公益類國有企業提供公共服務問題研究

趙亭婷

(東陽市三鄉水務有限公司，浙江 金華 322100)

1 公益類國有企業概述

根據國有企業的總體責任和使命、具體發展情況、長遠戰略目標等，可分為特定、公共和一般國有企業三類。對于公共類型的國有企業，必須致力于為社會提供公共產品和服務；對于某些特定的國有企業，政府必須對這些企業實施差異化管理。尤其是涉及國家戰略性產業的企業、關系國民經濟的核心企業、一般的國有企業，這些企業普遍追求盈利，同時對社會公益負有一定的責任，具有雙重屬性。因此，政府應拿出合理、科學的量化管理方案，國家應進一步明確此類企業管控的相關標準。與國內市場相比，國外公共服務市場相對成熟。外國政府通常對國有企業進行合理分類，其主要目的是提高國有企業的公益屬性。國有企業可以結合發展實際，根據企業自身的特點，適當實行引進或混合所有制方式，使公有企業的公益屬性有更好的發展空間。

2 公益類國有企業加強公共服務能力的意義

公益性國有企業是我國國有企業的重要組成部分，就公益性國有企業的發展目標而言，其主要目的是提供公共產品和服務。國有企業往往具有提供民生公共服務的能力和水平。具有公益性質的國有企業，其組織機構一般都是完全國有的。近期，我國政府逐步放寬了對公益性國有企業投資主體的規定，實現了逐步多元化發展。一些國有企業通過特許、委托等多種方式實現企業的全面發展，從而最大限度地參與到國有企業的公共管理事業中。對于公益性國有企業，考核重點應圍繞企業提供的公共產品和服務的質量、企業的運營效率和保障能力、企業的成本控制等方面進行。根據企業特點，最大限度上保持和增加企業國有資產的價值，注重評價企業績效指標等內容，引入社會評價機制。綜上所述，在提供公共產品和服務功能的方面，公益性國有企業在公共服務體系中具備更強優勢，可見企業未來發展的主要目標還是側重于提升自身的公共服務能力。

就服務和公共產品本身而言，消費過程中不可避免地存在諸多外部影響。具備較大經濟和產業影響力的公益性國有企業因其獨特的優勢，已成為政府轉移部分職責的主要對象，也是政府提升公信力的關鍵舉措，在社會公共服務和公共產品、公共交通、環境保護、義務教育等方面發揮著重要作用。基于此，公益性國有企業提供公共產品和服務是一種合理的選擇，有利于我國社會的發展與進步。

3 當前公益類國有企業公共服務方面存在的問題

3.1 主動性不強

目前，我國社會服務能力發展迅速，經濟水平顯著提高，但社會公共服務體系建設方面還不完善。考慮到公益事業單位是構建公共服務體系的重要力量，因此政府與公益事業單位在構建社會公共服務體系中的關系時，兩者應該是相輔相成的。公益性國有企業目前雖然在社會中發揮著重要作用，但是在發揮職能方面缺乏主動性，一般來說只是被動接受政府的指令，主觀上將公益性的公共服務功能作為一項任務。

3.2 成本和效益不成正比

隨著產業結構的調整和人民生活水平的提高，對公共服務質量和效率的要求也越來越高。部分企業受到傳統管理理念的影響，在經營管理方面缺乏創新性和主動性，使用的管理理念和管理模式相對落后，致使企業經營管理的效率較低，服務質量也得不到有效提升，無法滿足社會和市場的發展要求。甚至一些公益性國有企業仍然負債累累，矛盾更加突出，大大阻礙了國有企業本身的發展。

3.3 行政化問題影響服務效率

國有企業從成立之初就不得不與政府建立各種關系，這種現象與世界上任何其他國家都是一樣的。作為國有企業的重要組成部分，公益性國有企業自然難以脫離這一現象。公益性國有企業一直都有一個共同的問題：過度依賴政府。部分企業受到計劃經濟時代傳統經營管理理念的影響，比較習慣接受行政命令和財政補貼，甚至連產品定價和服務內容也習慣接受政府的指令，致使自身經營管理能力比較弱，企業發展也缺乏競爭力，諸多原因導致公益性國有企業改革任務艱巨而緩慢。

3.4 資產安全方面存在矛盾

為了解決公益性國有企業在當今時代發展過程中遇到的問題，政府要求其引入市場機制，通過各種方式開展國有企業改革工作，深化市場化改革效果，并且鼓勵國有企業積極參與市場建設活動，不斷創新產品和服務內容，盡量滿足當今時代人們多元化需求。投資主體多元化，意味著國有企業全部資產為國家所有的公益性國有企業的歷史消失了，但同時也造成了部分企業私有化的復雜局面。因此，各級政府出資設立的公益性國有企業的部分資產屬于國家人民，這些公益屬性一定是明確、必需的。

4 公共服務問題出現的原因分析

4.1 缺乏對公共服務的深刻認識

公益類型的國企公共服務的本質是通過提供公共產品和服務履行自身的職能，進而達到保障民生、服務社會的目的，以實現公共利益平等和最大化。一旦將其定位為社會公共服務機構，企業自身的服務質量和效率就不是簡單的以經濟效益來衡量的。大多數情況下，社會大眾將公共服務的功能與企業社會責任混為一談，將兩者誤認為是一回事，但是如果站在履行社會責任的角度上，要求公益性國有企業提供公共服務將會降低企業的社會性，大大影響公益性國有企業的公共服務意識。

4.2 缺乏管理經驗

公益性國有企業始終處于政府和市場之間，不能完全按照政府機構行政運行，也不能完全向市場轉移，需要進行全方位、多角度的監管。在公益性國有企業中，中國政府的管理經驗豐富。但在這方面的經驗還不成熟，許多西方國家由于社會制度的內在差異，在規范“國有企業”提供公共服務和公共產品方面積累了經驗，可以根據實際情況進行相應的參考。國家層面對公益性國有企業的分類有宏觀定義，客觀來說，屬于公益性國有企業的企業和屬于商業性國有企業的企業，分類任務難，過程煩瑣，尚未形成統一定論。目前還沒有關于制定公益性國有企業法律法規的官方法律規定，只有政府發布的一些意見和規范性文件。但并未具體披露公益性公共企業的管理問題，特別是公共服務和公共產品的質量、數量和標準。這導致部分國有企業如何管理是空談，公益性企業往往是混合經營模式，政府公共管理經常出現問題。

4.3 企業經營秩序不明確

公益性國有企業的特點決定了需要實行個性化經營管理模式，如果僅是通過集體控制和權力分配來提供公共服務，很難有效發揮公益性國有企業的價值。沒有正常的社會競爭，企業管理難度很大，創造力必然下降。如果企業沒有緊跟時代和市場的發展趨勢積極創新自身的產品和服務內容，就會逐漸被市場拋棄。甚至一些企業無法適應單一的商業模式，因為組織結構無法根據需要進行改進。導致完成公共服務和公共物品的供給只能靠借貸，共享服務成本和效率之間還存在顯著矛盾。也有一些公益性國有企業完全依靠政府信息資源和經濟支持來運營，這部分企業管理問題更為嚴重。

5 公益類國有企業加強公共服務職能的措施

5.1 提高對公共服務的認識程度

這是我國首次以官方文件的形式明確界定公益性國有企業的內涵。產品和服務是公益性國有企業的重中之重。因此，公益性國有企業在經營發展的過程中需要正確認識到自身的根本價值和服務性質，以此為基礎進行創新，實現可持續發展。公益性國有企業從成立之初就以提供優質公共服務為使命，這是由公司資產性質決定的，沒有這個使命，公益性國有企業就失去了原本的價值。這與商業性國有企業的核心根本不同。對于公益性企業而言，公共利益優先于商業利益，才能更好地為社會和人民服務。

在公共服務數量上，積極協調整合，加大國有資本對公益項目的投入，在教育、健康、服務質量等方面先行提升內容、服務方式和服務理念。徹底摒棄現有的“等待”思維，降低對政府的依賴程度，利用自身的資源以及國家政策開展改革工作，引進更多社會資本，為企業發展注入新的活力，優化自身的組織結構，進一步提升企業的市場競爭力。只有這樣，才能突出公益性國企的核心業務，并始終如一、高效地提供公共服務。

5.2 完善監管機制

良好的監督制度是做好公共事務的有效措施。在有限監管環境下對企業內部審計、政府監管和人民監督公益進行三合一監督，主動發現問題，防患于未然，防范服務質量和數量不足等一系列問題。企業應主動進行、優化自己的內部審計工作，促使有限資源的有效利用，實現既定的組織目標，加強內部審計。完善公益性國有企業的風險管理機制，發揮各級監管機構的監督引導作用，加強對公益性國有企業的管理和監督，進一步加強監督機構建設。公益國有企業一定要讓公眾參與到公益項目的全過程，為社會大眾提供監管渠道，例如公共郵箱、舉報熱線以及舉報App等。通過創造積極接受人民監督、虛心接受輿論批評的條件，公共服務和公共產品才能造福更多的人，最大限度上實現公益性國有企業的發展。

要規范公益事業單位管理和運行機制，加強企業管理，根據公益事業單位公共服務的特殊性，制定相關規章制度和法律，建立現代企業制度。按一定的要求限制公共服務和產品的質量、價格和范圍，約定定價機制和觸發機制，明確約定公益性國有企業在經營管理方面各個環節的制度規定。由政府和企業共同約定各項權利和義務，包括資產抵押、擔保、投融資運作等，制定并公布管理辦法，借此提升企業管理的規范性。中央和地方公益性國有企業法、公共服務管理條例等一系列法律法規，可以在公益性國有企業層面建立，也可以根據其他行業進行規范。

5.3 加強自身管理

公益性國有企業在部分政府定價產品的基礎上根據市場規律推出新的產品和服務內容，進一步優化自身公共服務機制，擴展資本構成成分，不斷吸收新的社會力量加入企業經營發展規劃中，發揮其優勢提升自身服務效率。除此之外，還需要對國企進行混改，綜合考慮資本、業務、服務等諸多內容，分析利弊，并因地制宜地協調行動。中央公益性國有企業、省級公益性國有企業可以采取不同的方案，不應是單一的規模。必須先行先試，有條件及時大規模推進，發展改革閉環，消除社會資本的后顧之憂，營造良好的經營環境。

人民是公益性國有企業的最終所有者，有權了解企業的公共服務狀況。因此，公益性國有企業應認真分類總結其公共服務職能，構建企業公共服務“清單”，并隨著企業的發展進行調整。企業提升對大數據、云計算等先進信息技術的重視程度，利用這些先進的技術手段，結合企業實際情況搭建公共服務信息化管理系統，開辟公眾反饋渠道，及時了解群眾的問題和疑問，并且積極接受群眾建議，優化自身服務機制，在保證群眾知情權的基礎上提升自身的服務水平。

6 結論

綜上所述，在探討增強公益性國有企業公共服務功能的過程中，國內外學者和各級管理部門進行了大量研究，取得了較大的進展。這些研究結果在一定程度上為加強公益性國有企業的公共服務功能提供了借鑒，并為公益性國有企業公共產品和服務提供了一些前瞻性的建議。近年來，隨著政府職能轉變和國企改革的深入，公益性國有企業面臨的經濟形勢發生了重大變化，功能變得越來越復雜。為此，公益性國企一定要緊跟時代發展需求，不斷優化自身，提高綜合競爭力。