中央企業盤活存量基礎設施資產路徑研究

摘要：基礎設施是國民經濟的重要組成部分，也是城市建設的重要支撐。經過多年投資與建設，中央企業在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業和林業等重大基礎設施領域形成了大量的優質存量資產，為推動經濟社會發展起到了極大的促進作用。與此同時，存量基礎設施資產也在一定程度上存在資產低效利用、資金回收困難、創新動力不足等問題，同企業的長遠發展需求不相適應?；诖?，本文從中央企業基礎設施投資資產現狀、盤活的必要性、盤活的前提和盤活的路徑四個方面進行分析，并提出相應的措施，以供參考。

關鍵詞：存量資產；基礎設施；路徑

DOI：10.12433/zgkjtz.20233109

基礎設施是指為社會經濟發展和居民生活服務的公共設施和服務系統，包括交通、能源、水利、通信、環境保護、市政等領域，具有公共品性質，是經濟社會發展的重要支撐和必要組成部分?；A設施投資可以帶動相關產業發展，促進就業增加，拉動經濟增長，改善民生福祉。

隨著我國城鎮化進程的深入和新型城鎮化戰略的實施，基礎設施建設需求巨大，但也面臨投資缺口大、融資渠道窄、運營效率低等問題。為了解決這些問題，我國開始推行政府與社會資本合作的市場化投資方式參與基礎設施建設和運營。中央企業作為社會資本的重要代表之一，在這一過程中發揮了重要作用。

中央企業是國民經濟的支柱產業，規模大、影響力強，具有無可比擬的技術優勢、人才優勢和資金優勢，城建類中央企業憑借在基礎設施領域的豐富經驗，逐漸成為投資基礎設施的主力軍。從投資管理的角度看，這些資產為企業的長遠發展奠定了基礎，但由于占壓資金大、回報周期長，也面臨著較大的經營壓力。因此，如何盤活存量基礎設施資產，提質增效，實現良性循環，成為當下亟待解決的問題。本文從中央企業基礎設施投資資產的現狀、盤活的必要性、盤活的基本前提和盤活的路徑四個方面進行分析，提出一些具體的措施和建議。

一、中央企業基礎設施投資資產現狀

（一）從投資基礎設施建設的市場規模和資產類別看

1.投資基礎設施項目數量總量規模大

根據公開數據統計，從2018～2022年，在政策環境的支持下，中央企業把基礎設施投資作為發展戰略的重要組成部分，參與投資的基礎設施項目總投資超過10萬億元。特別是在高速公路、軌道交通、片區開發等大型基礎設施建設領域，憑借豐富的建設經驗和雄厚的資金實力，占據了較高的市場地位。

2.中央企業投資基礎設施項目資產類別多元化

中央企業基于技術優勢和市場優勢，走多元化道路，在基礎設施投資建設業務等領域橫向拓展。從各行業項目投資規模來看，基礎設施項目投資規模排名前五的行業領域分別是高速公路（30775億元）、園區新城（22378億元）、公路橋隧（8293億元）、軌道交通（7273億元）、市政綜合（5364億元）。在給排水、污染治理、城市更新等具有長期經營特點的基礎設施領域也逐漸發力，獲得了更多的市場份額。

（二）從不同基礎設施建設資產的運營特點看

1.經營期限長

基礎設施資產的投資回收期限一般較長，通常在10年以上，甚至20～30年。根據近五年數據統計，部分行業平均合作周期分別為：高速公路（31年）、軌道交通（28年）、水利樞紐行業（27年）、污染治理（21年）、園區新城（15年）。因此，基礎設施資產的運營需要有長期的戰略規劃和經營定力，不能期望短期內實現快速回本和盈利。較長的經營期限，使得企業在面對長期的經營成本控制和市場變化時要承擔較大的變動風險。

2.需要較高的技術服務能力和運營組織能力

由于企業投資的基礎設施領域普遍具有很強的公共服務屬性，對項目的長期穩定運營提出了很高的需求，需要企業在技術和組織管理上有維持安全穩定運行的能力。例如，污水處理、垃圾處理等環保領域需要企業有專門的技術服務能力，并跟隨環保標準的變化，持續保持技術創新，滿足更高的環保需求；在軌道交通、高速公路、文化旅游等領域，需要持續滿足大量客流、車流服務的需求。

3.市場收益穩定

基礎設施資產普遍具有回報穩定的特點。從收益來源看，總體上可以分為三類：第一，政府付費的公共產品或服務，例如，學校、醫院、公路、公園等沒有直接收入的公益性項目，基本依賴地方財政的長期購買服務付費。第二，使用者付費，直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理回報，例如供熱、燃氣等設施項目。第三，介于上述二者之間，使用者付費不足以滿足項目回報需求時，由地方政府給予項目一定的補貼，以彌補使用者付費之外的缺口部分，例如軌道交通、供水、環衛等公用設施項目比較典型。

二、基礎設施資產盤活的系統規劃

存量基礎設施資產的盤活不僅是企業的投資管理問題，也是國家經濟社會發展的重要問題。因此，需要有政策支持和市場機制保障，為盤活存量基礎設施資產創造有利條件。

從政策方面看，近年來，國家出臺了《關于推進基礎設施領域證券化工作的意見》《關于支持上海國際金融中心建設和經濟社會發展若干措施》等文件，明確了基礎設施領域證券化產品的種類、發行條件、監管要求等內容，為發行REITs等金融產品提供了政策支持和市場開放環境，江西省、河南省、天津市等地出臺了關于加快盤活存量資產擴大有效投資的《工作方案》《實施意見》等措施，對存量資產盤活具有重要的引導作用。

當前的政策環境為企業的基礎設施資產盤活工作創造良好的外部條件，但經營工作不能僅就項目論項目，也不能僅從現金流角度考慮把項目一賣了之，要站在企業的戰略層面，建立系統規劃，統籌安排盤活工作，做好頂層設計。

（一）要對資產進行摸底排查和分類管理

第一，行業維度。根據企業投資的基礎設施資產所屬的行業領域，如交通運輸、能源、水利、通信、環境保護、市政等，分析各個行業領域的投資規模、收益水平、風險程度和發展前景等情況，確定自身持有項目資產的行業集中度，判斷在哪些行業已形成了一定的規模效應和可持續發展基礎，哪些屬于劣勢行業。

第二，控制維度。根據基礎設施資產所處的控制關系，如直接控制、間接控制、參股控制等，分析企業對資產的影響力程度，以及盤活工作中需要協調的外部關系主體，包括地方政府、金融機構和其他合作伙伴。

第三，收益來源維度。根據基礎設施資產的收益來源方式，如用戶收費、政府補貼、市場競爭等，分析不同收益來源方式下的收益穩定性、收益增長性以及收益風險性等情況，確定收益預期和優化方案以及是否符合外部市場的偏好。

第四，是否優良維度。根據基礎設施資產的運營狀況和財務狀況，例如，是否安全穩定、是否高效節能、是否盈利增長等，區分當前及未來的經營周期內，哪些項目是優質資產，哪些是潛在的不良資產。

第五，主業關聯度維度。根據基礎設施資產所屬的行業領域，是否與企業目前的發展戰略和市場拓展方向相適應，能否在未來的經營中為企業的技術創新和市場拓展帶來更多的拉動效應。

（二）進行對標和系統規劃

第一，優勢行業帶動企業經營。對于主業強關聯的行業資產要站在帶動企業長期發展角度探討盤活路徑，將其作為企業未來經營的戰略平臺加以整合。第二，優質資產發揮更大效益。對于現金流狀況良好的項目，要尋求進一步降本增效的路徑，對標行業內一流企業，提升經營和管理水平。第三，不良資產以剝離或解決問題作為出發點。對于已出現問題或存在潛在問題的項目，要在投后管理中建立專門的應對部門，以消除或降低潛在損失為研究目標。

三、存量基礎設施資產盤活的路徑研究

（一）整合強化：提升運營專業化水平，對同類資產整合實現規模化管理，強化業務板塊

在企業資產布局的重點領域，已持有一定體量規模的項目資產，符合未來長期的發展定位，企業應建立一支專業化的運營團隊，完善存量資產管理制度，建立信息化管理系統，進一步提升對該領域資產的專業化管理水平，打造行業領先的標準化、規?；?、體系化的運營管理能力，實現技術效應和創新效應，助力存量資產盤活發揮更大的效益。例如，2020年成立了中國交通建設智慧交通科技有限公司，將旗下涉及智慧交通領域的多個企業和項目進行整合，形成了一個擁有近千名專業人才的專業化運營團隊。

對于與企業主業有較強關聯性、較高收益性、較大發展潛力的優質基礎設施資產，應對同類資產進行全面清查、全面歸集、充分整合與規?；芾?，發揮存量資產的整體效益，采用市場化、專業化運營管理，提高資產使用效益，實現資產保值增值。例如，2022年，中城環境整合中國建科所屬中國城建院和華北院，在環衛固廢業務領域強強聯合形成強大的技術攻關能力、產品研發能力、集成整合能力和項目實施能力，從而打造具有環衛固廢領域頭部設計院基因的科技型企業和環衛固廢領域規模最大、價值最高、創新力和引領力最強的專業隊伍。

（二）融資退出：通過REITs等金融產品實現提前退出

2020年開始，我國REITs起步加速。隨著經濟發展進入存量階段，陸續出臺系列政策鼓勵中央企業、國有企業通過發行基礎設施REITs盤活存量資產，打通資產退出路徑。2021年7月2日印發的《國家發展改革委關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》要求，基礎設施REITs試點項目在全國各地區符合條件的項目均可申報。其中，重點支持區域包括京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、海南全面深化改革開放、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略區域，重點行業包括交通基礎設施、能源基礎設施、市政基礎設施、生態環?；A設施、倉儲物流基礎設施、園區基礎設施、新型基礎設施、保障性租賃住房、具有供水發電等功能的水利設施、具有較好收益的旅游基礎設施等。

隨著政策力度持續加大，中央企業、國有企業通過REITs盤活資產的空間將擴大，實現REITs常態化發行。未來可以優先將與主業關聯性弱、發展空間有限但收益較穩定的非優勢基礎設施存量資產，通過發行REITs實現退出。在通過REITs等金融產品實現提前退出前，扎實做好前期準備工作，做好資產的日常運營維護工作，獲取穩定的使用者付費，實現真實的現金流。待運營成熟后，通過公募REITs有計劃、有安排地實現資金回籠與退出。

通過REITs等金融產品進行資產證券化，可以實現向公眾募集資金或轉移部分權益，提高存量資產的流動性和收益性。例如，中國鐵建在2020年發行了我國首只基礎設施公募REITs，即中國鐵建·西安地鐵1號線REITs，將西安地鐵1號線的運營權打包成證券產品，向社會公眾募集了約200億元的資金。華夏中國交建在2022年4月發行公募REITs，該項目為2022年全國首單公募REITs項目、央企首單高速公路公募REITs項目。

（三）重組處置：重組不良資產，降低潛在損失

針對那些與中央企業主業無關聯性、有持續虧損、又難以退出的不良基礎設施資產，應以降低潛在損失為目標，通過重組、清理、處置等方式剝離或解決問題資產。將不良資產進行重組并集中管理，對于當前央企資產管理模式而言是一種有效嘗試和探索創新。通過重組處置降低不良資產帶來的管理成本與運營成本，優化企業資產結構，提高企業市場競爭能力，實現規模效益。具體來說，可以通過以下方式實現：

第一，通過與其他中央企業或地方國有企業進行重組或合作，將不良基礎設施資產進行整合或分擔，實現資源優化和風險分散。通過資產重組、債務重組、企業重組、股權重組等多種投行手段實現資產增值，實現互利共贏的目的。例如，中國華能在2019年與國家電投進行了重組，將其旗下的多個虧損電廠進行整合或轉讓，實現了電力資源的優化配置和風險的分散化。

第二，通過與華融、長城、東方和信達等國有資產管理公司合作，借助專業力量做好風控管理，主動創新多元化的資產處置模式與金融產品，通過整合、承包、租賃、拍賣和轉讓等方式，讓賬面成本較低的資產，按照合理的市場價格盤活，從而提高國有資產的資本化率和流動性。通過設計方案，采用多種金融工具盤活不良資產，整合優化資源配置，實現資產的增值與提質。

四、結語

對于持有大量基礎設施投資項目的中央企業而言，存量基礎設施資產對于企業既是經營壓力，也是未來發展的重要基石。要做好存量基礎設施資產的盤活工作，中央企業要有系統化的頂層設計，站在長遠發展的視角，更好地運用當前的各種技術手段、金融工具和模式路徑，實現存量資產的提質增效，實現可持續發展。

參考文獻：

[1]孟曄，李沛穎.國際城市軌道交通PPP項目風險管理經驗及啟示[J].招標采購管理，2022（08）：38-41+52.

[2]林琦，楊海真.我國環保稅和排污權交易制度協同發展研究[J].現代商貿工業，2018（10）：152-154.

[3]王觀法，任家慧.我國基礎設施REITs基金合規架構探析——兼析PPP類型的基礎設施REITs基金合規之附加要求[J].中國招標，2023（01）：34-37+40.

作者簡介：汪先俊（1973），男，湖北省人，從事中央企業參與基礎設施項目投融資管理、資產盤活等工作。