治理視角下的稅收營商環境優化策略

王玥

（中國稅務出版社，北京 100055）

稅收作為一項財政政策，現已成為國家經濟與治理體系的重要組成部分。據《2020年營商環境報告》顯示，中國營商環境的世界排名位居第31位，納稅指標提升9位，反映出國內稅收營商環境的持續優化、向好趨勢。但相較于其他發達國家，我國在服務理念、業務流程、配套措施、執法方式等層面仍存在一定短板與問題，研究如何營造良好的稅收營商環境，對于提升區域競爭軟實力、促進經濟平穩健康運行具有顯著現實意義。

一、稅收營商環境現狀

（一）營商環境逐步優化

“十四五”以來，我國稅收營商環境建設進入加速期。[1]為調查了解不同規模企業在各發展階段適應的營商環境，世界銀行于2001年成立營商環境小組，提出“開辦企業”“員工聘用與解聘”“合同保護”“獲得信貸”“企業倒閉”共5項指標評估營商環境，并于2003年發布首份營商環境報告。截至目前，營商環境評價指標已擴展至11項。據《營商環境報告》顯示，2020年在世界191個經濟體中我國排名躍升至31位，較上年前進15名，且受訪外企對我國營商環境的評分為4.38分，同比上年提高0.03分，反映出我國營商環境得到巨大改善。

在稅收營商環境評估上，在原“納稅”一級指標之下細分出“納稅次數”“納稅時間”“總稅收和繳費率”“報稅后流程指數”共4項二級指標，用于衡量企業在納稅過程中消耗的時間成本、費用成本等，其中納稅總時間為138小時、同比上年減少2.8%，總稅收和繳費率為59.2%、同比上年下降4.8%，上述兩項指標的優化得益于國家稅務總局與財政部聯合發布的小微企業所得稅減半征收擴圍政策，為納稅指標提升與稅收營商環境優化提供關鍵條件，也為廣大企業營造出一個更加低負擔的市場環境。[2]

（二）各項措施陸續出臺

近年來我國稅務機關在優化營商環境中推出系列舉措，財務部、國家稅務總局于2011年聯合推行“營改增”試點方案，截至2015年“營改增”范圍已基本覆蓋至房地產業、生活服務業等多個國民經濟領域，深化稅制領域改革、實現結構性減稅。[3]在此基礎上，國家行政機構陸續制定出臺一系列調整、完善稅收營商環境的政策舉措，如2017年7月對北京、上海、廣州、深圳、江蘇五省市稅務部門推行優化營商環境試點工作，2018年9月印發的第145號文件中聚焦減少納稅次數、壓縮納稅時間等方面部署38項行動任務，2019年8月印發的第39號文件中提出若干項直接涉稅措施等。上述文件的相繼發布與實施，不僅為我國整體稅收營商環境的優化提供強有力的政策支持，也為各省市地區稅務部門編制營商環境建設措施、提升稅務工作實效等提供重要依據。

（三）簡并征期、簡化流程

在國稅、地稅征管體制改革前，企業需在納稅系統的不同子系統中分別辦理開業登記、納稅申報等涉稅事項，業務處理流程復雜化、時間滯后性等特征進一步增加納稅人在處理相關事項時面臨的難度。2018年6月，國稅、地稅合并正式開啟國地稅征管體制改革進程，7月全國省市縣鄉稅務機構均已完成掛牌合并，發布“最多跑一次”清單，并依法簡并部分稅種征期、簡化代扣代繳申報、減少申報次數與時間等，針對企業所得稅管理條例進行調整優化，擴大“六稅兩費”適用范圍，推進涉稅事項辦理模式的“一網、一門、一次”改革。國稅地稅征管體制改革是深化財稅體制改革的重要舉措，通過采取上述改革措施，有效簡化涉稅事項的辦理流程、縮短業務辦理時長，逐步形成簡潔、高效、集約、便捷的稅收營商環境。

（四）稅收法治體系日臻完善

自2008年減稅改革實施以來，我國稅制改革政策由2009年“結構性減稅”、2015年“定向性減稅與普遍性降費”、2019年“普惠性減稅與結構性減稅并舉”演變至2022年“減稅與退稅并舉”，為經濟下行壓力下營商環境的調整及優化提供政策指引。現階段我國稅收法治體系日臻完善，依托法治化程度的持續提升抵抗經濟波動對營商環境造成的沖擊，賦予小微、民營企業提振的信心，依托“放管服”改革進一步節約企業辦事成本。與此同時，自國地稅機構合并至今，全國各地稅務部門大力推行辦稅流程的精簡化、可操作化改革，貫徹落實國家稅務總局發布的權責清單，針對失信行為建立聯合懲戒機制，并引入“互聯網+”技術建立納稅信用體系、信息共享及監管機制，逐步推進稅收營商環境的法治化建設與發展，成為助推民營經濟高質量發展的重要突破口。

二、稅收營商環境建設過程中暴露出的問題

（一）現行稅收文件冗雜

雖然近年來我國營商環境的全球排名逐年提升，以上海為代表的地區僅在2018～2020年期間陸續采取286項改革措施、開發上線超過20個信息化操作系統，但仍有部分營商環境指標相較于世界發達國家存在較大差距，如納稅總時間同比前沿水平延長89小時，進出口邊界耗時同比滯后62個小時，稅收實務水平遠落后于其他經濟體，且總稅率超出世界平均水平。同時，截至2021年我國現行稅種數量為18個，其中有12個稅種已立法，但仍有部分稅收事項由國家行政機構、地方政府以規定、通知等文件形式傳達具體操作規范。上述稅收文件內容范圍較廣、法律形式多樣，并且在稅收實務中已被認定為執法依據，然而因缺乏統一規范仍存在頻繁變動、部分條款沖突等問題，不僅增加稅收政策的推廣耗時，也無法保證基層稅務人員能夠及時掌握、了解最新政策及要求，進一步增加稅法適用環節的爭議，無形中提高納稅人的稅收遵從成本。

（二）機構合并磨合不暢

目前國地稅機構合并仍處于起步、探索階段，需結合財稅體制的改革發展趨勢進行中央與地方間權力分配、辦稅流程、人員調配、業務要求等內容的調整。然而自2018年3月國稅、地稅機構由“分稅制”重新合并以來，稅收征管模式、軟硬件設施與人才隊伍的升級使機構合并后暴露出磨合不暢的實際問題，如基層稅務部門工作隊伍老齡化，國稅工作人員缺乏對土地增值稅、使用稅等稅務知識的了解，而地稅工作人員無法理解增值稅、消費稅等稅收要點，從而造成征管工作被動、效率低下等問題，致使納稅人的辦稅成本增加。同時，“互聯網+”對于納稅服務信息化建設提出現實要求，但因機構合并后的磨合期較長，在過渡時期仍面臨資源整合不到位、流程不完善、缺乏信息共享、職業素養有待提升等問題，不利于營商環境的穩定向好發展。

（三）稅收政策落地困難

稅務部門在開展宣傳工作時仍依賴于發布公告、召開座談會等傳統手段，在宣傳形式上以告知為主，缺乏與納稅人之間的互動及反饋，較少運用定制式、精準推送式宣傳手段，導致納稅人難以第一時間掌握最新稅收政策及優惠措施，進一步增加小微型企業的涉稅風險。

（四）納稅過錯成本偏高

自2015年5月國務院提出“放管服”改革理念以來，各地方稅務部門積極貫徹落實“放管服”政策進行涉稅事項處理，使受理條件、核查流程等得到簡化，但仍忽視對涉稅事項事中、事后管理及風險提示重要性的認知，可能增加納稅主體稅收違法行為的發生概率，提高納稅人的過錯成本與納稅遵從成本。

三、治理視角下關于優化稅收營商環境的現實路徑

（一）落實營商環境頂層設計，優化稅制改革設計

1．優化頂層設計。從政府治理視角出發，在頂層設計層面順應法治社會的發展規律，以服務納稅人為核心、堅持發揮黨建引領作用，推動稅收管理工作理念的變革，由領導干部承擔聯系企業、服務發展的關鍵職責，立足于稅收現代化、法治化建設高度實施“減稅降費”政策，包括簡并稅種形式、明確稅法要素，建立與財政支出匹配的“稅式支出”模式，為納稅人提供稅收優惠政策，有效激活納稅人在“稅式支出”中的參與意愿，引導納稅人逐步自覺樹立依法、自愿納稅意識，從而依托支出結構的優化升級推動營商環境的健康良性發展。

2．深化稅制改革。從國家層面入手進行稅制結構的整體性改革，立足于宏觀視角進行相關稅收法律體系、規章制度的完善設計，全面推行行政執法公示、全過程記錄、重大事項審核制度試點，引導基層稅務部門貫徹落實執法要求、保證稅務執法與救濟的公平性，逐步實現由稅收管理向稅收治理模式的轉型，提供公平、公正的稅收營商環境。在此基礎上，要求政府相關部門積極融入地方經濟建設中，在地方政府項目建設、對外招商引資洽談等環節提前提供項目稅收的分析預測結果，輔助政府制定決策，并且針對已簽訂合同項目提供定制、專屬服務，更好地引導企業遵從稅收規范落實具體政策，助力區域經濟社會發展。

（二）完善機構合并銜接機制，強化內部數據共享

1．完善過渡機制。由稅務機關搭建國地稅機構合并后的過渡與銜接機制，根據國稅、地稅機關的實際工作情況與業務發展需求進行全新征管流程設計，前期落實對納稅人需求與意愿的調研工作，根據納稅人反饋結果進行辦稅流程、納稅時長、操作事項的針對性調整，健全國地稅機構合并后的跨部門組織領導、統籌規劃、督導檢查等工作機制，并加強對稅務工作人員職業素養、實踐技能的訓練，提高稅務工作者的崗位勝任力與業務技能水平，更好地提升其在處理涉稅相關事項時的執法能力及服務質量。

2．加強信息化建設。面向數字經濟時代進行現代征管體系建設，以發票電子化改革為契機進行稅務系統的改造升級，引入大數據、云平臺、去中心化賬本等技術進行稅收數據管理的智慧稅務系統建設，確立稅務數據分類、分級標準，搭建各稅務機關與納稅主體、行政部門之間的數據共享機制，實現由以往“以票管稅”向“以數治稅”的過渡，并成立專門的稅務數據共享部門，召集多方主體參與成立稅收共治與交互機制，推動稅收征管體系的現代化、多元化轉型，從而依托“數據孿生”輔助提升稅收執法效率。此外，還應加快推動現有稅收系統的信息化建設，由國家稅務總局基于“放管服”改革進行權限下放、建立電子稅務局，將在線涉稅業務辦理系統與不同企業的財務軟件、辦公系統進行穩步對接，針對各項應報稅額、更正申報表等進行自動計算與格式轉換，提升稅收業務辦理水平。

（三）大力推行辦稅流程簡化，加大宣傳培訓力度

1．精簡辦稅流程。在當前放管服改革持續深化形勢下，應加大辦稅流程的精簡化改革力度，合理壓縮管理層級、簡化審批流程，建立“一窗受理、內部流轉、限時辦結、窗口出件”的標準化處理流程，并依托網絡辦稅平臺實現納稅申報、稅費繳納等業務的線上辦理，有效利用稅務數據共享尋求最優的數據傳遞與發票領用方案，減少線下業務辦理的時間成本與費用成本。在繳稅方式設計上，除現金、網上銀行外應容許支持微信、支付寶等多種繳稅方法，針對跨區域稅務辦理事項應嚴格貫徹落實省內通辦機制，避免納稅人在線下出現多頭跑問題，配合小程序預約、“互聯網+快捷退稅”等服務模式的推廣，更好地優化納稅服務質量、提升辦稅效率。在納稅發票辦理環節，應推動信息確認、戶管注冊、稅種核定、資料發放、新辦企業涉稅輔導等業務流程的一體化設計，實行涉稅信息與工商部門的共享，有效簡化發票辦理與開業流程。

2．創新宣傳手段。針對稅收政策宣傳渠道、方法進行協同創新，充分運用“互聯網+”、新媒體等技術手段進行網絡宣傳平臺建設，指導稅務工作人員以人民群眾喜聞樂見的方式進行稅法、稅收政策等資訊的宣傳推廣，如錄制抖音短視頻進行情景再現等，并引入大數據分析技術面向特定行業的納稅主體進行針對性、個性化宣傳與培訓方案設計，確保不同納稅人能夠結合自身行業特征了解最新稅收優惠政策、實現依法誠信納稅，共同營造法治化營商環境。

（四）健全納稅風險管理體系，營造誠信納稅環境

1．強化風險管理。為全方位建設納稅風險管理體系，應以事前預防、事中管控、事后糾錯為落腳點進行風險管理制度設計，將風險管理融入納稅申報、年終清繳等辦稅行為中，保證征收、繳納稅費雙方均能夠實現納稅風險的共同治理與預防。在此基礎上，可充分利用信息共享與智慧稅務系統建立風險監測機制，針對不同類型稅務風險進行等級評定與分類提醒，保證納稅人及時查明風險原因、明確影響后果，并采取有效措施降低納稅過錯成本，規避出現非主觀犯錯問題。

2．健全信用體系。政府應面向市場經濟發展規律，推動稅收征管社會信用體系建設，遵循現有規劃要求建立稅收違法行為黑名單，采用隨機抽查、不定期檢查等方式進行納稅人生產經營情況的實時跟蹤，對于信用評級較差的企業進行重點關注、提高核查頻次，督促此類經營主體提升誠信納稅意識。同時，引入“互聯網+”技術建立稅收信用數據在線監控系統，針對不同行業的納稅人經濟行為、經營數據等進行在線統計分析，并建立與金融機構、銀監、財政等部門的合作機制，對于出現失信行為的納稅人在征信報告中進行記錄與公示，對于信用等級良好的納稅人采取提高銀行信貸額度、簡化貸款審批流程等措施，維護稅收營商環境的良性健康發展。

四、結束語

稅收營商環境建設水平是國家或地區經濟軟實力的重要標志，通過從治理視角出發采取落實頂層設計、推動機構銜接、簡化辦稅流程、加強風險管理等技術措施，有助于進一步提升減稅降費實施成效，為小微企業經營發展注入新的動力，并且發揮對區域經貿活動的拉動作用，助力企業實現營收增長目標。鑒于目前全球經貿摩擦指數高達123、呈顯著上升趨勢，因此還需牢固樹立大局意識，以政府為核心積極提高自身服務水平，依托政策扶持、產業驅動等多種路徑使稅收營商環境得到逐步完善，進一步提高稅收治理水平，服務于區域經濟社會及國民經濟的高質量發展。