何時應該杜絕“ 搞變通”

摘 要 黨的十九屆四中全會提出要杜絕制度執行中“搞變通”的現象。本文構建了一個一般化的委托人具有事后私人信息的兩期模型對此進行解釋。模型表明，中央政府不會允許地方政府在無法觀察社會環境沖擊的情況下進行靈活變通。但是，如果社會環境沖擊幅度足夠大，中央政府會允許有能力觀察社會環境沖擊的地方政府在第1 期進行變通，然后在第2 期沿用第1 期的實際決策，以實現對沖擊最好的應對。反之，如果社會環境較為穩定，中央政府對社會最優政策的認識清楚，那么從一開始就不會允許地方政府靈活變通，而是始終堅持執行最初的既定決策。

關鍵詞 變通;授權;執行;中央政府;地方政府

0 引言

2019 年黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，要求“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象”。

這種“做選擇”“搞變通” 或者“打折扣” 的行為，是指地方政府沒有完全嚴格執行已經明確制定并頒布的中央政策，而是出現了走樣或者相應的“土政策”（“上有政策，下有對策”）。這無疑會導致中央令不行禁不止，也經常使得地方政府自身陷入各類行政糾紛或者輿論的中心①。有意思的是，在改革開放初期，地方政府的靈活變通（flexible adaptation） 行為卻經常得到中央的默許，有些甚至在后來獲得正式文件或法律的承認。一個典型例子就是農村“包產到戶” 制的命運。1956 年5 月，中共永嘉縣委就在雄溪鄉燎原社進行了農業生產產量責任制的試驗，在中國首創“包產到戶”。但是，在1957 年中央高層領導獲知此事后，責令浙江省委、溫州地委、永嘉縣委予以糾正。然而，安徽鳳陽小崗村1978年實行的“包產到戶”卻獲得了中央的容忍，最終被正式承認。

一些關注中國公共管理與政策的社會學家和法學家早已發現了這一現象。例如，Lampton（1977）在研究中國醫療衛生政策制定和執行的時候就觀察到了地方政府的變通行為。王漢生等（1997） 將變通視為在單一制決策體系運作失靈和上下級政府間討價還價失靈并存的情況下出現的一種制度運作方式，并嘗試在制度變遷的框架下描述其出現的條件。翟學偉（1997） 從中國的社會結構轉型去分析“土政策”的產生及其功能。劉鵬（2012） 將變通具體分為四種不同形式，考慮中央政策是否與地方政府利益沖突以及地方政府是否具備實施變通的條件，對這些形式分別進行解釋。劉驥和熊彩（2015）討論了地方政府在計劃生育工作中的變通行為。周雪光（2017） 將地方政府在政策執行中的靈活變通視作中國的一統體制與有效治理矛盾的一個應對機制。王清（2021） 則將地方政府在執行政策時出現偏差歸因于在模糊的屬地管理下中央對地方的壓力和激勵失效。

遺憾的是，經濟學界雖然長期關注中國分權化改革過程中的中央與地方關系，卻沒有正式討論過地方政府對中央政策的變通行為。本文主旨就在于此。通過構建一個非正式授權（informal delegation） 模型，本文討論了地方政府在執行中偏離既定政策的靈活變通行為，以及中央對該現象所采取態度的決定因素，從而在理論上解釋當前為何要杜絕搞變通。

本文之所以從授權的角度進行討論，是因為在中國的單一制政治體制下，中央掌握對正式制度的制定和解釋權，擁有最終權威。地方政府無論擁有什么權力，原則上都是由中央自上而下授予的，必要時隨時可以被收回。進一步地，之所以要構建一個“非正式”授權模型，則是因為已有的授權模型實際上討論的都是委托人對代理人的“正式”授權。在政策制定和執行中，這種正式授權表現為中央在政策中留下一些空白或模糊之處，允許地方政府在執行中因地制宜或因時制宜，使其在一定范圍內具有了裁量權（ discretion）①。這種為地方政府刻意準備的“留白”實際上是中央事先制定的政策框架中的一部分，一旦其范圍被明確劃定，就被中央在事前正式授予了地方政府，直到下一輪政策調整為止。相比而言，靈活變通行為則是地方政府對已有政策正式授權范圍的偏離或突破，中央是可以當即予以糾正甚至處罰的。但是，如果中央打算容忍地方政府的這種做法，就相當于給予其以事實上的授權。不同之處在于，這種授權是臨時的、事后的和非正式的。

具體地，本文沿用已有的授權文獻關于委托人通過賦予代理人一定決策權來提供激勵的基本思想。但是，為了模型化非正式授權行為，本文作出了三個方面的擴展①：第一，將分析從單期擴展至兩期，中央在每一期的決策都是是否容忍地方政府偏離上一期的既定決策（靈活變通）;只有這樣，才能回答中央為何對靈活變通做法的態度最多是默許，而不是將其正式化②，進而解釋中央對其態度的變化。第二，要考慮到地方政府一旦偏離既定政策，就存在被指責為與中央政策相抵觸的風險;換句話說，執行既定政策對地方政府才是最安全的，靈活變通必須伴以相應的激勵③。第三，假設對于社會環境所受到的隨機性沖擊，中央和地方政府在每個時期初都處于無知狀態;在期中，地方政府若付出努力，可以以一定的概率獲知;時期結束后，中央自動得知。雙方也不能就社會環境沖擊進行溝通（communication），從而排除掉地方政府臨時向中央請示匯報以尋求政策調整的復雜情況;這樣，如果發生了變通行為，只能在期末留待中央依據社會環境沖擊的事后實現值來加以評判。

本文模型表明，中央是否默許地方政府靈活變通，取決于社會環境隨機性變化的幅度大小。在單期模型中，默許地方政府偏離既定政策以響應社會環境沖擊的好處會被為了實現這一點而付出的激勵成本所抵消，并不如堅持既定政策更為經濟。但是，在兩期模型中，社會環境受到的沖擊會累積起來，相對于既定政策可能越來越遠，導致始終要求地方政府堅持既定政策的代價高昂。如果在第1 期默許并激勵地方政府靈活變通而在第2 期再轉為沿用既定政策，在總效果上可能優于從一開始就采用既定政策。這樣，中央與地方政府之間達成的默契是如下一套方案：如果社會環境沖擊不夠大，中央會要求地方政府自始至終堅持既定決策;反過來，如果社會環境沖擊足夠大，高能力地方政府在第1 期付出努力去了解社會環境所受的沖擊。如果成功，地方政府便靈活變通，否則就按照初始的既定政策行事;低能力地方政府則不付出努力，直接執行既定政策。到第2 期，地方政府無論能力高低都只是執行各自在第1 期的既定政策。

本文在理論上將偏離規則的非正式授權與包含在規則中的正式授權區分開來，對中央過去不時默許地方政府靈活變通的條件進行分析，解釋了當前形勢下中央要求杜絕搞變通的原因。由于模型中委托人在第1 期期末可能會獲得對代理人的信息優勢，本文針對Gibbons et al. （2012）對委托人信息優勢下的決策權配置問題鮮有討論的評論作出了理論嘗試。最后，由于地方政府靈活變通在成功后會得到中央的默許，下一期的政策便隨之改變。在此意義上，本文也為環境不確定下的制度變遷研究提供了一個思路。

本文余下部分安排如下：第1 部分是模型的基本設定;第2 部分推導單期和兩期情況下靈活變通作為一種治理方式的最優形式;第3 部分將默許靈活變通與執行既定決策這兩種治理方式進行比較，得出中央在兩者之間選擇的條件;第4 部分是中國的例證;最后是結語。