論扶貧法對扶貧事業(yè)的重要性

朱解放

(西北大學現(xiàn)代學院 財務與經(jīng)濟管理系，陜西 西安 710130)

隨著2020年貧困縣的全部清零，我國的扶貧事業(yè)取得了階段性的全面勝利，完成了清除絕對貧困的艱巨任務，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。然而，這只是萬里長征走完了第一步，脫貧摘帽不是終點，而是新奮斗和新征程的起點，脫貧攻堅依然任重而道遠。為了實現(xiàn)這一偉大的歷史宏愿，鑒于扶貧事業(yè)的長期性、復雜性和反復性，建立扶貧法體系勢在必行。只有在扶貧法體系的作用下，才能極大地推動我國減貧事業(yè)的歷史進程。

1 扶貧法產(chǎn)生的必然性

1.1 扶貧事業(yè)的長期性

我國現(xiàn)階段尚處在社會主義的初級階段，屬于發(fā)展中國家的范疇，這種特殊的國情特征充分說明，我國的扶貧事業(yè)將是貫穿于21世紀的巨大社會工程，涉及的人口之多，持續(xù)的時間之長，其艱巨的程度，是古今中外任何一個減貧事件都無法比擬的。一是我國是建立在半封建半殖民地基礎之上的社會主義國家。中華人民共和國成立初期，我們所面臨的經(jīng)濟狀況是一窮二白，物質資源供應極其缺乏，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平極端低下，國家和人民處在極度貧困的狀態(tài)之中。在中國共產(chǎn)黨的領導下，進行了一系列大規(guī)模的政治和經(jīng)濟運動，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，人民群眾的生活水平也得到了一定的提升。但是，貧窮和落后的國情特征并沒有得到根本的改變。二是我國是貧困人口和貧困地區(qū)最多的國家。貧困人口約占全國人口的一半以上，貧困地區(qū)約占國土總面積一半以上，有些人口和地區(qū)還處在深度貧困之中。要改變和根除這種貧困現(xiàn)狀，不是一朝一夕所能完成的，需要引入一個時間的概念。三是相對貧困的現(xiàn)狀仍然嚴重的存在。要解決發(fā)展不平衡和不充分的問題，縮小相對貧困的差距，仍然需要漫長的時間。

1.2 扶貧事業(yè)的復雜性

扶貧事業(yè)是一頂涉及多個領域、多個部門、多個產(chǎn)業(yè)和多個層次的龐大的社會工程。這些資源要素不僅是獨立的，而且是互相聯(lián)系的，在扶貧工程中構成錯綜復雜的關系。一是涉及政治領域和經(jīng)濟領域的相關部門。這些部門的功能在扶貧工程的過程中形成一種合力，發(fā)揮著決策性、組織性、指導性、扶助性、基礎性的作用。我國是社會主義的國家，我們所追求的是利益的整體性，因而在扶貧事業(yè)中行政手段具有不可替代性。值得強調的是這些部門內部都有相應的法規(guī)體系，這些法規(guī)體系只適合于本部門內部，對其他部門是沒有約束力的。在扶貧工程中，只有扶貧法才能將這些法規(guī)體系協(xié)調起來。二是涉及農(nóng)業(yè)部門的相關產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)部門的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的性質是不同的，貧困的形式和內容也是不同的。因此，針對這些產(chǎn)業(yè)的扶貧政策、方案和辦法也是不同的 。三是涉及貧困人口和貧困地區(qū)的不同層次。由于地域、環(huán)境、交通、市場等方面的原因，貧困人口和貧困地區(qū)的貧困狀態(tài)是千差萬別的，有的處于輕度貧困的狀態(tài)，有的處于中度貧困的狀態(tài)，有的處于深度貧困的狀態(tài)。這些情況只有經(jīng)過扶貧法進行綜合評估以后，才能根據(jù)不同的狀態(tài)制定不同的政策和方案。

1.3 扶貧事業(yè)的反復性

扶貧事業(yè)是一項非常艱巨的事業(yè)。由于扶貧事業(yè)的最終結果是要通過各種經(jīng)濟活動過程體現(xiàn)和反映出來，各種經(jīng)濟活動的變化直接決定和影響著扶貧事業(yè)的效益。因此，扶貧事業(yè)不能一蹴而就，不能一勞永逸，而要精準務實，攻堅克難，不斷推動其可持續(xù)發(fā)展。一是扶貧政策和方案必須嚴謹科學。扶貧政策和方案的制定要切合實際，區(qū)別對待，不能發(fā)生失誤。一旦發(fā)生失誤，有可能導致扶貧事業(yè)出現(xiàn)反復。二是組建觀察和評估機構。由政府牽頭，組建觀察和評估機構。這一機構的基本功能就是隨時跟蹤和觀察國內外經(jīng)濟形勢的變化，尤其是國內經(jīng)濟形勢的變化，并在此基礎上，對觀察的信息和資料進行綜合評估，為扶貧工程提供可信的決策依據(jù)。三是關注貧困人口和地區(qū)脫貧之后的經(jīng)濟狀態(tài)。貧困人口和地區(qū)脫貧之后的經(jīng)濟狀態(tài)是十分脆弱的，很難抵御經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的各種風險，如果經(jīng)濟活動中的風險超過了貧困人口和地區(qū)的能力，貧困人口和地區(qū)有可能出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。因此，貧困人口和地區(qū)脫貧之后，還要完善后續(xù)工作。

2 扶貧法產(chǎn)生的必要性

2.1 有利于構建扶貧的機制體系

參與扶貧工程的領域、部門和產(chǎn)業(yè)是千差萬別的，其性質和作用也是不同的。如果這些資源一哄而上，各行其是，不僅不能取得理想的扶貧效益，而且還會增加扶貧的成本，浪費各種扶貧資源。因此，只有通過扶貧法建立有效的扶貧機制體系，才能科學地配置各種扶貧資源。一是扶貧法可以規(guī)范和約束所有的扶貧資源。扶貧資源是一個非常龐雜的群體，每一個資源都是獨立的，相互之間沒有聯(lián)系，誰也管不了誰，任何一個資源都不能規(guī)范和約束其他資源。資源在獨立的情況下，力量是分散的，難以形成合力。只有在扶貧法的規(guī)范和約束下，各種扶貧資源才能凝聚成一股力量，從而產(chǎn)生資源配置的規(guī)模經(jīng)濟效益。二是扶貧法可以對所有的扶貧資源進行科學的配置。扶貧法可以根據(jù)扶貧對象所需要的扶貧資源，對其進行質的配置。同時，扶貧法可借助現(xiàn)代數(shù)學技術，對扶貧對象所需要的扶貧資源進行量的配置，從而產(chǎn)生資源配置的結構經(jīng)濟效益。三是扶貧法可以規(guī)劃扶貧對象的未來發(fā)展方向。扶貧法可針對扶貧對象的發(fā)展現(xiàn)狀，對扶貧對象未來的產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)營規(guī)模、融資模式、技術引進、運營方式和市場選擇進行科學的計劃和論證，避免因規(guī)劃失誤而導致的損失。

2.2 有利于落實扶貧政策和方案

毛澤東指出：“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”[1]只有在扶貧法的規(guī)范和約束下，才能使扶貧政策和方案落到實處，從而產(chǎn)生更大的效能。一是扶貧法可以規(guī)范和約束政府相關機構和相關工作人員的工作態(tài)度和行為。毛澤東指出：“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”[2]政府相關機構和相關工作人員的職能和 職責就是落實扶貧政策和方案，如果這個環(huán)節(jié)出了問題，扶貧工程就會大打折扣。針對有些政府相關機構和相關工作人員不作為、少作為、懶作為的工作態(tài)度，扶貧法應給予嚴格的管理和監(jiān)督，嚴重的要追究法律責任。二是扶貧法可以規(guī)范和約束扶貧政策和方案落實的程序和步驟。扶貧法要求政府相關機構和相關工作人員必須進行深入細致的調查研究工作，精準識別扶貧對象，建立第一手扶貧信息和資料，在此基礎上，穩(wěn)步推進扶貧工作。堅決杜絕不深入調查研究、憑想當然辦事、盲目草率的浮夸作風。三是扶貧法可以嚴格考核扶貧政策和方案的落實情況。扶貧法可通過制定嚴格的考核制度、考核體系和考核指標，對扶貧政策和方案的落實情況進行考核，防止扶貧工作敷衍應付，弄虛作假，確保扶貧工程的每一個步驟都能經(jīng)得起時間的考驗。

2.3 有利于規(guī)范扶貧資金的使用

扶貧資金是實施扶貧工程重要的物質保障，在實施扶貧工程中發(fā)揮著不可替代的作用。扶貧法可根據(jù)相關條款，嚴格規(guī)范和約束扶貧資金的使用方向和途徑，保證每一筆資金都必須在陽光下運作。一是扶貧法可以杜絕扶貧資金分配的平均主義傾向。扶貧法通過嚴格規(guī)定扶貧對象的標準和條件，強化對扶貧對象的識別，精準扶貧和精準脫貧，真正幫扶那些有實際困難的扶貧對象。二是扶貧法可以杜絕利用審批環(huán)節(jié)套取資金的現(xiàn)象發(fā)生。針對有些基層工作人員通過修改審批條件、重復申報、造假登記套取資金的現(xiàn)象，扶貧法可通過相關的條款給予嚴格的控制和監(jiān)督，使所有的資金使用去向從開始到結束都是公開的和透明的。同時，扶貧法對套取、挪用扶貧資金、改變資金使用方向的當事人，應嚴肅追究其法律責任。三是扶貧法明確規(guī)定扶貧對象是法律權利和法律義務的統(tǒng)一。由于國家長期為扶貧對象提供資金和物質的幫扶，從而使有些扶貧對象養(yǎng)成了依賴和懶漢的思想，大大降低了扶貧對象脫貧致富的內生動力。針對此種情況，扶貧法明確規(guī)定，不僅賦予扶貧對象法律權利，而且賦予扶貧對象法律義務，扶貧對象是權利和義務的統(tǒng)一，是真正擺脫貧困的主力軍。

3 扶貧法的基本內涵

3.1 扶貧法的規(guī)定

所謂扶貧法，是指扶貧事業(yè)的母法，是規(guī)范和約束總體扶貧行為的根本大法。我國的扶貧事業(yè)是一場涉及領域最廣、部門最多、產(chǎn)業(yè)最多和人員最多的史無前例的巨大社會工程。這些扶貧資源都處在獨立的狀態(tài)，其性質和功能也是不同的，只有通過扶貧法的整合和協(xié)調，才能形成強大的社會推動力，為扶貧事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

扶貧事業(yè)開始時，由于我們對扶貧事業(yè)法制化的認識有一個過程，當扶貧事業(yè)發(fā)展到一定階段時，有些方面便出現(xiàn)了不規(guī)范和無序化的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象增加了扶貧事業(yè)的成本，延緩了扶貧事業(yè)的進程，遲滯了扶貧事業(yè)目標的實現(xiàn)。鑒于我國扶貧事業(yè)的長期性、復雜性和反復性，必須把扶貧事業(yè)置于扶貧法的規(guī)范和約束之下，才能為扶貧事業(yè)的進一步發(fā)展奠定良好的先決條件。

3.2 扶貧法的內容

第一，扶貧法的協(xié)調屬性。所謂扶貧法的協(xié)調屬性，就是指扶貧法對所有參與扶貧事業(yè)的資源進行協(xié)調的屬性，協(xié)調屬性追求的是協(xié)調效果。一是參與扶貧事業(yè)的資源范圍是十分廣泛的。社會主義國家的性質決定了我國的扶貧事業(yè)是全社會的大事業(yè)，根除貧窮，實現(xiàn)全體勞動者的共同富裕是社會主義的發(fā)展目的，只有在全社會的共同努力和奮斗下，才能完成這一歷史性的任務。二是參與扶貧事業(yè)的資源性質是千差萬別的。每個資源都有適合本資源的政策體系、工作體系、制度體系和法規(guī)體系，這些體系只是針對本資源內部而言的，對其他資源并沒有約束力。因此，各個資源之間的關系是松散的，并沒有必然的聯(lián)系。三是扶貧法可以把所有的扶貧資源統(tǒng)一在扶貧事業(yè)中。扶貧資源是一個非常復雜的體系，只有在扶貧法的規(guī)范和約束下，才能進行最佳的優(yōu)化組合，把各種力量凝聚成一個巨大的合力，從而產(chǎn)生整合效應。

第二，扶貧法的配置屬性。所謂扶貧法的配置屬性，就是指扶貧法把扶貧資源配置給扶貧對象的屬性，配置屬性追求的是配置效果。一是扶貧法可以根據(jù)扶貧對象所需要的扶貧資源種類進行配置。扶貧對象的情況是千差萬別的，這種差別決定了每個扶貧對象所需要的扶貧資源種類也是有差別的。扶貧法可以根據(jù)扶貧對象對扶貧資源種類的實際需要，有計劃地將各種扶貧資源配置給扶貧對象。值得強調的是，扶貧資源種類的配置不能搞一刀切，避免造成需要的沒有配置，不需要的反而配置了。二是扶貧法可以根據(jù)扶貧對象所需要的扶貧資源數(shù)量進行配置。扶貧對象所需要的扶貧資源，不僅有種類的差別，而且有數(shù)量的差別。扶貧法可以根據(jù)扶貧對象對扶貧資源數(shù)量的實際需要，有計劃地配置給扶貧對象。三是扶貧法可以根據(jù)扶貧對象在不同階段所需要的扶貧資源種類和數(shù)量進行配置。扶貧對象在不同的發(fā)展階段所需要的扶貧資源的種類和數(shù)量是不同的，扶貧法可根據(jù)這種變化的情況及時調整，重新配置。

第三，扶貧法的互濟屬性。所謂扶貧法的互濟屬性，就是指扶貧法主張和倡導的扶貧濟困的屬性，互濟屬性追求的是互濟效果。一是扶貧事業(yè)是全社會的共同責任。“一方有難，八方支援”，這是中國人民寶貴的精神財富。扶貧事業(yè)是全社會的大事業(yè)，應該得到全社會的關注和幫扶。貧困地區(qū)是全國的一分子，從經(jīng)濟發(fā)展的總體而言，貧困地區(qū)的發(fā)展狀況對發(fā)達地區(qū)的發(fā)展也有著直接的制約作用。因此，加快貧困地區(qū)的發(fā)展，對于提升全社會的發(fā)展效率具有非常重要的意義。二是通過各種方式向貧困地區(qū)實施援助。無論是經(jīng)濟手段還是政治手段，無論是有償手段還是無償手段，無論是長期手段還是短期手段，任何一種手段對貧困地區(qū)而言都是十分重要的。三是加快對貧困地區(qū)人才的輸送和培養(yǎng)。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的原因是多方面的，而人才缺乏是重要因素。發(fā)達地區(qū)可利用優(yōu)越的人力資源條件向貧困地區(qū)輸送和培養(yǎng)人才，為貧困地區(qū)的崛起奠定人才的基礎條件。

3.3 扶貧法的目的

扶貧法的目的就是嚴格規(guī)范和約束所有扶貧資源在扶貧事業(yè)中的行為，并根據(jù)扶貧對象在不同發(fā)展階段所需要的扶貧資源的種類和數(shù)量進行科學的協(xié)調和配置，從而形成一種大于扶貧資源綜合的整合效力，進而推動減貧事業(yè)的進程。

任何一種扶貧資源在扶貧事業(yè)中都不可能單獨存在，都不可能獨立地發(fā)揮作用，因為任何一種扶貧資源的存在和發(fā)揮作用都要受到其他扶貧資源的限制和影響。因此，只有在扶貧法的作用下，才能將所有的扶貧資源統(tǒng)領起來，才能對所有的扶貧資源實行有機的結合，才能減少扶貧事業(yè)的成本，才能使扶貧事業(yè)的目標早日實現(xiàn)。

我國是社會主義國家，是一種整體利益型的經(jīng)濟形態(tài)。在脫貧致富的道路上一個也不能少，這是扶貧事業(yè)的目的和原則。唯有通過扶貧法才能將所有扶貧資源的作用發(fā)揮到最大化，不斷從整體上推進社會主義的扶貧事業(yè)。