行政事業單位內部控制的幾點思考

楊 甜

（作者單位：中央農業廣播電視學校）

一、研究背景

（一）行政事業單位概念

行政事業單位是行政單位和事業單位的統稱。行政單位是依法行使國家各項行政社會事務組織管理權力的政府機構。事業單位是依法從事科教文衛等社會公益服務活動的法人組織。行政事業單位作為社會監督和公共服務的主體，是國家治理體系的重要部分，代表黨和政府履行相關職能，在促進經濟社會發展進程中發揮著不可或缺的作用。

（二）行政事業單位內部控制的理論依據

西方發達國家對政府部門內部控制問題的研究表明，及時安全有效的內部控制，是政府部門切實加強內部管理、提升政府公共資本使用效率的關鍵措施。就中國現實情況來看，相較企業的內部控制，行政事業單位內部控制的研究規范與應用實踐存在一定的滯后性。早在2008 年財政部就已經明確，企業的內部控制是由企業管理層、治理層及員工共同實施執行的為實現內部控制目標而制定的程序，為行政事業單位內部控制研究提供了有力依據。隨著經濟建設進程的不斷加快，國家綜合實力不斷增長，財政支出日益增加，行政事業單位的高質量發展迫切需要建立和完善規范有序、科學高效的內部控制體系。黨的十八大明確指出，要不斷深化行政體制改革，加強政府自身建設，加快政府職能轉變，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，促進職能設置日趨科學合理，管理手段不斷完善，執行力和公信力不斷提高。習近平總書記強調，要加強對權力運行的監督和制約，不斷增強監督制約手段的嚴肅性、協同性、有效性，逐漸構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制，為進一步提高行政效能、規范內部管理、加強廉政風險防控機制建設提供了理論依據和制度保障。

（三）行政事業單位內部控制的制度體系

2012 年財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），明確內部控制是制定相關制度、采取有效方法和切實執行設定程序，對經濟活動進行風險防范和管控，從而確?？刂颇繕说靡詫崿F的過程。這標志著我國行政事業單位內部控制管理規則與基本框架的形成。2015 年財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將關注的重點從單一的經濟活動拓展到多項業務活動，從規范制度運行拓展到強化權力制約，逐步搭建高效的制衡機制和科學的監督體系。2017 年財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱《報告制度》），通過制定各級各類行政事業單位內部控制報告的編制報送、應用實踐、監督檢查、公示公開等工作規范，進一步將內控報告制度落實落細。2021 年出臺的《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》進一步要求制定健全的企業內部控制體系框架，強化行政事業單位內部控制的制度依據、標準指引及監督檢查，為今后行政事業單位科學建立并有效實施內部控制明確了改革方向，提供了根本遵循。

二、行政事業單位內部控制的意義

（一）持續深入開展內部控制建設，是推進全面依法治國基本方略的必然要求

黨的二十大報告指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安?！标U明全面依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，深入推進依法行政，加快建設法治政府，一項重要的措施就是強化對行政權力的制約和監督。特別是政府內部權力集中的部門和崗位，往往涉及財政撥款的分配使用、工程建設的資格審批、國有資產的保值增值、項目投資的資金流向等，應該分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，建立常態化監督制度，完善糾錯問責機制。黨的十九屆四中全會進一步從權責法定、權責透明、權責統一三個方面，從頂層設計的高度明確了加強權力運行制約和監督機制建設的重大意義和發展方向。這就要求我們持續完善內部控制規范體系，強化內控建設，扎緊制度籠子，讓權力的取得、設定、行使方式和基本程序都應由法律法規加以明確，給權力涂上“防腐劑”、戴上“緊箍咒”，確保權力在陽光下運行。

（二）持續深入開展內部控制建設，是防范化解重大風險、充分發揮財會全過程監督作用的必須之舉

黨的二十大報告指出，“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’‘灰犀牛’事件隨時可能發生。我們必須增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗?！绷暯娇倳浽谑艑弥醒爰o委四次全會中強調，將財會監督納入黨和國家監督體系，并與其他監督形式有機貫通、相互協調，有利于進一步提升黨和國家監督體系的完整性與系統性，使監督的質量和效果都得到提升。完善的內部控制為充分發揮財會監督作用提供了有效途徑。在評估經濟活動風險、有效實時控制的過程中，要通過合理設置關鍵崗位，規范職責權限、審批程序和相關責任，將經濟活動納入預算管理，明晰國有資產底數，增強會計人員責任意識，提高會計基礎工作質量，加大信息內部公開力度，強化對權力的監督約束、崗位的責任約束、流程的節點約束和信息的輿論約束，及時發現反饋、督導和糾偏，實現經濟活動在事前、事中和事后的全流程管控，有效化解重大風險。

（三）持續深入開展內部控制建設，是數智化時代財務管理高質量發展的必由之路

黨的二十大報告指出，加快發展數字經濟，促進數字經濟和實體經濟深度融合。長期以來，財務會計工作側重于記錄、核算，主要是為外部投資者、審計機構和社會公眾提供并解釋歷史會計信息，較少利用財務數據參與單位內部經營管理決策和風險管控。“十四五”時期，經濟社會數字技術迅猛發展，在會計工作中運用大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等已經逐漸從概念研究向實踐應用領域拓展。通過將信息化技術手段嵌入傳統的財務管理體系中，真正實現流轉自動化、過程透明化、責任明確化、方法標準化，有效避免決策不透明、信息不對稱、運轉不及時、監督不到位的情況，真正由“機控”取代“人控”。財務人員需要基于數據思維，以經營理念為指導，以智能技術為手段，不斷增強與實際工作開展相匹配的素質能力。通過搭建規范化、科學化和信息化的內控體系，實現業財深度融合，在“過緊日子”的背景下最大化發揮財政資金的使用效益。

三、行政事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制建設未形成制度體系

近年來，財政部已經初步搭建包括《規范》《指導意見》等制度在內的“四梁八柱”內部控制制度體系，但大多數行政事業單位還存在不少問題和薄弱環節。在調研中得知，有的單位負責人內控意識不強、重視程度不夠，未建立內部控制體系建設的長效機制，僅僅將各項通知部署分解為風險點梳理、流程圖繪制、報告編制等具體工作，直接交由辦公室、財務處或者紀檢部門牽頭辦理，不能在單位內部形成上下聯動、協調配合的良好氛圍；有的單位片面認為制度完善或是風險點梳理全面就是內控體系健全，雖然有完備的內部控制規程、手冊和制度匯編等內控材料，但是日常管理仍憑借經驗主義，按照固定模式，實際執行和制度要求各行其是甚至背道而馳；有的單位雖然重視程度較高，但是并未進行系統學習、科學謀劃、頂層設計，未能真正理解、把握內控規范的內在要求和實施程序，而是將內部控制體系分解為多個獨立環節和制度規范，無法真正解決權力運行監督不到位、職責權限劃分不明確、審批流程不規范、有制度無執行等積弊，未能真正發揮內部控制的集成效益。

（二）風險評估和控制方法運用不到位

在實際工作中，不少單位還存在著評估機制薄弱、控制方法不當的情況。風險評估機制薄弱主要體現在以下幾方面：一是風險評估機制不健全，風險評估小組未充分涵蓋財會、資產管理、政府采購、業務專家、審計紀檢等關鍵崗位人員；二是風險評估范圍不全，不能根據新情況從問題導向出發，根據客觀需要查找風險點，或是僅側重業務層面評估，一些涉及單位層面的難點痛點、處于改革深水區的風險點、長期得不到解決的歷史遺留問題等反而被忽略；三是風險評估結果應用不足，僅僅將風險評估作為孤立的事項完成，未能將評估結果進行更深層次的匯總分析，找到風險點與總目標之間的內在聯系，借以找到解除風險的策略和方法。控制方法運用不到位主要體現為以下幾點：一是未能通過分析風險點實現流程再造，對管理和業務崗位進行職責梳理和準確描述，確保關鍵崗位有監督、職責權限有制度、不相容崗位必分離；二是未明確內部授權審批控制、建立健全議事決策機制，導致日常業務與重大事項權限氛圍、處置流程與相關責任不清；三是未有力推進預算控制、財產保護控制等，不能將風險點與預算管理、資產清查、檔案管理等緊密結合起來。

（三）監督評價機制不夠科學有效

不少單位存在監督評價被弱化、虛化的現象，未能發揮應有的保障作用，主要體現在以下幾方面：一是內部監督評價未能發揮獨立制約作用。由于人員配備和崗位設置的局限性，多數行政事業單位沒有專門的內部監督評價機構，多數由財務人員或是紀檢人員兼任監督人員，面臨著評價監督獨立性不強、評價監督工作程序不規范、結果應用不透明等問題。由于信息不對稱，監督評價機構難以把控整個經濟活動中資金的變動情況，無法有效實現對單位一把手和各級領導的權力制約，因此在業務層面和單位層面都會出現監督缺位。二是外部監督評價未能實現及時把控風險。行政事業單位的外部監督機構主要為財政監管部門、審計檢查部門、紀檢監察部門、會計師事務所或第三方公司等部門和組織。財政監管部門主要對單位內部控制規范的建立實施進行評價，審計部門主要對權力運行機制和財政資金使用的安全性與合規性進行評價，會計師事務所或第三方公司主要對內部控制實施績效等進行評價，各外部監督部門側重點不同，無法形成合力，且重于事后監督，難以形成事前、事中的有效控制，使得內部控制實施質量并未得到實質性的檢驗。

（四）內部控制信息化應用不充分

內控規范的建立不是一勞永逸的，而是一個不斷完善、調整的過程，這就需要將內控信息化有效推廣并應用。目前，大多數行政事業單位都已經使用信息化手段開展日常工作，但是仍存在以下問題：一是單位的信息化建設主要成果體現在公文運轉、新聞宣傳、信息存儲等環節，內控管理仍依托傳統會計核算模式，日常工作中充斥著大量的數據多頭申報、重復申報，信息數據的分散與割裂阻礙了內部控制制度的有效執行，從而導致“信息孤島”和“數據煙囪”現象出現。二是財務管理與內部控制設計分離，并沒有實現有效的銜接，無法發揮出財務管理提升內部控制風險管控水平的作用，而內部控制工作的開展也無法有效約束財務管理工作。三是財務管理信息系統過度開發、多頭管理，各平臺獨立運行，無法通過追溯數據還原經濟活動全貌，內控機制及相關制度也無法得到全面貫徹和執行。因此，內控信息化運用不充分或運用不合理均不會有效提高內部控制風險管控水平和財務管理工作質量。

四、優化措施

（一）以完善機制為根本，構建內部控制管理體系

一是單位領導重視。行政事業單位內部控制體系涵蓋預算編制、收支管理、政府采購、投資籌資、審批評估、監督檢查、績效評價等多個關鍵領域，要求各部門各崗位之間有效協調、共同配合。這就需要單位領導高度重視，全面樹立風險防控意識，實現從“要我內控”到“我要內控”。二是明確主體責任。成立以單位負責人任組長，黨政班子成員任副組長，辦公室、財務部門、內審部門、人事部門、業務部門等相關部門負責人為成員的內控領導小組。領導小組是內控體系建設的最高權力機構，全面負責單位內部控制規范體系建設工作的實施。三是建立健全制度體系。在全面梳理風險的基礎上編制單位內控規程和自我評價制度。在單位層面，從單位組織架構、三權分立、關鍵崗位控制、人員資質和能力、財務體系建設等方面建立制度；在業務層面，從預算編制、審批、執行、決算與評價等方面建立制度，不斷完善內部控制制度體系。

（二）以有力監督為保障，推動內部控制有效運行

一是開展自我評價。建立自我評價機制，明確實施方案、評價程序、評價標準和整改反饋措施。指定內控規范實施部門以外的部門開展評價，確保客觀真實。自我評價包括內控要素評價和流程層次評價，通過評價目標設置的合理性、風險管理和控制方法的科學性、控制措施的有效性，如實記錄反饋單位內部控制整體運行情況，作為調整改進的依據。二是實施內部監督。設立內部專職監督部門對內部控制開展日常監督和專項檢查，通過檢查內部控制建設與實施過程中存在的不清晰、不合理、不順暢環節，提出改進建議并督查整改落實，進一步加強事前、事中、事后的總結與評估，使內部監督的及時性、有效性得到充分的發揮。三是運用外部監管。加強與紀檢、財政、審計等外部監管機構的有效溝通，形成監督合力，實現信息共享、動態監控等外部監管。將會議培訓、政府采購、預決算、出租出借、收入分配、預算執行情況等事務公開，接受群眾監督。

（三）以問題導向為抓手，切實防范、化解重大風險

立足單位實際認真開展風險評估，正確實施內控方法，是防控風險的有效手段。一是全面進行風險評估。針對單位面臨的各種不確定因素進行梳理匯總，形成風險點清單。通過客觀描述和分析論證風險因素與目標實現的相關性，提出相應解決方案，實現對風險的有效控制。二是規范權力運行。有效落實“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗”要求，針對重點業務領域和關鍵崗位，按照不相容崗位制衡的原則設置管理服務部門，明確部門職責，實現決策權、執行權、監督權三權分立、相互制衡，在風險排查上做到節點控制、流程清楚、全面覆蓋、全程追溯。三是強化結果應用。加強內外部監督評價結果的有效應用，將財政監管反饋問題、審計意見、績效評價、內部控制報告等各項監督檢查反饋新問題和結果作為預算安排、績效考核、監督問責等工作的重要參考，根據新情況、新問題不斷調整風險點清單，及時化解重大風險。

（四）以信息化手段為依托，保障內部控制實施精準有效

充分利用科技發展帶來的先進成果，實施內部控制體系信息化，是未來的發展趨勢和內控升級轉型的現實選擇，也是推動會計職能從核算記錄向管理決策轉變、更好對接財政部預算一體化和會計信息化的必然要求。一是體現制衡性要求。建立信息化的內部控制體系，實現對審批權力和風險點的全程監督，實現各個管理環節之間的數據實時更新與共享，減少人為操作的主觀臆斷，實現經濟活動動態監控、全過程覆蓋。二是體現流程化要求。實現行政事業單位從決策支持、規范審核到監督評價各個環節的流程傳遞，將業務每個環節、事件及步驟的管理要求固化，并與歸口管理責任掛鉤，使每個環節的執行過程和結果真實、完整、可追溯。三是體現風險導向要求。按照業務流程進行風險分析，并制定管控措施，確保各個環節的風險點不重不漏，管控措施一一對應，進一步增強內部控制體系的嚴謹性、嚴肅性。

五、結語

在以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的大背景下，行政事業單位內部控制建設在推進全面依法治國、防范化解重大風險、推動會計信息化改革等方面發揮著日益顯著的作用。要通過不斷完善內部控制體系建設、強化監督評價效果應用、積極開展信息化建設，不斷提高內部控制管理的效率與水平，為推動行政事業單位高質量發展提供有力保障。