優化行政事業單位預算績效管理的湖州實踐

王紅艷

行政事業單位開展預算績效管理，是基于人民群眾對政府高質量、高效率提供公共產品和服務的追求。同時，也是落實黨和國家戰略部署和法律法規規定的需要。本文以湖州市為例，結合行政事業單位工作實際，分析預算績效管理問題，從頂層設計、以民為本、集成創新三個角度，探究預算績效管理的可行路徑，指導行政事業單位預算績效管理工作有效開展。

全面實施預算績效管理，是黨的十九大做出的戰略決策部署。在我國現階段的發展條件下，各地應當結合本地實際，充分發揮主觀能動性，做到理論與實際的統一，建立健全預算績效管理標準體系，創新預算績效監督載體，從而實現推動政府高效管財、績效用財的目標。

預算績效管理的理論淵源與現實背景

理論淵源 預算績效管理是市場經濟條件下政府管理模式發展到一定階段的必然產物。

1.管理學理論。管理學理論下，績效又被稱為業績或成效，其是組織在目標導向下，通過努力而展現出來的不同程度的輸出。績效管理是為了實現績效目標而開展的控制活動， 包括績效計劃制定、輔導溝通、考核評價、結果應用和目標提升等一系列過程。

2.現代績效管理理論。現代經濟發展模式下，績效管理理念逐漸成熟，人們將績效管理視為一個完整的管理系統，績效管理與組織的戰略目標高度相關，在實現組織戰略和目標中起到關鍵作用。從管理過程來看，績效管理不僅包含了計劃、實施、考核等環節，而且涉及反饋、溝通、結果應用等步驟。現代績效管理理論指出：績效管理的目的是傳導、實施組織戰略，故而在績效管理系統設計中，需將其與組織的戰略目標結合起來，通過有效的管理實現企業的戰略目標。

3.新公共管理理論。新公共管理理論認為，政府應從“劃槳人”轉變為“掌舵人”，從服務者轉變為授權者，從關注投入轉變為關注效果，從集權轉變為分權。在此背景下，開展公共管理工作，需要系統化地引入競爭機制，在此過程中，還需要學習、借鑒私營部門的經驗和方法。另外，基于公共管理的要求，在行政事業單位績效管理工作中，需將財政支出管理放在重要地位，在管理中突出以公眾為中心，滿足公眾的實際需要，提高公眾對各類財政資源配置、利用及效果的滿意度。也就是說，政府預算管理的重點要從“收入”向“支出”，建立以結果為導向的支出績效管理體系。

現實背景 行政事業單位開展預算績效管理，是基于中央的部署、群眾的期盼和法律法規的規定。

1.黨對預算績效管理的新要求。黨的十九大提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年9月，中共中央、國務院又印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，該意見指出：“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”。

2.人民群眾對預算績效管理的新期盼。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和公共財政體制的不斷健全，社會公眾對政府財政資金的使用和政府預算績效管理日益關注。公眾希望政府能高效廉潔地使用納稅人的錢，這是納稅人對政府的基本要求，也是政府不斷提升自身執政能力和行政管理水平的需要。

3.法律法規的新規定。新修訂的預算法第三十二條明確了參照績效評價編制預算的制度；第五十七條要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。2020年，新修訂的預算法實施條例進一步細化了中央意見和預算法有關預算績效管理的要求。如：第二十條、第二十一條、第七十三等針對績效管理的各個環節做出了細化規定。這些規定，為全面實施預算績效管理奠定了堅實的法律基礎。

預算績效管理的現狀

這幾年，各地行政事業單位不斷深化預算績效管理改革，取得了一定的進展，但通過分析預算績效管理現狀，預算績效管理工作還存在一定問題：

一是部分部門（單位）對績效工作的重要性認識不足，尚未樹立“用錢必問效，無效必問責”的理念，還存在“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想。二是預算績效管理合力還未形成，預算部門主體責任履行不到位，財務部門牽頭協調作用不強，業務處室參與不夠深入，績效管理工作的積極性和主動性不高。三是績效目標的導向作用、約束作用未得到充分發揮，績效目標編制未與部門履職有機結合，不能清晰反映預算資金預期產出與效果。績效指標設置指向不夠明確，重點不夠突出，細化量化不足，不能充分反映部門和項目特點，影響績效評價的效果。四是績效評價機制有待完善，部門（單位）績效自評工作質量不高，對績效自評的真實性、準確性沒有嚴格把關，績效自評不能客觀反映項目績效，且績效評價結果應用不充分，缺少制度規范和激勵問責機制。五是公眾參與預算活動的積極性不高。政府財政預算具有很強的專業性，公眾由于缺乏必要的預算知識，對政府預算績效不夠關心，也沒有能力去關心。

優化預算績效管理的湖州實踐

優化預算績效管理，是推進國家治理能力和治理體系現代化的關鍵，也是抓好政府預算管理的“牛鼻子”。湖州市在法律框架內積極探索實踐，深入打造具有地方特色的預算績效管理體系，成效明顯。

突出頂層設計，系統構建預算績效管理體系。 深入貫徹落實中共中央關于全面實施預算績效管理的精神，著力繪好改革創新的路線圖。一是推動建立標準化框架體系。出臺《湖州市關于加強支出預算、政策和預算績效監督的暫行辦法》，對預算績效監督做出制度性安排。出臺《湖州市全面落實預算績效管理三年行動計劃》和《湖州市財政局預算績效管理工作規程》，為預算績效管理全業務流程閉環管理提供有效保障。出臺《湖州市級部門預算績效管理工作考核細則及評分標準》和《湖州市市對區縣財政管理績效考評辦法》，積極發揮財政管理績效考評的工作導向和激勵作用。二是推動完善財政支出標準體系。構建和完善包括基本支出定額標準、行政經費支出標準、實物配備標準等50多項支出標準，實現人員經費、日常公用經費，部分項目支出經費的標準化編制。進一步細化和規范各部門的會議培訓經費、課題研究經費、部門宣傳經費、信息化建設經費等經費支出標準，提升了財政支出管理的標準化水平。三是推動制定標準化編報體系。編制《市級績效目標和指標編制實務手冊》，創新提煉出績效目標“TOAP”四要素，實現市級部門績效目標的模板化、規范化編報，讓其成為真正可以具體參照執行的依據和目標。四是推動健全標準化共性指標體系。梳理整合出15大類、317小項具有湖州地方特色的指標，形成共性指標庫，有效化解標準難統一、填報傷腦筋的困局，實現績效指標的標準化管理。五是推動構建預算與績效監督一體化流程。貫徹落實中央關于預算與績效監督一體化的要求，構建“三同步雙掛鉤”標準流程。“三同步”即：部門預算編制與績效目標編制同步；部門預算與績效目標批準與公開同步；預算調整與績效目標調整同步。“雙掛鉤”即：部門當年預算安排與上年預算執行結果和績效評價結果掛鉤；部門領導述職測評與預算執行管理和績效管理掛鉤。

突出以民為本，有效提升預算績效管理質效。 樹立為民理念，提升預算績效管理質效。一是堅定“人民立場”。建立民生實事項目“部門自評+財政重點評價+績效抽評”三重評價機制，對涉及民生的預算支出項目績效開展重點監管。每年選取重點民生實事項目，委托第三方機構開展重點績效評價。在部門自評的基礎上，抽取主要涉及民生的項目開展績效再評價。2022年，財政抽評和重點評價的項目占全部項目的比重均超過50%。二是突出“人民主體”。利用代表問政會、專題審議等載體，發動各級人大代表和人民群眾對身邊的政府投資項目、財政資金使用績效開展監督。創新“代表視察+專題詢問+滿意度測評”模式，為人大代表參與績效監督提供更多平臺。在全省率先實現市級部門預算項目績效目標全公開、財政決算績效評價結果全公開，主動接受人民群眾對預算績效的監督。三是善用“人民智慧”。市、區縣、鄉鎮普遍成立預算咨詢專家庫，借助專家力量開展項目支出績效評審。引進第三方機構規范參與財政績效評價工作，湖州市首批引入10多家中介機構，其中外地中介機構2家，參與財政重點績效評價與績效抽評，為財政預算績效管理工作提供專業支撐。探索從準入門檻、費用標準、評價的公正性和客觀性等方面對第三方中介機構參與績效評價進行規范和考核，對中介機構參與績效評價過程中的權利義務進行明確。

突出集成創新，深入打造預算績效管理品牌。 按照系統集成創新，統籌合力推進的思路，市、區縣聯動打造湖州特色的預算績效管理品牌。一是探索構建部門整體績效管理體系。市級選取市疾控中心，開展部門整體績效管理監督試點，探索適合部門整體績效運行管理的體制機制、評價指標體系和結果應用機制。推動部門圍繞“數據、業務、時間”三大主軸構建部門整體績效管理體系。監督關口前移，從評價方案制定、評價指標設置開始介入部門整體績效評價，推動提高評價質量。二是探索建立重大專項、政策全過程績效管理規范。以探索建立預算調整項目績效標準化體系、強化“專題+政策”績效審計、重大專項第三方評價為重點，通過全面梳理事前事中事后監督環節，創新管理載體，強化結果應用，不斷提高管理的針對性和實效性。三是探索建立重大項目全鏈條標準化管理體系。市級以《政府投資條例》和《浙江省政府投資預算實施細則》為指導，研究制定《湖州市政府投資項目事前績效評估管理細則》，建立政府投資項目分類科目和與之對應的績效指標，推動政府投資項目科學決策。四是建立完善預算績效全周期管理。市級建立完善財經聯網監督平臺，構建從預算績效目標編制、執行監控、評價管理到結果應用的全閉環信息化監督體系。下屬區縣出臺全國首個財政預算績效管理縣級地方標準，以此為基礎，建立標準化工作信息監督管理平臺，著力打造財政預算績效全周期監督管理的“縣級樣板”。五是探索建立“綠水青山就是金山銀山”轉換支出標準化監管體系。充分挖掘本地特色，以“綠水青山就是金山銀山”成果轉化相關專項資金、項目為抓手，建立健全部門預算項目和財政專項資金“兩個全過程”預算績效管理體系。

本論文立足行政事業單位預算績效管理實際，探究分析了預算績效管理存在的現狀及問題。在實施中，以湖州市為例提出了一系列具體優化措施。我認為，通過突出頂層設計，系統構建預算績效管理體系；突出以民為本，有效提升預算績效管理質效；突出集成創新，深入打造預算績效管理品牌等措施是解決目前預算績效管理問題的有效方法，也是當前地方各級行政事業單位優化預算績效管理工作中值得探討和研究的正確路徑。