我國機關事務治理的制度變遷研究

文/西華大學馬克思主義學院 付燮寒 王貝

自1921年中國共產黨成立之日起，機關事務工作就在奪取全國勝利、促進經濟發展、提高治理能力中不可或缺。我國機關事務治理制度不斷調整，從新中國成立初期到改革開放，再到進入新時代發展階段，時代的變革引發制度的變遷。對于制度變遷，制度經濟學提供了一套解釋性極強的框架和范式。舒爾茲認為：“將一種制度定義為一種行為規則，這些規則涉及社會、政治及經濟行為。”與之相反，諾斯則將制度的變遷視為一種自發過程，目的在于追求潛在獲利機會。王玉明認為，制度創新的主體有國家（政府）、團體、個人三個層次。作為制度的最大供給者而處于核心地位的政府，在制度創新中占據強制優勢、組織優勢和效率優勢。以歷史制度主義的方法分析機關事務制度變遷的影響因素；丁煌認為制度背景、政治變量、路徑依賴和關鍵節點的“混合體”模式深刻影響著機關事務治理制度的演變。文章結合新制度經濟學方法論，基于激勵理論、交易費用理論、制度變遷理論對我國機關事務改革不同階段的實踐路徑作提綱式探討，分析其中的優點與不足，探求新時代背景下機關事務制度改革的變遷方向。

一、我國機關事務治理制度的變遷歷程

制度變遷因特定時期的現實利益需求推動而實現。機關事務治理制度的持續演變，不僅是政府主體在實踐上的積極探索，更是其適應不同時期社會生產力發展程度作出的政策調整。關注前線作戰人員、滿足戰爭所需是戰時機關工作的主要任務，但不同戰區的戰需存在差異，所以機關事務管理標準不統一。1949年以來，政府根據社會經濟發展形勢，對機關事務治理的制度進行適度變革，深刻影響著機關事務的治理進程。

（一）新中國成立后機關事務治理制度的形成過程。新中國成立初期，為穩定人心、保障人民基本生活條件，機關事務工作在目標設定、管理制度和組織機構三個方面進行了變革。職能核心設定為保障職能機構正常運行的同時推進基礎設施建設。管理制度由戰時的實物供給制變為包干制和津貼制，在滿足人民基本生活標準的基礎上為骨干人員提供額外補助。從1954年下半年開始，中央直屬機關全部改為工資制，隨后全國各級機關也實行工資制。新中國成立以后，中央人民政府辦公廳和政務院秘書廳分別設立總務處共同協理機關事務，彼時管理分散，時有扯皮現象發生。隨著多方推動，政務院于1950年第62次會議批準成立中央人民政府政務院機關事務管理局主管機關事務。后在各方努力下，管理局在1953年更名為中央人民政府機關事務管理局，次年劃入國務院直屬機構，改名國務院機關事務管理局，專司國家機關事務管理工作。至此，機關事務從無序變為規整，分散變為集中，機關工作的穩定運行對于安定社會環境、發展社會生產、重塑國家形象起到關鍵作用。但也就此導致了機關的職能錯位，工作重心逐漸往后勤方面傾斜，造成對其“后勤服務”特質的局限認識。

（二）改革開放后機關事務治理制度的發展過程。新中國成立以來形成的機關事務工作定式面對市場經濟顯得束手無策。一是社會化的工作內容使機關“小社會”的特定對象成為福利受惠者，而非普通大眾。二是后勤化的工作性質讓事務機關對于自身應該具有的管理職能一竅不通。伴隨改革開放大格局下多種力量的推動，對以“后勤服務”為主要工作內容的傳統機關事務管理工作進行改革勢在必行，引入市場機制推動機關事務服務社會化并強化機關管理職能成為首要任務。1984年制定的《關于經濟體制改革的決定》打破了計劃經濟與商品經濟對立的固有認識，吹響機關服務社會化的號角。1989年發布的《關于中央國家機關后勤體制改革的意見》更是明確指出，機關事務管理體制改革的最終目標就是實現機關事務服務社會化。據此，不少機關單位嘗試建立企業化管理模式，結合自身特點開發多種承包責任制。社會主義市場經濟體制的建立與迅速發展，促使機關事務改革轉向管辦分離、加快后勤單位企業化管理、規范后勤服務市場，由此既能提高公共服務效率，又能降低機關運營成本、增加第三產業容量。1993年9月，中央編辦、國管局聯合印發《國務院各部門后勤機構改革實施意見》，提出機關后勤改革要適應社會主義市場經濟體制。后勤管理職能列入行政，服務職能在機構、編制、經費上與機關脫鉤，并入后勤服務中心。這是機關事務改革在管辦分離和加快機關單位企業化管理上邁出的重要一步，為推進政企分開打下基礎。1998年《關于深化國務院各部門機關后勤體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）更是進一步指出1998年改革重點是理順關系和轉換機制，基本完成機關后勤管理體制的重塑。步入新世紀，國務院機關事務管理局在2005年起草了《機關事務條例》，并在2010年進一步增設了推進、指導、協調、監督全國公共機構節能工作的職能。

綜合來看，改革開放初期機關事務改革重點主要在服務社會化，其次是明晰管理職能。服務社會化方面主要采取經濟管理手段和實行服務承包責任制。擴大服務范圍，主動對外開放，最大程度發揮人財物的綜合效益，實現支出減少，收益增加，服務改善。針對管理職能，則是將工作核心由單一的生產服務向管理、保障、服務并舉的行政管理活動方向轉航，形成以經費管理、資產管理和服務管理為職能骨干的管理體系。與此同時，部門間的利益分割、治理法制化建設不全等問題隨著改革的推進逐漸顯現，預示著新一輪機關事務改革的到來。

（三）新時代機關事務治理制度的完善過程。黨的十八大以來，機關事務改革持續穩步推進。治理效能的提升讓利益分配、競爭公平、治理效率等問題開始引起人們的普遍關注。十八屆三中全會“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引人競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”的要求為市場機制在后勤服務中的廣泛應用注入新活力。至此，機關事務改革的目標可以歸納為加快社會化和市場化，以專業管理能力保障機關正常運轉，提高機關辦事效率。2012年10月1日，《機關事務管理條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，這一舉措是開啟機關事務管理法制化、規范化探索歷程的關鍵節點。這一時期，伴隨國家治理體系和治理能力現代化進程，機關事務管理的核心職能逐漸由“自上而下”的管理，轉變為“自上而下與自下而上結合”的治理。機關事務管理工作轉軌以“治理”的模式和整體性結構跟進國家治理體系和治理能力現代化的要求，說明在環境成熟到一定程度時，需要自下而上的制度變遷配合自上而下的制度變遷以期發揮更好效果。目前，內地絕大部分省級行政區劃已成立機關事務管理機構。各省級機構不但結合自身情況，借助市場進行資源最優配置，更開始強調管理模式的集約化，不斷增強核心職能和專業化程度，全力實現機關事務治理的現代化，即科學高效運行。

二、機關事務治理制度變遷的動因剖析

機關事務治理制度的變遷，很大程度上是因為原有的制度供給不能滿足現有相關主體的利益需求。政府主體及時轉換治理思維，改革治理制度，才有可能既降低治理成本又達到理想治理效果。

（一）機關事務治理制度供需不均衡。諾斯認為，在長期的經濟變革歷程中，不同群體面臨的初始條件的改變往往造就制度或認知模式的變化。新中國成立后，機關工作的一系列革新舉措對國家的穩定與建設尤為必要。供給制能保障人民基本生活，津貼制則能激發高知群體的生產動力和創造力。當對生活資料的訴求不再局限于溫飽，公平公正的分配方式進入大眾視野，工資制應運而生。步入改革開放，高度集中的計劃經濟體制下形成的供給制、福利制、小而全、封閉式的后勤管理體制不再適用社會主義市場經濟的發展要求，也讓機關事務的發展受到束縛。推進改革開放，意味著傳統機關事務投入多、產出少的工作模式勢必革新。通過改革，機關管理方式轉向科學化、經濟化和系統化；摒棄供給式服務定式，探索經營式服務模式；服務范圍由封閉式轉變為開放式。黨的十八大的召開進一步為深化機關事務改革提供法治保障，拓寬改革路徑。生產方式的更替，導致了制度的供需矛盾加劇，制度的更新延遲于生產方式的更新，因此引發必要的制度調整。

（二）降低治理成本與提高效率并行是政府治理的重要動力。一種制度下預期收益與預期成本的關系在很大程度上決定了制度創新是否會發生。建國初期，成立了機關事務管理局，消除原先兩處機構因職能重疊而生的矛盾沖突，人力物力浪費減少、事務處理效率明顯提升。在完成生產資料的社會主義改造之后，機關事務管理的基調定為以“小而全”而突出的服務福利制。20世紀末期，要在保證運行的基礎上提升效率、節約成本，以實際效益支持改革開放大步邁進，就必須一改原有的封閉模式，打造開放式的機關。不少機關單位嘗試企業化管理模式，結合自身特點開發多種承包責任制。1998年發布的《意見》，對于推動政企分開、政事分開、政資分開影響重大。福利性、保障性的后勤服務單位同行政分離成立自主經營法人實體，作為提供雙向服務的競爭主體進入市場。機關事務改革快速發展時期實行的政企分開、管辦分離、加快進市一系列做法最重要的目的就在于降低管理成本、激活后勤服務市場，擺脫后勤服務對政府部門的過度依賴，理性組合公共服務與社會組織，助益社會主義市場經濟發展。

（三）治理環境改善，制度需求增強。從新制度經濟學的角度看，進行市場化改革的發展中國家面臨的基本制度變遷之一，就是將與計劃經濟相適應的產權制度轉變為與市場經濟相適應的產權制度。自黨的十四大明確經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制以來，機關事務的改革實踐就不斷向服務社會化方向發力。1998發布的《意見》明確要求，后勤由原有的經費撥付，改為按合同支付服務費，并取消按編制定額補貼，促使市場配置資源的基礎性作用得到充分發揮。再者，管理與服務在各方面得以分離，管理著重建立結算制度、完善管理體制、加強監管指導。脫離行政進駐市場的后勤服務單位，自主生產經營的積極性得到極大提高，可以根據自身需求進行發展規劃與實施。與此同時，后勤服務單位各項機制的轉換提上日程，包括管理機制、經營機制、激勵約束機制、社會保障機制，深化用人用工制度和收入分配制度改革，增強其自我生存、自我發展能力。治理環境的持續改善為新的制度需求的提出創造了良好的條件，新的需求也是促進治理環境改善的重要動力。

三、我國機關事務治理制度完善的思考

新制度經濟學借助交易費用這一概念，明確指出制度的最主要功能在于降低交易費用。我國機關事務的變革歷史充分證明，制度的供給與需求在均衡、非均衡的動態轉換中不停往前，法制化、信息化的多元協同治理將成為機關事務治理的必然選擇。

（一）加強制度創新，避免陷入負面路徑依賴困境。制度均衡和路徑依賴是制度變遷理論的重要組成部分。制度均衡是人們對既定制度及制度結構的滿意或滿足狀態，制度非均衡與之相反，表明制度供給不能滿足人們的制度需求，進而引發制度創新。路徑依賴的影響具有兩面性：正面路徑依賴表現為汲取成功經驗，結合實際需求創新制度，充分利用現有資源從事收益最大化的活動，促進機關治理能力提升和社會主義市場經濟發展；負面路徑依賴則是脫離實際需求訂立制度而導致利益固封，阻礙普遍民眾受益，甚至導致社會經濟狀況衰退。機關事務治理的路徑依賴由報酬遞增、不完全市場、既得利益諸多動態實際需求共同構成。因此，要抓住新時代全面深化機關事務改革的“關鍵需求”，以黨政體制為依托，分析運行邏輯，提升服務標準化，以標準化促規范化，推動機關事務工作的質效變革。及時將機關事務治理的成功案例轉化為機關事務治理的普遍制度，強化正面路徑依賴，消減負面路徑依賴，為機關事務治理現代化提供政策引導和制度保障。

（二）重視法治建設，優化機關治理職能。新制度經濟學認為，變人治為法治是發展中國家進行市場化改革必然會面臨的難題。機關事務改革進入攻堅階段，法制法規建設需求也日趨緊重。立法方面，以《條例》為支撐，處理好與相關國家法律法規、黨內法規的銜接問題，并制訂與其配套的行政法規和規章，促進機關事務工作的法治化與規范化。執法方面，加大對法律法規執行狀態的監督與檢查，建立以權力運行過程規范為中心的績效考核，確保將經費、資產等限定在法律框架內運行，保證治理目標貫穿資源、投入、產出的全過程。關注具體制度的科學性、可操作性、高聯動性，推動制度缺陷向規范制度轉變，形成行為規范、公正透明、運轉協調的現代化管理體制。

（三）多元主體協同治理，合力打破“碎片化”僵局。作為機關治理體系和治理能力現代化過程的重要體現，多元主體參與的協同治理模式在現代化治理中不可缺席。政府、市場和社會的協同互動所構成的治理系統是完善機關事務治理體系的關鍵節點，要打破長期以來政府、市場和社會三者之間以及各主體內部的“碎片化”僵局，就必須借助信息化重塑政府與市場、社會的關系。機關事務部門與市場、社會等主體廣泛建立規范的合作伙伴關系，實現資源共享、互惠互利，打造致力于機關事務更優治理的協同網絡。與此同時，建立制度化的交流平臺和協商對話機制，促進機關事務管理部門與市場和社會的良性互動。制度變遷的核心任務在于建立良性互動的治理關系，在深化改革的時代背景下，合理利用市場機制、社會組織等方式開創機關事務治理市場化、社會化新路徑，將助力實現以“運行保障”為主要表現形式的現代機關事務治理狀態。

四、結語

新制度經濟學將制度視為稀缺的生產性資源，而這種稀缺的資源主要由政府提供。我國機關事務治理制度的變遷，從新制度經濟學方法論的視角來看是制度供給和制度需求相互作用的結果。制度變遷是一個持續不斷的過程，當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；但因為制度環境和成本收益處于不斷變動的狀態，必然會打破原來的均衡，出現制度的再創新，于是發生制度的變遷。縱觀我國機關事務變革的演進歷程，新制度經濟學的應用具有積極作用。鑒古可通今，為在新時代全面深化改革背景下順利推進機關事務治理轉型，機關事務的內生變量作用必須引起重視。