鄉鎮企業發展問題及政府對策建議

石連生

(東北林業大學，黑龍江 哈爾濱 150040)

1 引言

我國農村人口超過五億，農業發展問題既是五億農民的生存問題，又是全國人民的生存問題，推動農業發展是國家的首要任務。發展鄉鎮企業有利于拉動整體農村經濟發展，提高農民生活質量；為農業提供農工業產品，反哺農業生產；為農民提供就業機會，緩解社會問題。因此，保證鄉鎮企業健康持續發展對于多主體、多領域有著極其重大的意義。

近年來，隨著經濟社會的快速發展變化，傳統的鄉鎮企業難以適應第三產業、電子商務的興起，面臨著一些發展問題，文章將針對這些發展問題為問題解決提供參考建議。

2 概述

鄉鎮企業是指在鄉鎮創辦的，以鄉鎮農村集體或農民出資作為主體，以支援農業為主要目的的各類企業的統稱。鄉鎮企業產生于改革開放之后，脫胎于集體經濟時期的社隊企業，從1978年相當于農業總產值的37%到1987年超越農業總產值，2008年增加值占農村經濟的71.21%，2010年，中國鄉鎮企業工業增加值77693億元，在全國工業增加值160722.2億元中的占比達48.3%，再到2014年，全國農村工業總產值在全國工業總產值中的占比超過50%，即農村工業占據整個工業的“半壁江山”[1]，鄉鎮企業創造了一個又一個發展奇跡。在農村經濟長期的發展過程中，鄉鎮企業長期發揮了拉動農村經濟增長，服務農業、農村、農民的重要作用，是國民經濟的重要支柱。

3 鄉鎮企業發展當前問題3.1 工業布局不合理

過度布局非農工業帶來了一系列問題。農工業指的是與農業相關的，包括農產品加工業及為農業生產及農民生活提供支持的相關工業。我國的鄉村創業活動從最初的社隊企業到后來鄉鎮企業，都出現明顯的“脫農”現象[2]。在過去鄉鎮工業布局時，鄉鎮政府過多考慮經濟指標，還需承接城市高污染企業轉移，而非農工業企業往往追求鄉鎮低廉的土地價格及勞動力價格，從而在鄉鎮企業工業布局時長期忽略了農工業的發展，過量布局非農工業。

非農工業雖然會給當地帶來就業機會，并在一定程度上拉動當地經濟發展，但其布局往往是孤立于當地的工業體系，與農業相關性較差，不利于農業下游生產鏈延伸發展，對農村農民生產生活缺乏支持。非農工業的不合理布局帶來的另一個影響就是環境負外部性問題。大量不合理布局以“十五小”為代表的高污染的非農工業會帶來空氣、土地、水源污染，嚴重危害鄉鎮農村居民身體健康，造成土地不可逆破壞，降低土地生產能力，危害工農業用水安全。

脫離地方實際布局鄉鎮旅游業是鄉鎮企業發展面臨的問題之一。在我國，第三產業指的是除第一、第二產業之外包括商業、服務業在內的其他產業，是工農業的補足與支持，旅游業則是第三產業的關鍵與核心，在國民經濟體系中發揮了重要作用。依托當地景觀特色和人文條件發展，可以為當地帶來大量經濟收益、拉動就業的“鄉村旅游業”是當今經濟發展的熱詞之一，旅游業的布局在為部分地區帶來發展的同時，也有部分地區遭受失敗。

第三產業布局需要地方擁有良好的第一、第二產業基礎，擁有需求旺盛的市場，而旅游業除此之外還需要擁有獨特的自然或人文景觀、較高的知名度和良好的交通條件，其中，是否具有“人無我有，人有我優，人優我特”的景觀條件更是旅游業能否得到發展的重中之重。當前的部分鄉鎮地區在不具備發展鄉村旅游業的條件下布局旅游業，造成了集體資金的浪費和社會資源的閑置。

3.2 “地緣”經濟現象

“地緣”經濟現象阻礙了外來投資引進及鄉鎮企業擴大再生產。“地緣”經濟現象指的是區域內的經濟現象。由于過去城鄉二元制制度、不同地區習俗文化不同的影響，當地人在家鄉所在鄉鎮本地創辦運營企業時，會在不同程度上受到本地非正式組織的支持，享有優于外界投資者的投資運營環境。這一現象吸引了出身鄉鎮本地的優秀企業家、技術人員回鄉，在一定程度上起到了吸引人才和先進技術的作用，帶動了鄉鎮經濟的發展。但這一現象給外來投資者創辦運營企業帶來了非制度障礙，損害了外來投資者的利益，不利于吸引外來投資。而當本地人所經營的鄉鎮企業經營良好，擴大再生產，面臨向外投資建廠或開拓市場時也將會面臨其他地區的“地緣”經濟現象，不利于地區之間經濟協作和鄉鎮企業發展運營。

“地緣”經濟現象還體現在政府等企業管理主體的相關管理辦法、規章制度上。出身本地的鄉鎮企業在創辦經營過程中往往更加清晰了解本地的規章制度，與當地的管理主體具有更密切的關系，集體企業代表人或企業主與出身本地的公職人員有更好的私人關系。進而在規章制度落實和管理過程中享有更多的便利，對于相關政策信息有更快捷的消息渠道。

3.3 營商環境有待改善

鄉鎮企業發展融資困難。受制于體量和產業結構，鄉鎮企業難以獲得銀行等金融機構及政府扶持資金的支持，這兩部分資金占企業固定資產來源的比例分別為13.5%和1.5%，鄉鎮企業創辦經營主要依賴于自有資金及外部引進資金，分別占比61.8%和15.5%[3]。因此在企業創辦時期，由于資金限制，鄉鎮企業往往采購技術落后的或二手的設備，從而導致生產率低且往往在生產過程中忽略創新；資金來源結構使得鄉鎮企業主往往急于收回個人投資，從而忽視企業長期發展；在企業經營過程中，融資困難經常會導致資金鏈短缺甚至斷裂；在企業發展過程中，融資難問題使得鄉鎮企業難以獲得資金擴大再生產，這極大限制了鄉鎮企業的進一步發展壯大。鄉鎮企業融資渠道單一，金融方式落后，融資金額不足，這一現象嚴重制約了鄉鎮企業的發展。

鄉鎮企業發展存在制度障礙。雖然近年來國家大力簡政放權，放寬準入門檻，某些鄉鎮企業在實際經營過程中仍然面對著部分項目、環節程序煩瑣、行業準入難等問題。不同地區的不同標準、不同規章制度制約了鄉鎮企業走出企業所在的鄉鎮，開辟更廣大市場。

3.4 經營管理不完善

鄉鎮企業結構復雜難以管理。某些鄉鎮企業管理層傾向于雇用自家親戚來協助管理企業，容易使某些人濫用職權，以權謀私，擾亂企業秩序，對企業的正常運營造成不良影響[4]。鄉鎮企業管理制度的缺乏使得部分鄉鎮企業具有家長制作風，企業決策發展等重大問題往往由一個或幾個對公司發展做出較大貢獻的管理者做出，決策缺乏民主性和科學性。由于企業的決策權高度集中，企業主自身的觀念、素質的缺陷以及濃厚的集權情結，使企業面臨很大的決策風險[5]。而在基層工作人員層面，由于鄉鎮企業特殊性質，普通員工與管理者多為街坊鄰居甚至親屬關系，加大了管理者的管理難度和管理規定的落實難度。

4 政府公共政策對策建議

4.1 合理布局工業，調整產業結構

鄉鎮企業發展應立足于鄉鎮農村，應合理布局工業，以服務農業、農村、農民發展為宗旨，帶動當地就業及經濟健康發展，促進鄉鎮可持續發展。因此應積極引導鄉鎮企業向農業及農業相關產業投資，出臺相關政策大力扶持農業、農工業及農業科技企業，尤其是小微企業生產經營，給予稅收優惠及其他政策支持。出臺污染企業負面清單，加強監管，限制高污染、高能耗企業向鄉鎮布局，以促進其轉型升級，清潔生產。大力提倡循環經濟、集約化生產，提高鄉鎮企業資源使用效率，降低生產經營成本，實現可持續發展。鄉村旅游業發展應注重因地制宜，在本地旅游資源具有發展潛力時大膽布局，支持鼓勵多元主體投資經營，發揮集體經濟優勢，以點帶面帶動整個地區發展；在本地旅游資源開發潛力有限的情況下，應滿足鄉鎮、農村及相鄰地區人民的旅游文娛需求，適度恰當發展鄉村旅游業及相關產業，同時也要防范過度布局造成的資源及資金浪費。

在鄉鎮企業工業布局時還應該考慮到社會問題。產業布局應注重科技運用及居民、村民就業，吸引知識分子、技術人員回鄉就業，最大限度上實現本地戶籍人口就業，減少過度外出務工造成的土地撂荒、留守兒童、留守老人等問題；產業布局還應充分考慮年齡結構、性別比例，以實現勞動人口充分長期就業，推動農村地區家庭社會穩定。

4.2 為鄉鎮企業運營提供良好的營商環境

鄉鎮企業在創辦經營的過程中所遭遇的負面的“地緣”經濟現象在一定程度上可以通過政府制度化、規范化管理來減少。就像鄉鎮治理離不開農村，鄉鎮企業想要實現良好運轉同樣離不開村民、村委會在招工、項目建設、企業運營方面的支持。村民作為一個群體，有其淳樸、善良、熱情的優點，但也有文化水平低、思想落后等局限性，有時會由于誤解阻礙鄉鎮企業經營；而由于在農村我國堅持農村村民自治的社會制度，且不同于居民委員會，村民委員會對土地、樹木等集體財產的使用有一定決定和影響作用，尤其是農村土地使用一定要經由全體村民大會討論通過，因而如果村委會或其他鄉鎮居民或村民非正式組織不支持，鄉鎮企業的經營也是難以為繼的。鄉鎮政府應該對村民、村委會非正式組織加強引導，針對可能產生的誤解為企業進行解釋說明，協助村委會針對鄉鎮企業合作事項按期合規履行民主程序，為企業開展經營活動減少障礙。

各級尤其是鄉鎮政府是鄉鎮企業監督管理的主體，應切實簡政放權，精簡政務，減少不必要的審批及各種流程，放寬鄉鎮企業準入門檻；針對必須進行管制的高污染、高耗能產業，上級管理部門應建立合理完善的負面清單，鄉鎮政府、辦事機關根據實際情況予以落實，針對有利于鄉鎮地區發展的鄉鎮產業、企業應大膽布局，為其經營發展排除障礙。

4.3 拓寬金融渠道、加強政策扶持

受限于產業結構和體量，鄉鎮企業不具備極高的盈利率和穩定性，因此難以獲得風險型及大型融資機構的青睞。中小金融機構在為中小企業融資上擁有信息優勢,自成立以來,支持了大量資信低、規模小、風險大、難以從國有商業銀行獲得融資的個體私營企業、股份制企業的發展，是最能夠滿足鄉鎮企業融資需求的融資主體[6]，因此政府應為地方中小融資機構建立降低準入標準，通過建立完善保險制度對其經營風險進行有效規避，在監管的同時通過政策及非政策手段引導使地方資金向中小金融機構流動，進而有效降低鄉鎮企業融資成本。民間金融也是解決鄉鎮企業融資困難的重要途徑之一，以其靈活性在中小企業融資活動中發揮著重要作用。政府應規范引導民間金融，合理運用征信體系，為民間借貸提供一定程度上的信息支持，保障資金安全、促進資金流動；大力打擊非法地下錢莊、高利貸等非法融資行為，保障人民群眾資金安全，有效降低鄉鎮企業融資成本。

除拓寬鄉鎮企業金融渠道外，政府的直接政策扶持也是必不可少的。政府應出臺相關減稅降費制度，實行結構性和行業性減稅，通過增加企業經營利潤以使其有更多資金投向技術改進創新、新產品開發、擴大再生產。對鄉鎮企業經營活動進行貼息、補貼，創辦專項發展基金也是解決鄉鎮企業融資難問題的重要手段。

4.4 加強對鄉鎮企業管理者引導、教育

首先需要培養的是鄉鎮企業管理者的現代企業意識。政府需要組織針對鄉鎮企業管理者的宣傳教育活動，通過培訓、宣傳手冊、線上媒體等形式，讓鄉鎮企業管理者了解熟知現代企業、法人、經營管理及稅收等相關制度，降低鄉鎮企業辦理創立、經營等事務的時間成本，并推動其走合法正規經營道路；使其學習現代管理學知識，推動現代管理及績效等現代企業制度的建立，提高鄉鎮企業決策、管理科學性；向鄉鎮企業管理者提供各種宏觀、微觀市場信息及信息獲得方法、渠道，讓鄉鎮企業經營生產更加適應市場環境，提高鄉鎮企業管理者的信息意識，在經營活動中占到先機。

5 結論

鄉鎮企業作為農村經濟的重要組成部分，在鄉鎮及廣大農村地區的長期發展中起到了拉動經濟增長、為農業生產加工提供支持、容留地方人口就業、緩解社會問題的重要作用。目前由于客觀經濟條件的變化，鄉鎮企業發展速度有所放緩。但是國家出臺了大量相關政策支持培育鄉鎮企業發展，各級人民政府大力支持鄉鎮企業發展，相信鄉鎮企業管理者一定可以抓住國家政策的支持，通過政策和自我革新，實現企業的發展。