淺析工業園區建設的財稅扶持路徑與政策

蔣建勝

(浙江金華金義新區新城建設管理中心，浙江 金華 321037)

1 工業園區建設存在的主要問題

1.1 工業園區建設質量不高

經濟技術開發區經濟較為顯著，具有較強發展能力和科技基礎，可廣泛吸引外資投入建設的工業園區。而一般城鎮的工業園區由于沒有進行過實質性的基本設施建設，投資企業的數量也很少，總投入產出比低。因此，在經濟較高的地區工業園區建設效果更為突出，反之，經濟狀況較差的地區不易吸引工業園區投資，少許的工業園區對地方經濟的促進作用并不明顯。發展較早的工業園區也由于功能定位和發展方向的不確定性，造成園區產業結構雷同，缺乏明顯的個性特點，無法形成集群優勢，對傳統產業的改造和輻射能力相對薄弱，工業園區功能效應的發揮并不突出。

1.2 工業園區管理缺乏規范

工業園區管理職能不清晰，管理工作缺乏規范，從而失去了相應的企業發展活力。大多數工業園區處在職責不到位、管理職能不明晰的初級階段，由于市、縣二級政府目前均尚未明確統籌協同工業園區的具體職能部門，從客觀上也導致了多頭管理，對工業園區的統籌規劃相對薄弱，與資源缺乏有效融合，嚴重制約著工業園區的可持續發展。工業特點不突出，集約化程度低下，經濟發展方式急需改革。目前大多數工業園區的經營技術水平仍以勞務密集型和中下級技術工人居多，經營發展上主要依賴產業投資，產品技術含量和附加值均較低，缺乏龍頭產業，支撐的行業特色也不突出，與地方經濟社會發展的關聯性也較低，尚未構成與自身產業特點和地方特色相適應的總體發展布局。

1.3 工業園區財政投入不足

市級、區縣目前財政力量有限，投資主體單一，無法持續對工業園區建設項目提供資金支持。而且，工業園區建設項目在啟動之初，由于項目承貸主體還不明晰，政府固定資產不足，企業也不具有直接投資的基礎，造成工業園區設施建設進展遲緩，嚴重阻礙園區內企業發展。加上融資渠道不暢，中小型工業園區的發展問題更加凸顯，園區基礎設施建設舉步維艱。而近年來，由于各商業銀行普遍推行貸款體制改革，基層金融機構資金基本上陷入了“斷流”的狀況，從而背上了相當沉重的利息包袱。由于受到資金的約束，一些發展市場前景不錯的小公司和項目更無法上馬或做大做強，以致錯失了發展壯大的時機[1]。

1.4 工業園區人才匱乏

人力資源短缺的一個主要因素是政府對中小企業人才吸引的鼓勵政策措施不完善。從總體上看，中高層技術人員在園區工作人員中所占比例嚴重偏低，無法滿足工業園區長期發展的需求，人才吸納與培訓激勵機制不完善成為制約工業園區發展的主要原因。由于人力資源引進、培訓制度不完善，一方面導致工業園區缺少強大的技術保障，難以實現長期穩定發展；另一方面導致園區總體功能弱化，缺乏整體吸引力和凝聚力。

1.5 財稅優惠政策執行不到位

政府對工業園區建設項目給予了財稅政策支持，但與經濟發達地區相比較，功能效果并不突出。工業園區發展觀念嚴重落后，一方面，政府部門的思維方法和工作方式并不符合園區發展需要，宗旨觀念和社會服務意識比較淡漠，部門的服務水平較差，不作為和亂收費現象比較普遍；另一方面，由于公園周邊環境較差，阻工鬧事事件時有發生。由于部門關系較難協調和社會發展觀念的落后等因素，現行政策往往在實施中易出現偏差，從而導致優惠政策享受得不公正和不充分。

2 推動工業園區建設的財稅扶持路徑與政策

2.1 積極推動工業園區建設

(1) 以優勢產業為基礎，提升工業園區的可持續發展能力。建立以傳統產業體系為基礎，加快促進產業結構的調整，推動技術革新，不斷提升企業的服務質量，促進工業園區的高起點規劃、高質量建設、高強度投入、高品位服務、高效能管理，推進產生良好的工業聚集效應，著力建設成一個規模高起點、發展高效益、產品高科技、人員高素質、環境高質量的現代產業聚集區[2]。堅持產業為主的建設理念，大力推進第三產業的發展，促進產業之間的協調和綜合發展，為工業園區建設提供堅實的產業基礎。同時堅持工業高新技術化與本地化相結合，立足區位特點和資源優勢，明確并重點扶持新發展的主導產業和支柱產業，并通過工業關聯度培育核心企業集群，輻射帶動周邊地區經濟發展，加速形成適應經濟發展實際、產業布局更加科學合理、企業聚集效果突出的大工業園區建設布局。

(2)依據園區自身發展需要，有層次、有側重地推動園區建設。由于各地的工業園區發展并不均衡，因此必須探索不同的發展路徑。從國家層次看工業園區已形成較好的發展基礎，當前重點仍是順應社會主義市場經濟發展狀況，實施環境重建、機制創新和功能調整的主動性，加強技術創新，制定外資集群建設等政策措施等。從地方工業園區來看，園區建設千篇一律，缺乏區域優勢，因此，綜合開發區要更加明晰目標定位，強化規劃引導，更加重視實際效果，認真掌握其重要標準，根據企業自身發展需求判斷區域是否具備特色產業空間集聚的客觀條件。

(3) 加大基礎設施投資，為園區發展提供保障。國家基礎設施配套費按相應比例用于工業園區基礎設施建設。土地出讓金等納入地方財政綜合規劃，作為地方財政對工業園區建設的重要支持。對于有經濟條件的地區，建議在地方財政預算中設立工業園區發展專項資金，為工業園區建設發展提供穩定的財政支持和財政保障。

2.2 促進工業園區可持續發展

(1) 做好工業園區建設整體規劃，提升園區張力。一是要圍繞商業模式的價值創造理念，堅持工業園區的建設規劃和土地利用、環境保護等，促進資源整合利用，提升工業園區檔次；二是要堅持可持續發展戰略，加強工業園區的合理布局、產業定位、環境保護和相關基礎設施建設，留有后續發展空間；三是要堅持近期建設和遠期發展相結合，實現良好的發展勢頭，避免在短期內被較小型、低水平的民營企業所占據。

(2)加強基礎設施建設，綜合展示園區魅力。第一，為了避免因資金不足而降低建設水平，給工業園區的長期發展帶來嚴重的危機，應當合理地提前安排，一次性、分階段地進行全面規劃[3];第二，要梯度發展，應根據實際滾動開發，借助大型項目建立工業園區，減少土地資源浪費，降低開發成本，從而降低潛在的經營風險；三是要注重可持續發展，堅決限制達不到國家環境保護條件和產業政策要求的工業建設項目，著力構建生態型、環境友好型工業園區。

(3)強化招商引資，提升園區活力。一是要建立激勵機制，完善招商引資目標管理辦法，規范獎勵與兌現，著力營造招商引資的良好局面[4]；二是要加強企業團隊建設，擴大人才視野，推動招商專業化；三是要調整戰略，變政府招商為項目招商，堅持政策與優質服務并舉，向綜合化、多元化服務改進;四是要加強政府同各大高校、科研院所之間的交流聯系，積極引進外資項目、發展高新科技等項目，著力打造高新技術產業基地。

(4)做好技術培訓工作，提升園區能力。一是要做好對工業園區管理人員的專業知識培訓工作，以增強引導企業發展的核心能力和管理水平；二是要進一步做好園區中小企業技術工人的培訓工作，并將其納入當地政府的勞動就業規劃，給予一定的財政支持；三是要支持和鼓勵技術管理干部到園區中小企業工作，在薪資、職稱評定、考核任用等方面給予一定的優待與保障，履行政府基礎服務職責。

2.3 加強工業園區建設的財稅扶持

2.3.1 財政政策方面

(1)增大財政資金的支持力度。地方政府加強向國家以及省上相關部門進行項目申報，抓緊立項，逐步將工業園區作為省級乃至國家級產業發展規劃的重要組成部分。搶占資金、人才、技術、管理等方面的天然優勢，借力實現產業結構的轉型升級，必要的時候還可以通過發行公債、國際銀行貸款、政府間貸款等方式取得廣泛的資金支持。加大地方財政投入力度。一方面，設立項目開發專項資金，并對其使用進行有效的監督，保證已經立項的項目能夠及時得到財政資金的扶持；另一方面，政府應在產業升級轉型的關鍵期內，轉變一部分預算內資金的使用方向，將原本各項財政資金優先投到工業區，全力搞好工業園區的基礎設施建設，解決資金短缺等問題。

(2)優化財政管理體制。財政管理體制直接關系到入園的企業和居民的切身利益，必須將權力適度下放，給予政府更大的財權，以及部分社會行政管理權力。因為園區建設的初期有很大的資金缺口，面臨的情況也十分復雜。畢竟基層政府更能了解當地的實際情況，行政效率更高，能及時解決好迫切需要解決的問題。這樣做有利于給企業一個良好的發展環境，從而吸引更多企業和人才加入園區的建設中。

(3)搭建促進中小企業融資的政府信用平臺。除了應用傳統的政府信用方式發放國債來籌集資金之外，地方政府可以學習發達國家建立政府擔保機制。首先，形成擔保基金，可以由財政全額撥款，或者部分由金融機構提供，部分由政府出資；其次，選擇授權執行擔保業務的銀行，指定的銀行要嚴格遵守政府制定的原則和標準，為中小企業貸款時，在貸款利率方面提供優惠，在企業類型、生產效率等硬性指標達標后，選擇給一些有發展潛力但是通過正常的融資渠道不能獲得資金中小企業做擔保；最后，對中小企業還貸情況備案，通過監督企業還貸情況，對企業信用情況進行評級，信用級別高的企業可以優先獲得貸款擔保。這一制度要想很好地推行，還需要有一系列配套的措施，如政府對擔保機構的財稅優惠政策的支持、擔保法律體系的完善、中小企業服務體系的健全等。

(4)完善財政支出績效評價機制。要保障建設資金投入有效，必須不斷完善績效評價機制：明確績效目標、豐富評價指標、跟蹤全程績效。明確績效目標，把每階段的項目完成配套資金與績效目標聯系起來，定期進行報告；在設立績效評價指標時，把一些群眾高度重視的民生問題加進去，比如說基礎養老保險、環境保護等；跟蹤全程績效，根據項目的性質和受關注程度，著重對一些重點的項目進行全程監督，對一些技術含量比較高的項目除了單位自查、輿論監督之外，還可以委托中介參評，及時發現問題，避免政府官員內部操控。

2.3.2 稅收政策方面

(1)優化稅收制度。增值稅方面：放寬一般納稅人的資格認定，消除或減少增值稅對中小企業的政策性歧視，改革增值稅一般納稅人認定管理辦法，增加園區在招商引資時的政策優勢。資源稅方面：嘗試開征資源環境稅，保證經濟和生態環境同步發展。現在的新型工業園區的建設，不能再走以環境污染為代價的老路。對綠色環保的企業可以進行減稅或是免稅，對環境污染特別嚴重的企業加收累進的重稅。

(2)強化稅收優惠手段。加強稅收優惠政策的針對性，以產業優惠為主。引導資金向優勢產業集中，優化產業結構，形成產業聚集優勢。目前需要迫切發展的基礎設施建設以及高新技術產業，資金困難容易成為它的發展瓶頸，制定一套偏向于此類產業發展的稅收優惠政策是十分必要的。把稅收優惠的重點從企業所得稅轉向流轉稅，實行以間接優惠為主的稅收優惠政策，允許企業增加儀器設備的折舊，并研究建立地方財政性資金投資政府購買企業自主創新產品機制，加快推進品牌戰略以吸引民營企業，增加新技術投資。

(3)適度延長部分優惠政策執行時限。從現狀看，工業園區建設困難重重，許多基礎設施建設項目需要較長時間才能完工。因此，更多的企業應對工業園區建設的投資中享受國家稅制優惠政策方面的適用時間適當延長，保障基礎設施建設、高科技產業等利益回收期較長的項目能夠接受財政支援。同時積極調整現有的土地規劃以保證土地資源利用，為擴大工業園區建筑用地空間，在最能促進經濟發展和財政增收的區域，進一步加強政府土地收購儲備管理及未利用地處置，減少土地資源的浪費[5]。

3 結論

工業園區建設中存在建設質量不高、管理缺乏規范、財政投入不足、人才匱乏、財稅優惠政策執行不到位等一系列問題，針對這些問題，文章提出了積極推動工業園區建設、促進工業園區可持續發展、加強工業園區建設的財稅扶持等對策，尤其針對財政政策和稅收政策，應結合具體工業園區實際情況，建立一套完備的稅收政策，解決資金短板問題，全面推動工業園區統籌發展。