城投企業轉型模式分析
——以區縣級城投J企業為例

楊云嬌

(江蘇金壇建設發展有限公司，江蘇 常州 213200)

1 城投公司及其轉型的必要性

1.1 城投公司的定義

根據國發〔2010〕19號文，地方政府投融資公司，也就是我們俗稱的城投企業，是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或者注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并且擁有獨立法人資格的經濟實體。長期以來其核心職能是政府性項目投融資，主要的業務以公益性業務為主，部分兼有準公益性、經營性業務。

1.2 城投公司轉型的必要性

(1)政策因素。成立城投公司的初衷是為了解決政府性項目的投融資問題，通過該種方式可以彌補分稅制下地方財政實力不足的問題。自2013年銀監會出臺10號文以來，銀監會、財政部、國務院、發改委等多個部門出臺多個政策文件，用于規范城投平臺融資行為、切割融資平臺與政府的關系，從人員、資產、職能、信用等方面劃清政府與企業的邊界。特別自2021年銀保監會出臺15號文以來，要求嚴禁新增或虛假化解地方政府隱性債務，這也就意味著城投公司與政府的關系進一步厘清，也打消了各金融機構對城投公司債務由財政兜底的幻覺。十年來各類文件的不斷出臺及強監管，在政策層面推動了城投企業市場化轉型。

(2)經營需求。隨著上述政策的出臺，政府信用逐漸消失，城投將面臨并且已逐步開始啟動去杠桿的工作，在去杠桿的進程中，以往的借新還舊、以債償債的方式將不再行得通。以2021年末至2022年初，交易所、證監會及銀行間交易商協會對城投債的窗口指導而言，禁止債務率超一定比例地區的城投企業新增公司債券，對于過往存續的公司債規模在借新還舊的同時按照10%或一定比例進行壓縮。然而，城投企業由于過往經營所滾存下來的債務規模龐大，遠遠超過了自身的承受能力。在不新增債務且債務規模需要逐年壓降的要求下，如何使得公司具有經營性利潤，打造城投公司自身造血功能，是當前市場環境下城投企業自身的需求。

2 城投公司轉型難點及應對方式

(1)市場化能力弱，專業化不足。第一，思想較為保守，專業人才不足。城投公司高級管理層大多來自政府部門或者是企事業單位，工作經驗較為豐富，但在多年工作中形成了自身的工作方式和思維邏輯，受限于體制內想法，整體思想較為保守。同時，城投企業轉型必然面臨專業化事務的運營，公司內部專業人才不足仍是需要重點關注的問題。第二，機制較為死板，靈活性不足。大部分城投公司的股東為當地政府，受限于國資監管，相關業務流程需要報國資進行審批，整體效率較低。故而應當建立科學機制、引進專業人才、優化人才結構。

(2)主營不清晰，定位不準確。過往城投公司僅作為政府業務的承接主體，多數情況下處在政府讓企業做什么，企業就做什么的狀態，整個企業對于自身的目標、使命及戰略定位沒有明確的規劃。同時，由于涉及業務較多，無法辨別出何為自身的主營業務及未來的主要發展方向。頂層架構的搭建更能夠指導企業發展，城投轉型中應當首先明確企業短中長期的戰略目標，以戰略指引業務推進。

(3)歷史包袱重，財務風險較大。城投企業過往承建了大量的公益性項目，以收取代建費用作為主要的經營收入，代建費率較低，產生的經濟收益較差。在歷史階段中承擔的角色，導致城投企業整體債務規模較大，資產中往來款項較多，資產流動性較弱，整體資產質量一般，存在一定的財務風險。因而，在公司資產規模確定的情況下，應當進一步優化公司資產結構，減少往來掛賬，增加資產流動性，同時尋求政府支持，減輕過往的歷史包袱。

3 區縣級城投J企業現有業務分析

J企業為江蘇省蘇南地區區縣級城投企業，現有業務內容較多，幾乎涵蓋了城投類企業涉及的大部分業務，包括基礎設施代建、安置房委托代建、土地開發整理、水利水系綜合治理、房地產開發、污水處理、園林綠化等。業務類型較為零散，作者將通過業務歸并整合，將公司業務劃分為四個板塊，分別為工程代建板塊、環保板塊、房地產開發板塊和城市資源運營板塊。為了進一步分析各個板塊業務特征及后續戰略選擇，筆者利用波士頓矩陣(BCG矩陣)方法對公司現有業務進行剖析，進而分析如何使企業的業務組合適應外部市場需求的變化。

3.1 “明星”業務

該部分業務具有高市場增長率和高相對市場占有率，在整個J企業中，符合該要求的主要為環保板塊業務。環保板塊涵蓋了公司建設及運營的城市污水處理、化工園區的工業污水處理、生活垃圾焚燒發電項目以及供水管網等業務內容。該板塊中的大部分項目處于剛建成投產的狀態，在企業整體業務中邊界較為清晰，能夠簡單有效的和其他業務進行區分，管理和經營相對來說比較獨立。該部分業務在當地具有壟斷地位，市場占有率高。同時，隨著國家、地方對環保要求的提高，以及后續監管的進一步加強，環保業務的收入將較為穩定，當具備一定的建設運營經驗后，環保業務具有向外擴張的可能性，未來市場增長率較高。

對于該類型的業務，建議J企業采用事業部的組織結構進行管理，搭建完整的管理和經營團隊，需要由既懂生產技術又懂市場營銷的人員擔任事業部的負責人，或者分設兩名副總，分別負責技術控制和市場營銷。基于其未來的高增長性，公司應當進一步加大投入，促進其快速成長。

3.2 “問題”業務

該類型業務具有高市場增長率和低相對市場占有率，在整個企業中，符合該要求的主要為城市資源運營板塊。城市資源運營板塊涵蓋了城市路燈建設安裝和運營、廣告經營、建筑質量檢測、園林綠化業務等。這部分業務主要是對城市現有資源進行運營來產生收益。由于過往區內這部分業務分散在不同的建設和運營主體上，市場集中度較低，公司對這部分業務的市場占有率不高。但是隨著區內平臺業務的整合、政企職能的分開，城投企業成為承接該部分業務的優質主體。同時，隨著居民生活水平的提高，城市對于自身資源的運營效率、運營質量有了更高的要求，故而在后續業務發展過程中，該部分業務的市場增長率較高。

對于這部分業務，城投企業應當進行管理和篩選。對于那些未來具有較高收益，并且經過改進后具備發展為“明星”業務的部分，進行重點投資，力求尋找更多市場占有率和更快的市場增長率。對于沒有發展前景或者具有純公益屬性的資源經營類業務，企業應當簽署固定的運營協議，明確收入來源，并且保障收入能夠基本覆蓋業務成本支出。在業務之間進行取舍，將有限的資金用于效益較好的“問題”業務。

3.3 “現金牛”業務

該業務類型具有低市場增長率和高相對市場占有率，在整個J企業中，符合該特征的主要為房地產開發業務板塊。基于過往安置房建設經驗，J企業子公司具備房地產開發資質且目前已在市區開發3處商業樓盤，取得了較好的銷售收入和利潤，項目體現了國企品質，獲得了堅實的客戶基礎，創立了良好的品牌形象，房地產開發業務在區內整體市場占有率較高。但考慮到國家未來對房地產行業仍將采取緊縮政策，在“房子是用來住的”大的指導方向下，隨著中國人口出生率降低，房屋保有量呈現上升趨勢，未來該部分業務的市場增長率較低。

對于這部分業務可以采取維持鞏固的穩定戰略。房地產開發業務在城投企業中能夠帶來大量的、穩定的現金流，這部分現金流可以為其他業務提供資金、滿足其他業務的需要。因而，在事業部中應當選取具有市場營銷和推廣能力的管理者，穩定市場占有率。但是考慮到這部分業務未來的行業趨勢減弱、發展態勢不強，后續業務增長率不高，不宜大力發展，穩定鞏固可持續是其選擇的主要策略。

3.4 “瘦狗”業務

該類型業務具有低市場增長率和低相對市場占有率，基于J企業短期內無法脫離城投企業的現實情況，傳統代建類業務在后續較長一段時間內，仍將超公司業務規模的50%。其主要負責傳統類城投業務，即代建類業務，該部分業務涵蓋交通路網的建設、公共設施用房的建設、景區配套建設、河道水利清淤、生態環境修復等。但是隨著未來城投基建類業務的減少和外部競爭者進入的風險，相對市場占有率將會下降，市場增長率甚至會出現負數增長。同時，該部分業務占用了大量的企業資金和現金流，但是帶來的利潤極少，大多數代建業務，城投企業僅賺取低比例的代建費，在考慮一定時間成本和財務成本的情況下，代建類業務處于保本微利狀態。

對于該部分業務，公司應當在維持的同時逐步進行整頓，引入市場化理念進行管理，力求獲得較多的利潤，并且通過與政府的及時結算，以減少資金的占用成本和通脹的影響。在外部環境的影響下，該部分業務也將自然處于衰退狀態，未來可納入其他業務進行統一管理。

4 城投J企業轉型方向——基于SWOT分析

4.1 企業內部優勢

第一，業務專業性優勢。城投J企業過去往往承接了大量的基礎設施代建、安置房代建業務等，在業務過程中，積累了較為豐富的建筑施工和工程運營經驗，通過安置房的開發建設，城投公司積累了一定的房地產開發經驗。雖然安置房的開發建設帶有一定公益性質，但是整體地產開發流程與商業化地產類似。過往業務的承建給城投J企業帶來了一定的業務專業性的優勢。第二，市場占有率較高。城投J企業部分固有業務市場占有率高，甚至帶有壟斷性質，比如垃圾焚燒、污水處理、路燈建設安裝等。這部分業務在當地市場具有較高的市場占有率，并且在未來很長一段時間內，這部分業務的市場占有率無下降趨勢。穩定且較高的市場占有率是企業經營過程中的一個巨大優勢。

4.2 企業內部劣勢

第一，缺乏項目前期投資決策。大部分城投企業包括J企業在內，由于過去主要承接政府類的投資項目，對于項目是否需要建設、項目成本如何管控以及項目是否盈利的關注度并不高。但是出于市場化業務推進以及企業管理規范的要求，投資決策愈加重要。當提出建設某項項目時，企業內部應當做好相關業務的前期調研分析，對投資項目做出明確的是否應該投資的決策。第二，缺乏企業經營激勵機制。城投J企業目前制定的工資薪酬體系仍沿用了老國有企業的固定薪酬機制，內部員工無論企業經濟效益還是自身工作忙閑，獲得的工資報酬均是固定的，存在“旱澇保收”的情況。若要克服這一劣勢，后續應制定現代企業的薪酬制度，將員工薪酬與企業效益、工作強度、工作成果進行掛鉤，將企業指標分解落實到每個城投企業員工身上。

4.3 外部環境機會

第一，當地政府的支持。J企業作為當地重要的城投企業之一，與當地政府多年來均保持著良好的合作關系。對于老項目的續建或維護，J企業占有一定的先決優勢。除此以外，在和政府各部門溝通的過程中，J企業能夠比其他公司體現出更多的溝通便利。第二，區域建設需求擴大。近年來J企業所在區域發展態勢良好，地區生產總值超1000億元，一般公共預算已突破60億元，在此強勢發展基礎上，企業所在的市場前景廣闊，有較多的業務發展機會。

4.4 外部環境威脅

J企業作為區縣級城投，市場化啟動較晚、發展較慢，整體市場化能力弱，故而，在目前競爭激烈的市場中，存在較多的競爭對手。受制于自身招投標機制、商務談判、審批流程的問題，J企業通過公開市場獲取項目的機會較少，僅有少量業務可以完全參與到市場競爭中并成功落地。

近年來，受國家政策及經濟環境影響，供應者對城投J企業討價還價的能力增強。近期主要表現為原材料及大宗商品的價格的上漲，同時，J企業的地產及建設業務為勞動密集型行業，勞動力價格的上漲也導致企業經營成本的增加，且上述要素均為外部大環境引發的系統性風險，故而，企業自身對其議價能力不強。

5 結語

近年來，區縣級城投轉型逐漸成為同級政府及企業管理人員較為關注的事項，城投轉型需要基于當地的資源稟賦以及公司的業務優勢進行。J企業在社會經濟快速發展的大環境下，利用政府的支持和壟斷性的資源，結合自身在過往業務中積累的專業優勢，將企業有限的資源高效地分配到合理的業務組合中去。未來J企業將更多的去向城市資源運營商、城市服務類企業轉型，同時可以兼顧房產開發和建筑施工業務，力求一部分業務開拓市場、拓展增量，另一部分業務保證現金流、穩住余量，創造符合自身屬性的轉型模式。