縣(市、區)級PPP項目落地難的主要原因及對策建議

2023-04-15 15:58:25劉悅

中國市場 2023年7期

關鍵詞：發展

劉悅

(華北理工大學管理學院，河北唐山 063210)

1 引言

政府和社會資本合作(public-private partnerships)模式，也稱PPP模式，旨在向社會資本開發基礎設施和公共服務項目。自2014年全面推開PPP模式以來，中國特色社會主義政治生態環境和穩步發展的經濟環境有力促進了PPP模式在中國的快速發展和應用。根據財政部PPP中心數據統計，截至2022年1月，全國累計入庫項目10254個、投資額16.2萬億元，累計簽約落地項目7714個、投資額12.8萬億元、簽約落地率78.9%，累計開工建設4833個、投資額7.7萬億元、開工率47.5%；項目涉及貴州、山東、新疆、四川等32個省市，涵蓋了能源、市政工程、水利、林業、衛生、城鎮綜合開發、政府基礎設施等19個行業。近年來，中國PPP領域建設管理體系持續完善，在立法規、去庫存、抓整改、提質效等方面做了大量工作，取得了非凡的成績。但同時，PPP在發展過程中遇到的落地難問題越來越突出，一定程度影響和制約著PPP未來發展。

2 PPP領域存在的落地難問題

一是縣級項目易孕難生。PPP簽約方主體是縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關或事業單位，從近年PPP項目數據看，縣(市、區)PPP項目在體量上相對更多。根據PPP中心公布的2021年數據分析，當年全國新入庫項目659個，其中省級43個、市級(市轄區、新舊動能轉換先行區、國家級開發區)107個、縣級(市、區)509個，縣(市、區)現已成為PPP項目的主要陣地。盡管PPP模式將市場機制引入了基礎設施和公共服務融資領域，有利于政府職能轉換、減輕財政負擔、合理分配風險、促進市場主動，以增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，但從2021年PPP項目在縣級行政區平均覆蓋率看，覆蓋率還不足20%，多數縣級行政區仍在努力破零，當前形勢不容樂觀。

二是風險基因隱性存在。PPP項目有多種類型，按照服務于社會經濟發展的不同方面，PPP項目大致可分為經濟、社會和政府三類；按照PPP項目運作方式分類，主要包括O&M、MC、LOT、BOT、BOO、BBO、TOT、ROT等方式，以及這些方式的組合等；按照項目付費方式分類，分為使用者付費方式、政府付費方式和可行性缺口補助方式。但無論采取哪一種類型和操作模式，PPP項目總體是由政府部門牽頭的，政府在PPP項目中同時擔負了裁判員、運動員、監督員等多重身份，主觀因素難以避免。在以市場為主要落腳點的PPP項目中，部分項目多多少少受到了來自政府方面的主觀影響，風險評估偏理想、項目變更較隨意、執行合約不到位的問題較為突出，一定程度上影響了市場體制的正常運轉，部分項目出現了社會資本退場、項目途中暫停、政府被迫接盤等風險問題。

三是市場參與動力不足。PPP項目能否落地，能否及時吸引社會資本到位非常關鍵；當前，部分項目在引資融資方面面臨較大困難，主要原因還是對社會資本的吸引力不夠，社會資本參與動力不足，在五個方面體現較為明顯：一是政策支持方面，從2017年PPP政策更加規范以來，社會資本對PPP市場態度更加謹慎。二是資本增值方面，目前社會資本受PPP項目的周期長、獲利慢、風險多、限制硬等固有特點，以及特許經營、價格機制、管理能力等方面影響，熱情總體不高。三是外部環境方面，部分地區在制度規范和項目操作方面滯后，此外國企特別是中央國企對民營資本存在著一定“擠出效應”，社會資本參與活力較低。四是政府征信方面，部分區域政府部門的項目落地能力尚未取得社會資本徹底信任，影響了社會資本參與熱情。五是項目約束方面，主要源于法規制度、管理模式、合同治理、監管行為等政府約束，部分地區政府約束行為不夠嚴謹，有的在公平公正公開方面做得不夠，影響了社會資本參與PPP項目的積極性。

3 原因分析

中國PPP顯現出的落地難問題帶有領行業性、地域性、時間性等特點，與地區經濟發展水平、政府專業能力、建設規劃發展需要密切相關，相關問題不能一概而論，需要加以辯證分析。

①縣級政府發力有限。主要體現在三個方面：一是政府機構任務體量。在新型城鎮化進程快速發展的背景下，縣級政府機構作為縣域城鎮化的規劃者、經濟發展的推動者、公共服務的提供者、行政管理體制的改革者，在落實工作環節承受的壓力非常明顯，同時也是各類困難矛盾最為集中的一層。②級地區經濟發展?？h級地區經濟發展相比上一層級往往較為落后，在財政方面的支撐力略顯不足。例如，雅安市財政局2021年指出，受經濟總量較小影響，PPP項目財政承受能力有限，可通過PPP模式實施的項目數量較少、規模較小，部分縣(區)不愿采用PPP模式實施項目。當前，“規劃設想多，配套支撐少；編制預算多、經費來源少；項目需求多、社會資本少”是縣級政府普遍需要面對的現實問題，面對規劃建設中需要提案的N個項目，如何解決好“干哪個、怎么落、誰投資”成了最關切的問題之一。③專業力量隊伍建設。在政府和具體辦事機構內部看，PPP專業人才隊伍較為短缺，人力少、任務多、難度大的問題較為突出；從市場方面看，相關從業機構相對較少，在咨詢、指導、中介服務方面仍有較大提升空間，一定程度上制約了項目生成。

二是關聯因素長存變量。主要體現在三個方面：①潛在風險較多。PPP項目是一個長期而復雜的過程，操作流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等5個階段，關聯了政府、社會資本、人民群眾等多個因素，各因素在項目全壽命周期內客觀存在著變量。通常，變量對PPP項目產生的負面影響要多于正面影響，其造成的潛在風險也是多源的、動態的、激增的。②變量影響較大。政府方面，最大的變量來自政策改革走向、政府換屆調整、既定方案否決，這些一般會引起項目的較大波動；社會資本方面，最大的變量來自對合作合約失信和收益未達預期，有的投資方本著不做“賠本買賣”的原則撤資進而造成項目爛尾；人民群眾方面，最大的變量來自對服務價格、服務質量、占用賠償方面的強烈反對，影響項目無法按既定規劃運營。③應急處置較難。在PPP風險應對方面，多數項目的前期工作抓得較好，在如何規避風險方面較為周密；但后期工作略顯粗糙，應對風險發生時的解決方案還不夠完備。從近年失敗案例看，一旦出現緊急情況，如果沒有做好應對解決工作，其對PPP項目帶來最嚴重的影響都可能直接或間接造成項目夭折。

三是社會資本指向明確。主要體現在三個方面：①趨利。PPP項目的推行，雖然是由政府方牽頭并遴選社會資本方，但從另一個角度看，社會資本方在PPP項目中也在對政府方進行遴選。在縣級政府推出的PPP項目中，社會資本有合作意愿的項目占比仍然較小，從中可以看出，社會資本方是有較大選擇空間的。②避害。社會資本對風險的識別是敏銳的，項目自身的PPP運作條件好壞、立項手續是否規范、項目用地協調進程、三級三類規劃情況、項目風險拆分合并、項目啟動專項資金等情況，都將影響著對社會資本方的吸引力。當前，部分項目在吸引力方面是存在缺陷的，必然難以贏得社會資本方的青睞。③求穩。社會資本方的參與主體主要是央企、國企、大型民企，這三類主體企業長期以輕資產運行，參與PPP項目后需將部分轉為重資產，加上并表融資模式抬高了息付債余額，考核指標約束越來越多，“接單”熱情和能力涉及上限問題。同時，中小民營企業自身抗風險能力較小，對待PPP這種長周期項目熱度不高，普遍不愿入場或難以入場，市場作用發揮較小。此外，大型商業銀行主導的金融體系對市場非常謹慎，沒有良好的市場就難以撬動金融體系加入。

4 對策建議

一是提升政府主導力，牽引PPP向縱深發展。①加強綜合統籌。政府部門牽頭地位特殊，規劃、財政、主管部門(單位)要多級合力推動多領域建設規劃融合，充分考慮民生必需、環境必需、經濟必需等因素，詳細制定“五年”規劃和建設指南，有序推進PPP項目落實，不但依靠PPP解決政府融資和穩增長，更要依靠PPP推動公共服務變革。②發揮平臺作用。在PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行駛各自職責，盡可能避免在規則制定上把政府放置在不容挑戰的主導地位。政府部門應遵循權利清單、負面清單、責任清單原則，積極搭建PPP平臺，防止越位發生。③探索推進革新。既沒有一成不變的問題，也沒有永遠管用的政策。各地區PPP發展水平不同，建議探索在部分平臺公司轉型較為成功、產業基礎較好、財力保障能力較高的地區適度提高“10%紅線”，增加地方政府通過財政資金撬動項目投資的能力。財政收入水平相對較低的地區，下力做實PPP項目優選排隊，用足用好10%財政空間，寧可讓項目等資金，不讓資金等項目，避免公共財政資源浪費，提高公共財政資源的使用效率。④加大幫帶力度。探索建立完善幫扶機制，對推進PPP項目現實困難多的地區，采取上級統建、代建等方式，破解下級財政力量不足、引資難度較大等瓶頸問題，在PPP主陣地取得更大成績。

二是扭住發展主旋律，激發PPP的市場活力。①遵循市場規律。PPP是市場化條件下的一種新型的公共產品供給模式，市場屬性非常明顯，發展PPP必須遵從市場規律；充分發揮投資對穩增長、調結構、惠民生的關鍵作用，放寬放活社會投資，完善政府和社會資本合作模式，解決PPP項目融資難融資貴的問題，激發社會資本投資動力。②調動市場活力?？茖W提供政策宏利，提升對社會資本的吸引力度，進一步調動社會資本的主動性；針對不同PPP項目類型、規模和特點，多措支持民營企業積極承接項目或參加與國有企業、外商投資企業的合作，進一步盤活市場潛力。③營造良好環境。高度關注政治守信問題，避免發生“班子換屆、政策變線、前功盡棄”的現象，營造讓社會資本安心放心投資的環境，加強切實讓社會資本發揮出應有效益。④強化督導管理。建立“建設+運營”理念，統籌使用者付費、政府付費、政府可行性缺口補助，實現項目的自然平衡；加強深入督導，根據項目需求特點，引進高水準的運營、技術、法律、財務管理咨詢公司，抓好項目設計、交易結構、監督管理，防范杜絕資本暴力、政府兜底等問題發生。

三是解決根本性問題，強化PPP的實際支撐。①加強地方經濟發展。經濟發展與PPP發展相輔相成，經濟能夠拉動PPP發展，PPP離不開經濟支持。PPP項目能否成功，與地區經濟發展情況密切相關，不論是使用者付費，還是財政付費、補助，相關資金均來對依托于地方經濟，解決好經濟發展問題，才能更好地解決PPP發展問題。②加快推進共同富裕。PPP項目用之于民，取信于民；項目收費也多來源于民；PPP項目的收費工作與人民群眾的收入水平密切相關；堅持以人民為中心的發展思想，依靠共同奮斗，提高勞動者報酬水平，提高低收入家庭綜合收入，從根本上解決“服務費用上漲，民眾不買賬”的問題；鼓勵富裕群體履行社會責任，為高收入人群和企業更多回報社會營造氛圍，打牢PPP長周期運營所需的物質基礎。③抓好疫情應對。堅持解放和發展生產力，積極應對新冠肺炎疫情給發展帶來的影響，做好常態化疫情防控條件下的精準防控、動態調整、抵御風險工作，最大限度減緩疫情給人民生產生活帶來的沖擊，全面調動人的積極性、主動性、創造性，促進各行各業健康發展，協力創造更多社會財富，走好高質量發展之路。

5 結語