就是他們離開學校之后還能堅持不斷學習、善于學習。

三、公平而有質量教育的時代內涵

1.公平而有質量的教育是教育公平與教育質量辯證統一的教育

推進公平的教育就是最基本的教育質量，提升整體教育質量就是最大的教育公平。當公平與質量融合在一起時，其內在的一致性就彰顯出來。公平與質量并不是絕對矛盾和不相容的，而是可以辯證統一在教育改革發展實踐中。當前，教育的公平性就是衡量一個國家、地區、學校教育質量的重要前提，沒有公平的質量是現代社會不能允許的，特別是在義務教育階段。那些以犧牲部分學生甚至是多數學生的發展來換取所謂的“升學率”這個“質量”，更是現代社會所堅決反對的。那些以入學機會的公平即起點的公平，來掩蓋教育過程中資源分配的不公平即過程的不公平，是與新時代格格不入的，但卻又是當前一些學校比較隱蔽存在的現象，特別是面臨中考、高考的競爭性選拔時，一些重點校、重點班總是以各種“合法”的名目出現，損害了教育的公平性。所以，教育發展中出現的一些不公平現象，其實是區域內教育質量的整體水平不高，發展不平衡不充分問題突出，教育質量覆蓋面、受益面不夠廣的表現。因此，解決教育公平問題要更加注重在提升區域整體教育質量上下功夫，提升教育質量要更加注重在增加教育公平性上下功夫，兩者是相輔相成、互動共生的，不能偏廢一方。

2.公平而有質量的教育是提供適合每一位學生發展的教育

對于每一位學生而言，適合其發展的教育就是最好的教育。“適合的教育”，首先是合乎人性的教育，其次是適合學生群體特點的教育，再次是適合學生個體的教育。三者具有詞典式順序，不可顛倒，也不可偏廢[10]。因此，我們常說的“以學生為本”更加確切的表達應是“以學生發展為本”。“以學生為本”的教育在實踐中容易產生遷就、縱容甚至一味迎合學生的操作誤區。“以學生發展為本”的教育會尊重但不遷就學生，寬容但不縱容學生，規范引導但不一味迎合學生。適合的教育就是要尊重個體之間發展的差異，正視個體之間發展的差距，在遵循人才成長規律的前提下，根據經濟社會發展對人才的需求，因材施教，促進人人成才，讓每個人都有人生出彩的機會。“教育之于個體的魅力在于提供給每一個學生適合其發展的支持服務體系，促使學生的潛能得到最大限度的發揮，從而達到學生自己最佳的發展水平，讓學生成為更好的自己。”[11]我們的教育就是要幫助學生選擇適合自己的教育，因勢利導，因材施教，使人盡其才，才盡其用[12]。

3.公平而有質量的教育是促進人全面而有個性發展的教育

發展公平而有質量的教育，就是要促進學生全面而有個性的發展，實現德智體美勞全面發展，促使學生個性潛能得到充分的、自由的、和諧的發展，讓每一位學生都能成為最好的自己。“全面發展是個性發展的基礎和保障，個性發展是全面發展的題中應有之義和必然結果。”[13]全面發展具有基礎性、共通性、方向性，個性發展具有差異性、選擇性、個體性。全面發展與個性發展是辯證統一的，不是對立、割裂的，不能在倡導全面發展的時候忽視個性發展的取向，也不能在強調個性發展的時候脫離全面發展的基礎。“教育的真正目的不僅在于人的全面發展，更在于人全面而有個性的發展。中小學生應在德智體美勞等基礎性發展之上，進行選擇性、差異性發展，成為生命自覺、心靈自由、行為自律、發展自主的鮮活個性。”[13]全面發展不是簡單做加法，不是學習的科目越多越好，個性發展也不是簡單做減法，不是越偏科越好。全面發展應是夯實個性發展的共性之基，要以最少、最精的課程學習獲得最深厚、最基礎的發展營養，也就是當前強調的培養學生正確價值觀、關鍵能力和必備品格所必需的通識性、基礎性課程與內容。個性發展應是激活全面發展的生命自覺，要以最基礎、最有興趣的課程學習獲得最具特色、最有優勢的發展取向，也就是當前強調的培養學生獨立思考能力、批判性思維和創新能力所必需的開放性、選擇性課程與內容。

四、發展公平而有質量教育的實踐要義

站在全面開啟建設社會主義現代化國家，邁向第二個百年奮斗目標的新征程上，黨和國家對學前教育、義務教育、普通高中教育、職業教育、高等教育、特殊教育、終身教育等各級各類教育的改革發展提出了新的更高的要求，為發展公平而有質量的教育作出了新的戰略部署。

1.學前教育普及普惠安全優質發展

《中國教育現代化2035》強調，“普及有質量的學前教育”[14]。《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》指出：“健全學前教育政策保障體系，推進學前教育普及普惠安全優質發展，滿足人民群眾對幼有所育的美好期盼。”[15]2021年政府工作報告強調,“完善普惠性學前教育保障機制”[16]，2022年政府工作報告強調,“多渠道增加普惠性學前教育資源”[17]。《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》強調，“進一步推進學前教育普及普惠安全優質發展”，提出“到2025年……覆蓋城鄉、布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系進一步健全”[18]。黨的二十大報告強調，“強化學前教育普惠發展”[3]。學前教育經歷了“入園難”“入園貴”“小學化傾向”等發展的不平衡不充分階段，當前學前教育改革發展的重心在于數量上普及普惠，質量上優質安全，要逐步讓所有適齡幼兒普惠性、公平地享受學前三年的教育，讓幼兒在園能夠接受安全的、科學的、啟蒙的保教服務，為孩子的一生發展奠基。

2.義務教育優質均衡發展和城鄉一體化

黨的十九大報告強調，“推動城鄉義務教育一體化發展”[2]。《中國教育現代化2035》強調,“實現優質均衡的義務教育”[14]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《十四五規劃》)要求，“推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”[19]。2021年政府工作報告強調,“推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，加快補齊農村辦學條件短板”[16]。2022年政府工作報告強調,“推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化，依據常住人口規模配置教育資源”[17]。黨的二十大報告再次強調,“加快義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”[3]。義務教育經歷了“基本普及”“縣域基本均衡發展”等發展階段，還面臨著城鄉之間、區域之間、群體之間、學校之間發展的不平衡現象，當前義務教育改革發展的重心在于逐步實現縣域優質均衡發展，并漸次向市域、省域優質均衡發展邁進。同時，縮小義務教育發展城鄉之間、學校之間的差距依然任務艱巨，特別是在事關立德樹人成效的以師資、育人文化等為代表的非物質性資源建設方面。

3.普通高中多樣化有特色發展

《中國教育現代化2035》強調,“鼓勵普通高中多樣化有特色發展”[14]。《十四五規劃》強調,“鞏固提升高中階段教育普及水平，鼓勵高中階段學校多樣化發展”[19]。2021年政府工作報告強調,“鼓勵高中階段學校多樣化發展，加強縣域高中建設”[16]。2022年政府工作報告強調,“加強縣域普通高中建設”[17]。2019年，《國務院辦公廳關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》指出：“到2022年……普通高中多樣化有特色發展的格局基本形成。”[20]黨的二十大報告再次強調,“堅持高中階段學校多樣化發展”[3]。普通高中因直接受高考升學競爭選拔的影響，難以擺脫“應試教育”的窠臼，特別是一些生源、師資、地域等處于不利地位的普通高中，不顧學校實際，片面地、盲目地追求高考升學率，犧牲甚至損害了多數學生健康可持續的發展。近年來，縣域普通高中振興的問題引起了中央的高度關注，在城市化進程中，受區域中心城市的“虹吸”效應影響，縣中的優秀師資和優質生源流失嚴重，逐漸影響到縣域經濟社會發展安全。為此，2021年和2022年連續兩年的政府工作報告都強調加強縣域普通高中建設。所以，普通高中還是要回歸到教育的本質上來，回歸到育人的初心使命上來，在各自的基礎上辦出特色，推動普通高中特色發展，各有特色的普通高中就形成了錯位發展，差異化、個性化發展，最終形成普通高中的多樣化發展，從而避免千校一面。

4.職業教育增強適應性發展

《十四五規劃》強調,“增強職業技術教育適應性”[19]。2022年，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》第3條規定，“提高職業教育質量，增強職業教育適應性”[21]。2021年政府工作報告強調,“增強職業教育適應性，深化產教融合、校企合作”[16]。2022年政府工作報告強調,“完善產教融合辦學體制，增強職業教育適應性”[17]。黨的二十大報告強調,“優化職業教育類型定位”[3]。進入21世紀以來，職業教育特別是中等職業教育曾遇到發展的尷尬境遇：國家雖大力發展職業教育，但廣大學生又不大愿意報考職業院校。在中考分流時，更多的學生熱衷于報考普通高中，甚至曾一度出現掛著職業學校的學籍到普通高中“借讀”的亂象；在高考分流時，那些達到高等職業院校錄取線的學生有不小的比例放棄錄取資格，選擇復讀，要考取二本及以上院校，不愿意就讀高職高專院校。近20年來，職業教育吸引力不強，原因固然多且復雜，但職業教育適應性不強，服務經濟社會發展能力不強，畢業生可持續發展能力不強是不容忽視的原因。職業教育對區域產業鏈、制造鏈、創新鏈適應能力不強，對地方經濟社會發展服務支撐度不高，對技能型人才可持續發展支持貢獻度不足，是制約職業教育發展的重要因素。當前，職業教育已經從法律上明確為是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，職業教育必須在切實增強適應性上下功夫，提升競爭力和吸引力。

5.高等教育內涵式發展

黨的十九大報告強調，“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”[2]。《中國教育現代化2035》強調,“高等教育內涵發展、分類發展的制度體系更加健全”[14]。《十四五規劃》強調，“提高高等教育質量”“推進高等教育分類管理和高等學校綜合改革，構建更加多元的高等教育體系”[19]。2021年政府工作報告強調,“分類建設一流大學和一流學科”[16]。2022年政府工作報告強調,“推進高等教育內涵式發展”[17]。黨的二十大報告強調,“加快建設中國特色、世界一流的大學和優勢學科”[3]。近些年來，受一些評估、考核、排名等外在評價的影響，加上一些政府部門不科學的政績觀和一些高校管理者急功近利的辦學思想的疊加，高等教育發展出現了同質化、趨同化傾向，出現了一些不符合高等教育發展規律的現象，損害了高等教育的健康可持續發展，影響了高等教育對經濟社會發展各方面的服務支撐性。高等教育內涵式發展不是各高校片面追求大而全的發展，不是片面追求博士點、碩士點的發展，不是片面追求專升本、學院更名大學的發展，不是跟著各種排行榜轉的發展，而是需要在各自類型、層次、賽道上辦出自己的特色與優勢，爭創一流業績的發展——其中最突出的就是各個高校在各自的層次、類型上培養能夠服務、支撐、引領社會各方面發展的各級各類人才。高等教育內涵式發展需要政府有耐心，學校有恒心，教師有靜心，學生有信心，社會有平常心。

6.特殊教育全覆蓋、融合發展

《中國教育現代化2035》強調，“殘疾兒童少年享有適合的教育”[14]。《十四五規劃》強調，“推進適齡殘疾兒童和少年教育全覆蓋，提升特殊教育質量”[19]。2021年和2022年政府工作報告都強調,“辦好特殊教育”。黨的二十大報告強調,“強化特殊教育普惠發展”[3]。長期以來，特別是新時代十年，黨和國家高度重視特殊教育，結合特殊教育的特殊性出臺了一系列保障舉措，在不斷推進適齡殘疾兒童和少年教育全覆蓋的基礎上，讓殘疾兒童少年接受適合自身特點、有利自身發展、有質量的教育。同時，“全面推進融合教育，優先讓殘疾兒童少年在普通學校接受教育”[14]。

7.終身教育開放、服務發展

黨的十九大報告強調，“辦好繼續教育，加快建設學習型社會”[2]。《中國教育現代化2035》強調：“建成服務全民終身學習的現代教育體系。……建成人人皆學、處處能學、時時可學的學習型社會。”[14]《十四五規劃》強調：“發揮在線教育優勢，完善終身學習體系，建設學習型社會。”[19]2021年政府工作報告強調,“辦好繼續教育”[16]。2022年政府工作報告強調,“辦好繼續教育……發展在線教育……完善終身學習體系”[17]。黨的二十大報告強調,“推進教育數字化，建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國”[3]。中國有句古語“活到老學到老”，正是應了當前終身教育發展的圖景。終身教育是開放的教育，面向所有的學習者開放學習資源，不斷提供均等化的教育服務。終身教育是服務人的一生發展的教育，讓人不斷地成為“人”，成為一個不斷自我覺醒、不斷自我完善、不斷自我超越、不斷自我悅納的人。

五、結語

發展公平而有質量的教育既有絕對性，也有相對性。既有現實問題性，也有未來導向性；既有發展連續性累積，也有發展階段性表征；既有認識性，也有超越性。黨的二十大報告提出“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”[3]，強調教育的基礎性、戰略性支撐地位。中國式現代化的實現離不開教育現代化的戰略支撐，教育現代化在當前及今后一段時期最突出的任務，就是發展公平而有質量的教育，辦好人民滿意的教育。因此，解決教育發展的公平與質量問題將是未來較長一段時期的教育工作主題，唯有明晰公平而有質量教育的政策演進脈絡，領會公平而有質量教育的價值取向，深刻認識公平而有質量教育的時代內涵和實踐要義，才能建設高質量教育體系，推動教育更加公平更高質量地發展。