事業單位預算編制與執行問題探究

文/魏金花 （烏魯木齊市米東區河湖管理中心（水利管理站））

黨的十八大召開以來，我國社會經濟獲得了高速的發展，傳統事業單位管理模式已經無法適應內部外部環境的變化，需要積極推進體制改革，為人民群眾提供更高質量的公共服務。2020年1月1日，修訂后的《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算實施條例》正式施行，使得事業單位預算管理工作出現了許多的改變，對單位的管理水平提出了更高的要求[1]。但是許多單位在預算的編制和執行中存在著各種問題，嚴重影響了預算管理效用的發揮，基于此，針對事業單位預算編制與執行中存在的問題和解決策略進行探究，具有非常積極的現實意義。

一、事業單位預算管理實施的意義

預算法和預算實施條例的出臺和執行為事業單位預算管理工作提供了制度依據，為單位預算管理模式的轉型升級帶來了新的機遇，尤其是在新預算法和預算實施條例的推行過程中，事業單位積極順應制度要求開展預算管理體系的優化，使得管理工作更加規范和透明。

在這一背景下，預算管理工作的實施在單位發展中的積極作用主要體現在兩個方面：

一方面，有利于單位資源配置的優化。通過預算管理體系的構建和應用，單位可以通過預算的編制、執行、考核合理地將財政資金分配到更加重要的項目當中，通過預算的高效落實和科學調整，對資金的使用情況進行動態監督，從而提高資金使用的效率，幫助單位創造出更多的社會和經濟效益。

另一方面，有利于單位財務活動的規范和管理水平的提高。作為單位資金收支管理的重要工具，預算管理能夠為內部非稅收入、財務票據、資金報銷、費用審核等各種類型財務活動提供制度依據，對工作人員的行為進行約束，使單位各項工作可以安全規范地開展，從而有效防范職權濫用和腐敗貪污等違規違法問題的出現，推動單位整體管理水平的提高。

二、事業單位預算編制與執行問題分析

（一）預算編制問題

1.編制流程

當前許多事業單位在進行預算編制時，采用的是兩上兩下模式，預算編制的主要負責部門是財務部門。作為基礎管理機構，財務部門在預算編制中所能發揮的作用非常有限，預算編制和審核需要更高級別的管理部門，單純依靠財務部門無法使級別相同的部門和所有的員工認識到預算管理在單位發展中的積極作用，很難在單位內部進行預算編制方法和流程的宣貫。

2.編制方法

一些事業單位選擇的預算編制方法過于落后，基本資金支出通常根據基數法進行預算編制，以人數為基礎，按照一定的比例進行額度的調整，項目預算的編制主要由業務部門負責，通常采用零基法，很少使用基數法，特別是在開展新項目預算編制時，未能對具體情況進行全面調研，預算申報存在較強的隨意性，增加了后期執行的難度。由于單位未能對業務人員進行預算編制方法的針對性培訓，使得業務人員無法了解具體的方法和操作技巧，業務人員在預算編制時，只能以往年的支出為依據，對數據進行小幅調整，資金支出額度具有較強的隨意性，使得實際工作和預算目標存在嚴重偏差，需要在年中根據實際情況對預算進行調整，影響了預算的剛性。

（二）預算執行問題

1.內控環境基礎薄弱

雖然許多事業單位都建立了各種財務規章制度，但是辦法和制度過于分散，沒有形成系統；單位內部組織結構過于混亂，無法起到互相制衡和高效協同的作用；在橫向和縱向部門之間缺乏有效的溝通機制，影響了內部控制自我約束和規范效應的發揮。上級審計部門對于事業單位預算落實情況缺乏有效的監督，只是一年或兩年進行一次審計存在嚴重的滯后性，無法針對預算管理中的漏洞提出及時有效的整改措施。同時政府監督和審計檢查的主要目標是追責而并非糾錯，當發現單位預算管理中存在問題時，會給單位造成嚴重的不利影響，所以，外部監督只能成為單位預算執行的最后防線，要從根本上建立科學完善的預算管理體系，積極開展自我監督，對預算執行過程進行有效控制，保證預算管理效應的發揮。

2.監督控制不到位

在預算獲得審核批準以后，具體執行中會因為各種突發因素造成業務部門的實際執行情況與預算目標存在嚴重偏差。

在進行資金支出報銷審核的過程中，財務部門未能按照規范化的流程對環節進行分析，如果出現操作失誤，就會造成預算編制和執行出現脫節問題，影響預算應有的約束力。

3.未能充分應用信息技術對預算指標進行控制

事業單位信息化系統建設較為滯后，無法利用信息技術所具有的優勢對預算執行情況進行監督，影響了信息化系統所具有的預警和偏差分析功能的發揮。許多單位財務部門僅僅只在項目完成以后對賬面數據進行監督，缺乏對項目落實過程中的有效控制，無法對績效目標的合理性和經濟性進行準確判斷，缺乏階段性的總結和分析，造成單位存在重視預算輕視分析的問題。

三、事業單位預算編制與執行問題優化建議

（一）預算編制

1.優化預算編制流程，保證全員參與

事業單位在進行預算編制時，通常采用兩上兩下的報送流程，周期相對較長，通常在9月到次年3月才能夠獲得審核批準，因此，管理人員要對每一個步驟都進行準確的記錄，明確各個環節和不同部門的職責，避免出現互相推諉責任的問題，影響各項工作的推進效率。事業單位成立預算管理領導小組以后，要對預算編制的具體流程進行重新設計，在不改變預算整體目標的基礎上，將預算工作的具體任務細化下發到各個部門，組織有關人員進行預算編制，保證編制出的預算與單位的實際情況相匹配[2]。單位所有員工都要認識到預算編制并不只是財務部門的工作任務，各個業務部門員工要深刻理解預算管理在單位發展中的重要作用，積極參與到預算編制工作當中，通過財務和業務的深度融合使財務部門工作人員可以得到所需要的數據，從而提高預算編制的科學性和可行性，為后續各項工作的落實奠定基礎。

2.靈活選擇預算編制方法

事業單位在進行預算編制時，可以采用零基法和基數法相結合的方式，在進行人員經費預算的編制時采用基數法，在對項目經費預算進行編制時采用零基法。

相對比而言，零基法的優勢較為明顯，主要體現在三個方面：首先，在進行預算編制的過程中，管理人員要堅持實事求是的基本原則，對事業單位的財務狀況、資金收支、公共職能等進行全面的梳理，對各個項目進行全面分析和科學論證后，將預算提交給財政部門進行審批，可以改變過去基數法模式下預算編制的以收定支模式，避免突擊花錢問題的出現。其次，有利于單位預算管理水平的提高。選擇零基法進行預算編制以前，需要做好基礎工作，預算編制人員需要掌握部門業務開展過程中的基礎數據，對項目的開展情況較為熟悉，能夠對項目的可行性進行準確的判斷，更好地對預算項目進行細化分解，使編制出的預算更加科學和準確。因此，預算編制人員要加強對信息技術的應用，保證收集到的數據真實可靠。最后，有利于單位績效管理水平的提高。在運用零基法進行預算編制的過程中，可以對單位資金支出的各個環節進行全面梳理，結合往年業務活動的開展情況和戰略目標、單位職能、主要工作等因素對資源分配的優先順序進行合理安排，從而明確項目資金支出的具體環節，為后續績效考核評價提供依據。

3.做好預算編制準備工作

預算編制的質量對單位整體工作的效果和發展規劃的實現具有直接的影響，所以，在預算編制以前，財務部門要對各類數據資料進行全面收集和分析，了解單位近幾年的財政資金使用情況，并與其他部門進行溝通，認真收集他們的建議。

具體工作包括：（1）對單位各種類型的資產以及可以使用資源情況進行梳理和核查；（2）對單位員工的編制情況進行全面核實，并且對未來員工編制的變化情況進行預測，人事部門要對在編、非在編以及離退休人員的數量按照有關規定嚴格控制[3]。（3）在預算編制以前，要對內部資產進行全面盤點和清查，如果發現盤虧、盤盈或者丟失等問題要及時向有關部門匯報，為資產購置計劃的編制提供依據。（4）對單位三年內的資金收入和支出情況進行匯總和整理，對未來預算資金收入和支出存在影響的因素進行總結和分析。

（二）預算執行

1.規范預算執行流程

一方面，事業單位要對預算管理制度進行完善，對財務管理制度進行優化，按照不相容崗位分離原則對預算管理組織結構進行調整，制定規范的財政票據管理制度，結合單位的工作職能和業務特點選擇與自身實際情況相匹配的績效考核指標，給予科學合理的權重，建立規范透明的考核流程，從而加強單位各個部門和員工對預算管理工作的重視，便于對各個科室預算執行情況進行監督和控制。另一方面，在預算執行過程中，管理人員要對各個項目預算落實情況進行動態分析，了解預算的執行進度，加強對關鍵環節的監控力度，如果發現實際發生和預算目標之間存在嚴重偏差，要及時組織有關人員針對成因制定出有效的整改措施。

2.重視關鍵業務活動控制

（1）非稅收入管理

作為事業單位各項工作開展的基礎，非稅收入是單位預算資金的主要源頭，是單位預算管理工作的重要內容。在具體實踐中，單位要從三個方面加強對非稅收入預算執行情況的管理。首先，事業單位財務部門要建立科學完善的非稅收入全面預算管理體系，將非稅收入引入單位預算編制工作的覆蓋范圍當中[4]。其次，事業單位在對非稅收入進行管理的過程中，要設置專門的財政賬戶，安排專門的員工對其進行管理，并將所有的非稅收入都及時上繳國庫。最后，事業單位要積極配合上級財政部門對非稅收入定期進行的專項審計，保證單位在進行預算編制時，都將非稅收入考慮在內，重點關注財政對非稅收入的全額返還以及比例統籌等問題。

（2）票據管理

首先，事業單位要建立科學規范的財政票據管理制度，由財務科室對財政票據進行集中管理。其次，各個財務職能科室要在內部建立針對性的票據管理制度，安排專門的員工負責票據管理，要配備專門的庫房和柜子對票據進行保存，做好防火、防盜、防爆等安全措施。最后，事業單位各個科室在進行票據申領的過程中，要按照有關規定填寫申請，嚴格落實審批制度，對財政票據申領和使用過程中有關人員的職責進行明確。

（3）費用報銷

事業單位在開展預算管理的過程中，要加強對資金支出的重視，做好報銷審核等基礎財務工作。單位在進行費用報銷的過程中，要將資金支出情況與預算指標進行比較，確保審核費用在預算范圍以內，如果出現超預算支出問題，要確定其是否獲得授權審批。為了保證費用報銷的規范性和高效性，事業單位要建立規范化的財務管理制度，為財務人員日常工作的開展提供依據，同時，單位費用報銷審核人員要認真學習信息化系統的使用方法，提高系統應用效果，從而推動費用報銷審核工作效率和質量的提高。

3.嚴抓預算支出進度

預算管理人員每半年或者每個季度要對預算的落實情況進行統計和分析，從而保證預算能夠達到應有的進度，避免在年底出現突擊花錢或者扎堆賬務申報的情況。

具體來說，事業單位資金支出整體進度與年度預算相比普遍存在偏慢的情況，大部分資金的支出都集中在下半年度，雖然預算從表面上看得到了完全的落實，但是從整體收益來說并沒有達到理想的目標，與單位想要獲得的效益存在較大偏差，經常出現資源閑置或者浪費等問題，所以管理人員要保證賬面處理與實際資金支出情況之間的動態平衡，督促各個部門按照預算方案嚴格落實有關工作，為單位預期目標的實現提供助力[5]。

4.加大預算執行監管力度

事業單位要構建科學完善的預算落實定期報告制度，安排管理人員對預算的執行情況進行動態跟蹤和科學管理，針對關鍵節點增加控制力度，對預算出現偏差的環節進行成因分析，特別是偏差較為嚴重的流程或者環節，要組織有關人員進行原因的總結和討論，制定針對性的措施進行改進，保證預算編制所具有的約束力得到充分發揮。同時，在對預算執行情況進行監督的過程中，不但要保證預算執行的精準度，還要對可能出現的風險問題進行管控，對潛在風險進行危害程度和出現概率的分析，將影響控制在合理范圍內,為各項工作的順利開展奠定基礎。

5.規范預算執行調整審批程序

事業單位要制定科學完善的預算管理制度，避免出現實際業務與預算行為發生“綁架”的情況，要向單位所有的員工進行預算管理知識的宣傳，使他們都能夠了解預算所具有的剛性和約束力，從而在日常工作中嚴格按照預算履行崗位職責。同時，事業單位要將預算落實中的調整頻率以及額度都引入到員工和部門的績效考核指標當中，提高預算所具有的剛性，降低無預算或者超預算問題出現的概率。預算編制完成以后，原則上不可進行隨意調整，假如出現宏觀政策或者市場環境變化等不可控因素需要調整預算，要按照規范化的流程進行申報，在獲得批準以后才能夠調整，保證預算管理的權威性和可行性。

四、結語

預算管理不但是事業單位提高經營管理質量的重要路徑，也是保證財政資金安全使用的重要路徑，需要引起有關人員的高度重視。所以預算管理人員要對預算編制和執行過程中存在的各類問題進行全面分析，制定針對性的措施進行調整，使預算管理的效應得到充分發揮，為單位健康可持續發展提供助力。