邊疆治理與共同體建設:中國政府解決中國西藏與周邊國家邊界問題的原則

張世均

(西南民族大學旅游與歷史文化學院,四川 成都 610041)

中華人民共和國建立后,中央人民政府從國家的整體利益、長遠利益出發,根據中央人民政府制定的外交政策與原則,同周邊國家就邊界問題進行了一系列的協商與會談,為建立同周邊國家間的睦鄰友好關系奠定了重要的基礎。中國政府在解決與周邊國家邊界問題的實踐中,提出并遵循堅持國家關系正常化、堅持平等互利、堅持和平談判、堅持睦鄰安邦、堅持照顧歷史與觀照現實、堅持國家核心利益至上、堅持樹立典范、堅持照顧邊民情感、堅持安全前瞻等原則。這些原則在實踐中妥善地解決了維護國家領土主權與穩定周邊國際環境的問題,既構建了睦鄰友好的周邊關系,又較圓滿地解決了中國西藏與周邊部分國家在歷史上遺留下來的邊界問題,成為了中國政府應對中國西藏與周邊國家邊界問題的重要經驗。這些經驗對解決當今仍未解決的中印、中不邊界問題,維護國家主權利益,鑄牢中華民族共同體意識都具有重要的作用和啟示。

中外學術界對中國西藏與周邊國家邊界問題的研究已有許多相關成果問世,如英國學者阿拉斯泰爾·蘭姆的《中印邊界》、澳大利亞學者內維爾·馬克斯韋爾的《印度對華戰爭》;中國學者王宏緯的《喜馬拉雅山情結:中印關系研究》、朱昭華的《中緬邊界問題研究》等;主要論文有張世均的《中印領土爭端問題的危機管控機制》、楊勉,張樂的《中印、中緬邊界問題截然不同處置結果的背景與原因分析》、穆阿妮,王群燕的《中尼邊界談判進程的歷史考察及啟示》、陳宇的《不丹對印度的極不對稱安全困境:基于小國/弱國對大國/強國的“安全交換”解釋》等①論著對中國西藏與周邊國家邊界問題進行了論述,但都缺乏對中國西藏與周邊國家解決邊界問題的經驗總結。本文利用《人民日報》和檔案材料,對中國政府解決中國西藏與周邊國家邊界問題的經驗進行理論總結,希望既能對解決中印、中不歷史遺留下來的邊界問題提供借鑒作用,又能為構建中國與周邊國家睦鄰友好的關系,鑄牢中華民族共同體意識發揮更大的效能。

一、堅持國家關系正常化的原則

國家邊界問題是需要當事國共同面對的問題,而且與當事國間的國家關系聯系密切。在當事國間的國家關系處于正常狀態時,當事國間包括邊界問題在內的許多問題,都能在友好的氣氛中通過和平談判進行公平合理的解決;相反,在當事國間的國家關系處于非正常狀態時,一般都無法就兩國間存在的問題進行談判協商,即使談判協商也無法解決存在的問題。中華人民共和國建立后,中國政府與周邊國家解決邊界問題的歷史進程都反映了這樣的狀況。中緬、中尼邊界問題的成功解決充分反映了這一明顯的特征。

緬甸是第一個承認中華人民共和國的非社會主義國家,也是第一個與中國通過和平協商解決邊界問題的周邊國家,為中國周邊其他國家處理與中國的外交關系以及解決邊界問題做出了良好的示范作用。1949年12月16日,緬甸政府“決定承認中華人民共和國,并期望外交關系之建立與使節之互換”。[1]1718日,周恩來總理復電表示:“中華人民共和國中央人民政府同意在貴國政府與中國國民黨反動派殘余斷絕關系的基礎上,建立中華人民共和國與緬甸聯邦之間的外交關系,并互換使節。”[1]1728日,緬甸政府宣布“斷絕同國民黨政府的關系,并解決中緬邊境居民的沖突等”。[2]521950年6月9日,“中華人民共和國和緬甸聯邦宣布建立外交關系并互派大使”。[3]9月5日,緬甸總統蘇瑞泰(Sao Shwe Thaik)表示:“我國政府和我對于推進中緬兩國較為密切的親善關系,當盡最大努力。”[4]1211954年12月,緬甸總理吳努在訪華時就把解決邊界問題作為重要議題提出。1956年開始,“中國政府正面回應緬甸政府不斷提出的關于解決邊界問題的要求,并與緬甸政府進行直接的外交接觸和磋商。”[5]1960年1月28日,中國政府和緬甸政府簽署了《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于兩國邊界問題的協定》,“標志著歷史遺留下來的中緬邊界問題最終得以全面‘徹底的解決’”。[6]25-27中國與緬甸之所以能順利地成為第一個解決邊界問題的國家,其成功的重要因素之一就是中國政府和緬甸政府建立了外交關系,實現了兩國關系正常化。政治互信是解決邊界問題的必要前提。

尼泊爾王國是中國西藏地區重要的周邊國家之一,邊界線長約1414公里。中華人民共和國建立后,尼泊爾政府雖表示愿同中國友好,但又一直持觀望態度,加之尼泊爾國內政局動蕩,無暇顧及與中國建立外交關系的事情。1954年6月,尼泊爾政府致電中國駐印度大使袁仲賢表示愿意在和平共處五項原則指導下建立尼泊爾與中國的外交關系。1955年8月1日,中國政府和尼泊爾王國政府公布《關于建立正常外交關系的聯合公報》,指出“兩國政府亟愿在兩國間建立友好關系,同意在中華人民共和國和尼泊爾王國間建立正常外交關系,互派大使。”[7]1956年9月20日,中國和尼泊爾簽署了“《中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關系以及關于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協定》,解決了中國西藏地方和尼泊爾間的通商和交通等問題”。[8]120-123隨著中國與尼泊爾兩國關系的正常化,解決邊界問題的議題也隨之提上了日程,1960年3月21日,中國與尼泊爾兩國正式簽訂了《中華人民共和國政府和尼泊爾國王陛下政府關于兩國邊界問題的協定》,“標志著中國與尼泊爾邊界談判取得重大成果,”[6]49-50“中尼邊界條約的簽訂,使這個兩國歷史上遺留下來的問題,獲得了永久的全面的解決。……中尼邊界問題的迅速而順利的解決,為國與國之間用和平協商辦法解決彼此間存在的問題,樹立了又一個良好的范例。”[9]1962年開始,中尼邊界聯合委員會在實地進行勘界豎樁工作。中尼邊界聯合委員會成功地完成了中尼邊界條約所賦予的建立永久性界樁的任務,從而“明確地、正式地標定了中國和尼泊爾間的邊界線,使中國和尼泊爾間長達1414公里的邊界成為一條明晰、友好的邊界。”[7]中國與尼泊爾邊界線是在和平共處五項原則的基礎上通過外交談判正式劃定、勘定的第二條明晰的陸地邊界線。

中華人民共和國與緬甸聯邦的邊界線、中華人民共和國與尼泊爾王國的邊界線是中華人民共和國建立后與周邊國家解決歷史遺留問題,最先劃定的兩條邊界線。事實證明:實現國家關系正常化是解決邊界問題的前提條件。

二、堅持平等互利的原則

“平等互利”原則是來自于“和平共處五項原則”的內容之一。1953年12月31日,周恩來總理在接見參加中印關于中國西藏地方與印度之間關系問題談判的印度代表團時,第一次完整提出了和平共處五項原則,這些原則為印度政府所接受。1954年4月29日,中國政府和印度政府簽訂了《關于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協定》,“將和平共處五項原則寫進序言中作為指導兩國關系的準則,從而確定了中國西藏地方與印度之間新型的正常關系”[10]5-9,同時獲得了中國周邊鄰國,如尼泊爾、緬甸、巴基斯坦、阿富汗等國的支持,消除了對中國的疑慮而轉向對中國持友好的態度。6月28日,中國、印度、緬甸共同倡導“和平共處五項原則”作為處理國際關系的原則,“世界新型國際關系從中國首倡‘和平共處五項原則’開始。”[11]

“互諒互讓”是和平共處五項原則中“平等互利”原則的具體體現,是周恩來總理在處理中緬邊界問題談判時提出來的談判原則。“互諒互讓”原則是指當事國雙方在解決邊界爭端問題的過程中所采取的既合理地提出本國的訴求,又要尊重對方的合理關切,在平等協商的基礎上,就所爭議問題做出適當的讓步,以實現解決爭端的一種方式。 中國在處理同周邊國家邊界問題時,努力構建以“國家關系正常化,實現相互信任”為基礎,再通過“互諒互讓”的友好協商,力爭實現雙方都能夠接受的折中方案,如20世紀50—60年代中國政府與緬甸政府在邊界問題的談判中運用的“土地互換”方案就是典型的“互諒互讓”和“平等互利”原則的體現。

中緬邊界問題是近代中國的歷史遺留問題,產生于晚清時期,發端于英國殖民者對緬甸北部地區的侵略。中華人民共和國成立時,中緬兩國邊界問題已經歷了漫長的歷史發展,情況變得非常復雜,解決的難度較大。中國政府與緬甸政府對于兩國邊界爭端的焦點主要集中在南段“一九四一年線”②、中段猛卯三角地區、北段尖高山以北地區的三大區域。面對中緬兩國政府對于邊界問題的不同主張,周恩來總理指出:“我國政府一貫主張,我國和其他國家之間所有懸而未決的問題,都應該通過和平協商的途徑,求得公平合理的解決。中緬邊界問題由來已久,問題本身也很復雜,因此,政府從著手處理這個問題的時候起,就采取了審慎從事的態度,有準備、有步驟地尋求這個問題的解決。”[12]基于上述的認識,中國政府本著互諒互讓的精神,提出合情合理的解決方案。

周恩來總理代表中國政府提出的一系列處理意見,充分體現了互諒互讓的精神,并得到了緬甸政府的贊同。1960年10月1日,緬甸政府吳努總理和中國政府周恩來總理在此基礎上簽訂了“中華人民共和國和緬甸聯邦邊界條約”[13]14-27,使歷史遺留下來的中緬邊界問題最終得以解決。

中國政府在處理中國與緬甸邊界問題上倡導的“互諒互讓”精神成為了中國與其他周邊國家解決邊界問題的重要經驗。在中緬邊界問題獲得圓滿解決以后,中國繼續貫徹“互諒互讓”的精神,妥善解決了與尼泊爾、蒙古國、巴基斯坦、阿富汗等周邊國家的邊界問題。20世紀末,中國政府根據“互諒互讓”的精神又先后與俄羅斯、哈薩克斯坦、越南、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦等周邊國家陸續簽署了邊界條約,合理地解決了與這些周邊國家之間的邊界問題。

中國政府在解決與周邊國家邊界爭議問題時,以國家間“互諒互讓”的友好協商來解決歷史遺留下來的邊界問題,在平等互利的基礎上締造中國與周邊國家間通過和平談判解決歷史遺留問題的“雙贏”結果。事實證明:“互諒互讓”原則是行之有效的解決邊界問題的基本原則和成功的經驗。

三、堅持和平談判的原則

1945年4月25日,聯合國憲章規定:各會員國用“和平方法解決國際爭端”[14]807的基本原則,為會員國解決國際爭端規范了行為。1954年6月28日,中國、印度、緬甸三國共同倡導“和平共處五項原則”作為處理國際關系的準則。中國作為聯合國創始會員國和“和平共處五項原則”的倡導者一直模范地遵守“以和平方法解決國際爭端”的原則同周邊國家通過和平談判的方法來解決歷史遺留下來的邊界問題。

中華人民共和國和尼泊爾王國劃定的邊界線是新中國成立后,繼中緬邊界線南段劃定后的第二條通過和平談判劃定的第二條明晰的邊界線。在歷史上,中國西藏地方與尼泊爾接壤,但是兩國從來沒有正式劃定、勘定過邊界線,都是按照沿喜馬拉雅山脈中段而行的一條傳統習慣線進行領土管轄。1957年1月,中國政府主動提及中尼兩國邊界問題,指出“中國和尼泊爾是由偉大的喜馬拉雅山以將近一千公里的共同邊界連接在一起的。”[15]171959年10月,周恩來再次指出:“關于中尼邊界問題,兩國邊界未正式劃定過,但兩國間有一條習慣線。我們愿意表明,在邊界未正式劃定前,我們同意雙方維持這一條習慣線,和平共處,互不侵犯,同時為表示中尼友好,在亞洲樹立范例,如尼政府同意,我們也愿立即就邊界問題進行談判,并且經過勘測,劃定邊界。”[15]2601960年3月21日,中國政府與尼泊爾政府按照“平等、友好的,和中緬邊界協定相仿”[15]290的模式簽訂《中華人民共和國政府和尼泊爾國王陛下政府關于兩國邊界問題的協定》,標志著中尼邊界談判取得重大成果。

分析中尼兩國迅速、順利地解決歷史遺留下來的邊界問題成功的因素,除堅持國家關系正常化、互諒互讓等原則外,堅持和平談判的原則是成功解決中尼邊界問題的又一個重要因素。如中尼兩國政府在關于珠穆朗瑪峰的主權歸屬問題上,充分體現了“互諒互讓”原則和“和平談判”的原則:毛澤東主席“表示接受尼泊爾地圖的畫法,即把珠穆朗瑪峰畫在邊界線上。”[16]尼泊爾首相柯伊拉臘表示關于珠穆朗瑪峰問題,“我們認為,許多分歧已經消除了。”[17]中國政府與尼泊爾政府經過和平談判、友好協商,圓滿地解決世界名山——珠穆朗瑪山及山峰的主權歸屬問題,劃出了中尼兩國和平和友好的邊界線,成為了中國政府處理歷史遺留的邊界問題的又一典范之作。

盡管目前中國與不丹、中國與印度的邊界問題還沒有最終解決,但是中國政府在處理中尼邊界問題、中印邊界問題上也充分反映了中國政府堅持“和平談判”的原則。中國與不丹邊界全長約550公里,大部分沿喜馬拉雅山分水嶺而行,邊界線中國一側為西藏自治區。中不邊界從未以條約或協定正式劃定,但兩國間存在著一條傳統習慣線,邊境地區基本上是穩定的。1984年,中不雙方正式啟動邊界問題部長級磋商,截至 2021年,中不雙方共進行了二十四輪邊界會談,就解決邊界問題的指導原則達成一致,同意通過互諒互讓解決邊界問題。1998年12 月,中不兩國簽訂了《關于在中不邊境地區保持和平與安寧的協定》。中國政府與不丹王國政府關于解決邊界問題的和平會談雖然受到了不丹王國國內一些政治勢力、域外的印度勢力的阻擾,但是中不兩國堅持和平談判解決邊界問題的決心和信心沒有改變,雙方于2021年10月14日簽署了《關于加快中不邊界談判“三步走”路線圖的諒解備忘錄》,成為了中國與不丹兩國近40年來堅持和平會談,共同努力和真誠合作的結果。

事實證明:“和平談判”原則是構建中國與周邊國家邊界地區和平與安寧的重要手段,也是中國與周邊國家解決歷史遺留下來的邊界問題的重要方法。

四、堅持睦鄰安邦的原則

邊界爭議問題一般不是單純的由領土爭端引起的國際問題,而是國家關系正常與否的反映,是地緣鄰國關系好或壞的具體表現。處理好同周邊國家的關系,為國家發展與安全提供良好的國際環境,即實現睦鄰安邦的目標是解決邊界問題最理想的結果,也是促進周邊國際關系發展的終極目標。

中國傳統文化中講“遠親不如近鄰”,其道出了平時鄰里之間交往關系的重要性,在平時就與鄰里多交往、多親近,使鄰里之間有了一種甚于遠方親戚的感情,關鍵時刻鄰里比遠方親戚更能給予及時的幫助,國際關系即是如此。“親仁善鄰”是中國千年傳承的優良傳統,中國政府對于周邊國家奉行“與鄰為善、以鄰為伴”的外交方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交政策,充分反映了中國政府對周邊國家關系的高度重視。

中國政府一直非常重視與周邊國家之間邊界問題的處理。在中國第一代領導者們看來,處理好與周邊鄰國之間的邊界問題具有非常重要的意義。1953年12月,周恩來總理在接見印度政府前來北京商談中國西藏地方與印度政府的關系時,就提出了“和平共處五項原則”的建議,其目的就是要與周邊國家構建良好的國際關系,解決邊界爭議問題,實現“睦鄰安邦”的目標,為剛建立不久的新中國創造一個良好的周邊環境。周恩來總理曾經指出:“我們把中緬邊界談好,使四鄰相安,這樣可以起示范作用,爭取亞洲國家和平共處,也有利于社會主義國家的和平建設,使我們國家強大起來。”[18]1311

中華人民共和國成立初期,中國領導人就抱著“睦鄰安邦”的想法來處理中國與周邊鄰國的邊界問題,投入了極大的熱情和精力,并對其將產生的影響抱有較高的期望,特別是周恩來總理不知疲倦地奔走于印度、緬甸、尼泊爾、蘇聯等周邊國家,宣傳中國的和平外交政策,商談解決中國與周邊國家的邊界問題。中國政府在20世紀50-60年代,先后與緬甸、尼泊爾、印度在“和平共處五項原則”的基礎上,根據“互諒互讓”的精神展開了解決歷史遺留下來的邊界問題的和平談判,分別與緬甸、尼泊爾簽署了邊界條約,成功地解決了因帝國主義侵略而遺留下來的國際問題,為中國與緬甸、尼泊爾雙邊外交關系的鞏固和進一步發展消除了隱患,成為外交關系發展的重要推動力,實現了構建與周邊國家的睦鄰友好關系。盡管中國政府與印度政府沒能解決邊界問題,但中國政府通過和平協商、邊界“和平主張”等措施,穩定了中印邊界爭端問題,緩和了中印兩國邊界地區的沖突,為中印關系的改善創造了條件。

20世紀80年代,中國政府在吸取20世紀50-60年代解決與緬甸、尼泊爾、阿富汗等周邊國家邊界問題成功經驗的基礎上,通過與還存在邊界問題的周邊國家改善國際關系,實現與之關系正常化,先后與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、越南、老撾等周邊國家解決了邊界問題,實現了中國與周邊國家邊界地區的和平與安寧,形成了中國與周邊國家解決歷史遺留下來的邊界問題的第二個高峰期。

21世紀初期,面對新時代出現的新問題,中國政府先后提出了“世界和諧”“人類命運共同體”的國際關系新理念,特別是習近平總書記面對復雜的國際形勢,于2013年3月提出了構建“人類命運共同體”[19]的新理念;9-10月,習近平主席又提出了“一帶一路”倡議[20],成為“人類命運共同體”的構建路徑;10月24日,習近平主席又提出了“親、誠、惠、容”[21]的周邊外交新理念,堅持“與鄰為善、以鄰為伴”周邊外交方針和“睦鄰、安鄰、富鄰”周邊外交政策,構建“睦鄰安邦”的周邊國家外交新理念。可見,當中國政府與周邊大多數國家通過和平談判的方式解決了邊界問題后,又以構建“人類命運共同體”的新理念來筑牢中國與周邊國家“睦鄰友好關系”,實現“安邦富鄰”的戰略目標。

事實證明:在國家關系處于正常或友好狀態時,國家之間往往不會發生邊界爭端,即使國家之間發生邊界爭端問題,一般就能在友好的氣氛中通過和平協商的方式進行公平合理地加以解決。相反,在國家之間的關系處于敵對或惡化狀態時,國家之間存在的邊界爭端問題就會被放大,甚至原來沒有爭議問題的地區也有可能成為邊界地區新的爭議地區。在國家之間無法就兩國之間存在的或新出現的邊界爭議問題進行平心靜氣的談判協商,即使進行談判協商也根本不可能解決問題,甚至可能導致國家的安全危機。20世紀50年代末期,中國與印度關于邊界爭端問題就是一個典型的事例。所以,國家關系正常化是解決邊界爭端問題的前提,但是解決邊界爭端問題又是實現“睦鄰安邦”的重要路徑,是實現國家之間邊疆地區和平與安寧的重要路徑。

五、堅持照顧歷史與觀照現實的原則

1949年9月29日,中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》就指出:“對于國民黨政府與外國政府所訂立的各項條約和協定,中華人民共和國中央人民政府應加以審查,按其內容,分別予以承認,或廢除,或修改,或重訂”、“凡與國民黨反動派斷絕關系,并對中華人民共和國采取友好態度的外國政府,中華人民共和國中央人民政府可在平等、互利及相互尊重領土主權的基礎上,與之談判,建立外交關系”。[1]1中華人民共和國中央人民政府重申:“中國政府將會把帝國主義在我國的殘余勢力清除一下”、“打掃干凈屋子再請客”。[22]50中國政府在外交實踐中,對中國歷屆政府與其他國家簽訂的包括邊界條約在內的大部分“不平等條約”并沒有進行廢除,而只是采取了承認和部分修改的態度,并在承認的基礎之上與當事國訂立新約。

中華人民共和國與緬甸聯邦共和國通過和平談判,成為了中國歷史上第一個與周邊國家圓滿解決歷史遺留下來的邊界問題的典范案例,其中中國政府與緬甸政府都貫徹了既照顧歷史,又觀照現實的原則,最終劃定了中緬兩國邊界線,使中緬兩國的邊界成為了友好、和平的邊界線。但是,我們研究中國與緬甸解決邊界問題的過程時,通過當時兩國領導人的講話與回憶文獻,就自然會發現雙方在邊界問題上存在的分歧以及雙方又是如何按照既照顧歷史,又關照現實的原則來化解兩國政府之間的分歧,最終實現圓滿地解決邊界問題的演變。

為了解決中緬邊界問題,周恩來總理“查閱漢朝以來的有關歷史記載,弄清了中國歷代政府對中國邊境地區的管轄情況。……還研究了邊境地區雙方居民的民族分布、居住和耕作情況,以及國際法有關處理邊界問題的論述和國際慣例。最后,把所獲得的全部材料,同中緬兩國的關系和中國的對外政策聯系起來,通盤地作了研究。在這個基礎上,提出了一個既考慮歷史背景,又考慮當前實際情況的公平合理、切實可行的方案。確定了互諒互讓、友好協商的方針。”[15]23周恩來總理正是通過親自查閱歷史文獻、請教專家、了解中緬關系和中國的對外政策,提出了“既考慮歷史背景,又考慮當前實際情況”的原則,使中國與緬甸的邊界問題獲得公平合理的解決。

中緬兩國簽訂《關于兩國邊界問題的協定》后,緬甸聯邦政府總理吳努評論道:“可回憶1954年12月12日當我結束訪華時所發表的聯合公報有下述一段文字:‘鑒于中緬間的邊界線沒有完全劃定,兩國總理認為有必要在適當時候本著友好精神通過正常外交途徑把這問題加以解決。”③

中國政府與周邊國家在解決邊界問題時,按照國際法原則和國際慣例,對于歷屆政府簽訂的邊界性條約和協定一般是予以承認和繼承。所以,中國對于舊邊界條約及其劃定的邊界,依照國際法的一般原則予以承認,如有爭議或需要調整,則以舊條約為基礎進行互諒互讓的談判磋商,達成一個新條約取代舊條約;中國政府在解決邊界爭議問題時,還考慮到了未定邊界和歷史資料的使用問題,主張既要考慮歷史形成的傳統習慣線,又要照顧已經形成的現實邊界,認為要注意到歷史變化并正確對待歷史資料。從中國疆土的四至來說,清朝末年、北洋政府、國民黨政府三個時代的材料是可以作為領土主張的法律依據。中國政府正是“按照國際法慣例來處理涉領土性舊條約,并堅持以和平方式解決邊界爭端問題,最終才能以和平方式與周邊鄰國圓滿解決邊界問題。”[23]

六、堅持國家核心利益至上的原則

領土完整和國家統一是國家主權的核心內容和核心利益,涉及國家的生存、獨立和發展等方面的利益需求,是獨立國家擁有主權的象征和符號。因此,中央政府“通過對國家邊界的有效管控可以確保在本國領土范圍內實行獨立自主的政治、經濟和社會文化制度,以及國家利益不受侵害;增強國民對國家的認同感。”[24]

中國政府在解決同周邊國家邊界問題時,始終把國家核心利益放在第一位,從維護國家領土完整、國家統一的視域出發,通過和平談判的方法解決與周邊國家的邊界爭議問題,做到在談判開始前的精心準備;在談判中的策略上,從談判大局出發,根據形勢發展變化,靈活、機動地處理非原則性的細節問題,追求在談判桌上尋求實現國家核心利益最大化和最優化,絕不會以犧牲國家的核心利益來實現解決邊界問題,做到審時度勢,不一味縱容或無原則地妥協、退讓。

中國和印度都是世界上的文明古國,又是亞洲地區最大的兩個鄰國,“邊界線長達1700多公里,但是兩國的邊界線在歷史上從未以正式的條約或協定劃定過,只是存在著一條傳統習慣線。”[10]31958年12月14日,印度“尼赫魯總理以‘中國地圖’問題為借口,正式向中國提出一系列的領土要求,將中印邊界爭端問題提上了兩國的政治議程。”[25]31

中國政府面對印度政府提出的領土要求,既有一定的心理準備,又積極醞釀并形成了相關的應對的策略,堅決維護國家的領土完整和主權利益,如早在20世紀50年代中期,中國外交部就曾經對如何處理歷史遺留下來的中印邊界問題發出過“內部指示”[26]244,分析了中印邊界問題的歷史、現狀,以及印度政府的企圖,指出了中國政府應遵循的基本方針——在外交交涉中堅持立場和原則,維護我國領土主權的完整。

由于中國政府事前做了比較細致的預備方案,因此對于印度尼赫魯總理提出的領土要求問題并沒有采取回避的態度,而是立即給予了正面的回應。1959年1月23日,周恩來總理對尼赫魯總理的來信進行了答復,闡明了中國政府對中印邊界問題的基本立場。隨后,周恩來總理在1959年對尼赫魯總理先后四次關于邊界問題的來信進行了回復,指出了印度擴張主義者的錯誤言行,闡明了中國政府對中印邊界爭端問題的態度、立場和解決辦法的建議。

1960年4月19-25日,周恩來總理在外交部長陳毅元帥的陪同下訪問印度,為緩解中印局勢與印度尼赫魯總理進行會談。周恩來總理指出“中國政府與印度政府在邊界問題上存在六個共同點或接近點”[6]83,“全面反映了兩國邊界的現狀、分歧的焦點,并提出了解決這些分歧的辦法,照顧到雙方的感情和利益,合情合理,但是依然被印度政府所拒絕。”[27]180-182

印度政府不僅多次拒絕同中國政府和平談判解決邊界問題,而且不斷加緊對邊界地區中國領土的蠶食,使中印邊界局勢變得更加復雜。1959年4月,印度政府趁中國政府忙于平定西藏農奴主的叛亂,擅自調整中印邊界東段“麥克馬洪線”在實際地面上的位置,并在這些地區設立了哨所,導致了8月25日“朗久事件”。10月20日,印度邊防巡邏隊在中印邊境西段非法越過傳統習慣線,發生“空喀山口事件”。1961年5月至1962年10月之間,印度軍隊在中國領土上設立了43個據點,有的據點甚至切斷了中國哨所的后路,侵占中國領土達4000 多平方公里,并有步步逼近的趨勢。中國政府在和平解決中印邊界問題的努力遭到失敗后,于“1962年10月20日至11月20日發起邊界自衛反擊戰,在中印邊界東段將印度軍隊趕回到‘麥克馬洪線’以南地區、在西段中國一側掃除了印度軍隊設立的四十三個據點”[28]230-235,對印度擴張主義政策進行了有力的回擊,加強了中國政府對中印邊界地區的危機管控能力,實現了維護國家主權利益的目的。

事實證明:在堅持“和平談判”原則并不能解決邊界爭端問題,而對方勢力又不斷危及國家領土主權等核心利益的時候,采取軍事行動來維護國家核心利益也是一種不得已而為之的重要手段,體現了一個主權獨立的民族國家維護國家核心利益的立場。

七、堅持樹立典范的原則

中華人民共和國建立初期與周邊國家的邊界線一直沒有劃定,成為影響中國政府與周邊國家改善關系的重要因素。因此,在20世紀50年代中期,中國政府希望同周邊國家在“和平共處五項原則”的基礎上,通過和平談判的方式,在“互諒互讓”的精神下,解決同周邊國家的邊界問題,為中國的發展創造一個良好的周邊環境。

中國政府希望首先在西南邊疆地區通過同印度的和平談判解決歷史遺留下來的邊界問題作為同其他周邊國家解決邊界問題的突破口,借以推動中國政府與其他周邊國家解決邊界問題,建立睦鄰友好的周邊關系,構建中國周邊良好的國際環境,促進中國國內建設事業的發展。1958年12月14日,印度尼赫魯總理寫信給周恩來總理,“用友好的語調贊揚中國取得的進步,同時提出兩國的邊界問題。”[29]211中國政府對印度政府抱有極大的誠意,為中印邊界問題的會談取得成果進行了大量的準備。但是,印度政府繼承了英帝國主義的擴張主義政策,對中國政府提出多達12萬多平方公里的領土要求,并在中印邊界地區不斷侵占中國領土,釀成中印邊境流血沖突,致使中國政府不得不在1962年10月進行邊界自衛反擊戰,維護國家領土完整。

中印邊界沖突發生后,中國政府決定首先以解決中緬邊界問題為突破口。“當時中緬邊界和中印邊界類似的是都存在著三條線,即北段(傳統習慣線)、中段(勐卯三角地)、南段(‘1941年線’)。”[30]1956年1月和2月,緬甸聯邦總理吳努兩次寫信給周恩來總理,提出“希望盡快解決中緬邊界問題,并具體要求中國軍隊先撤出‘一九四一年線’。”[26]151中國政府對緬甸政府的要求有著不同的考量,主張“必須通盤考慮,‘一攬子’解決;在正式商談以前,雙方都不宜采取單方面的行動,應該先‘擱置爭議’并‘維持現狀’。”[31]3反映了中緬兩國政府在邊界問題上存在較大的分歧。1956年10—11月,緬甸聯邦反法西斯人民自由同盟主席吳努與周恩來總理就邊界問題進行了四次會談后,宣布中緬共同采取“互諒互讓”的行動以推進中緬邊界問題解決,為解決中緬邊界問題提供了有利的基礎。隨后,中國政府在堅持原則的同時,尊重緬甸政府的意見,盡量照顧緬甸人民的感情和邊界現實的基礎上,于1960年1月28日簽署了《中華人民共和國政府和緬甸聯邦政府關于兩國邊界問題的協定》,確立了中緬兩國政府解決歷史遺留下來的邊界問題的指導思想和基本原則,為全面、徹底地圓滿解決歷史遺留下來的兩國邊界問題創造了條件。10月1日,中國政府和緬甸聯邦政府正式簽訂了《中華人民共和國和緬甸聯邦邊界條約》,“今天生效的這個邊界條約,在我們兩國之間確立了經過無拘無束的談判后互信同意的、因而是友好的邊界,一條將永久存在的邊界。……它象征著我們兩國和兩國人民之間的深厚的和日益增長的友誼和了解。”[32]“這是亞洲國家之間解決帝國主義遺留下來的歷史問題的一個光輝范例。”[33]

中國政府與緬甸政府在“和平共處五項原則”的基礎上,本著“互諒互讓”的精神,通過和平談判解決了歷史遺留下來的復雜的邊界問題,表明了中國政府對鄰國沒有領土野心,真誠地希望同周邊鄰國通過和平談判解決歷史遺留下來的邊界問題,建立睦鄰友好的周邊關系的良好愿望。在中緬兩國和平談判解決邊界問題的示范作用下,中國政府又很快同周邊鄰國——尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗等國家解決了邊界問題,形成了20世紀60年代前半期中國政府與周邊國家通過政治對話、外交談判解決歷史遺留下來的邊界問題的“第一個高峰期。”目前,中國與十四個周邊陸上國家中僅有印度、不丹的邊界問題還沒有獲得解決,但都與之簽訂了一系列維護邊界地區和平與安寧的協議。

事實證明:中國政府把與緬甸聯邦政府通過和平談判解決歷史遺留下來的邊界問題作為突破口以后,中國周邊一些鄰國看到了新中國通過和平談判,并在“互諒互讓”的精神下解決歷史遺留下來的邊界問題中體現出來的誠摯愿望,對中國政府產生了信任感、贊賞感,出現了尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗等鄰國迅速同中國政府締結邊界條約的局面。

八、堅持照顧邊民情感的原則

目前,“全世界有2000多個民族,分布在200多個國家和地區。”[34]中國是由56個民族組成統一的多民族國家,其中許多民族居住在邊界地區,形成了在地域上跨兩國或更多國家的跨境族群。我國云南省就有25個世居的少數民族,在中緬邊境地區生活著包括漢族、傣族、景頗族、佤族、傈僳族、苗族、哈尼族、拉祜族、怒族、阿昌族、獨龍族、布朗族、德昂族等十多個民族。④“中緬邊境地區的民族長期抵邊而居,相互通婚,互為親友,成為中緬跨境民族交往交流交融的重要樞紐”。[35]

由于邊境地區居住著許多民族,能否妥善處理跨界民族問題,也是影響邊界問題能否順利解決的關鍵問題之一。對于邊境線可能將有關民族分隔開的情況,要照顧歷史發展及兩國邊境民族的利益,以此確定友好的邊界并促進兩國邊界民族的親密友好關系。因此,兼顧跨境民族問題,照顧邊境地區各民族的利益是解決邊界問題中人性化的體現。例如,在解決中緬邊界問題的實踐中,中國的政策就很好地體現了照顧邊界各民族利益的特點。

20世紀50年代后期,中國政府在與緬甸政府關于邊界問題的談判中,中國政府就注意到了中緬邊境地區的跨境民族問題。1957年3月,周恩來總理在云南省昆明市多次召開各界及少數民族代表參加的座談會,認真聽取他們對中緬劃界問題的意見,并進行耐心、細致的解釋工作。7月9日,周恩來總理兼外交部長在第一屆全國人民代表大會第四次會議上作《關于中緬邊界問題的報告》時指出:“中緬邊界問題直接地關系到聚居在中緬邊境的各民族的利益。因此,在解決中緬邊界問題的時候,就特別需要照顧這些民族的利益。我們知道,兩國之間的邊界把聚居在邊境的同一民族劃分為二是常見的事。這是歷史發展的結果。在中緬已定界的各段,在我國和許多其他鄰國的邊界上,我們都可以看到同一個民族分居邊界兩邊的情況。我們在解決中緬未定界問題的時候必須事先估計到,有關民族被邊界線分離是難以避免的。鑒于這種情況,我們就更加需要同緬甸政府協商采取措施,使將來劃定的邊界成為和平友好的邊界,進一步發展兩國邊民之間的親密聯系。”[8]347

中緬雙方在劃界的實際工作中,都努力對邊境地區少數民族的利益作細致和周到的照顧,如“通過合理調整,盡可能保持每個村寨的完整,分別劃歸中方或緬方;對大量邊民過耕過牧的問題,采取交換或補貼的辦法處理”等。[18]1010-1011在“一九四一年線”上有不少騎線寨,出現一個村寨同一家族的人由于住宅位置的不同而被劃為兩個國家管轄,給邊民日常生活帶來了不便。在這次中緬邊界劃分過程中對此作了合理的調整,保持了每個村寨的完整,整村劃分給中國或者緬甸;“一些地區河流改道難以維持河道中心線,依據雙方早已形成的統治所及和邊民已有的活動范圍,尊重歷史關系,酌情商定過河管理地區劃定邊界線”[36]等。在中緬劃界的過程中,對于跨境民族問題的處理得到了中緬邊境地區跨界民族民眾的理解和支持,促進了中緬兩國政府圓滿地解決歷史遺留下來的邊界問題。

事實證明:在解決歷史遺留下來的邊界問題時,對于民族問題要堅持國家利益和民族意愿相統一、尊重歷史與照顧現實相統一、兼顧國家關系與族際關系相統一的原則,既反映國家核心利益至上的原則,又體現關注各民族現實需求的人性化訴求,就自然能夠獲得民眾的支持和理解,對于解決國家之間的邊界問題起到積極的促進作用。

九、堅持前瞻性的安全原則

20世紀50年代后半期,中國政府與緬甸政府談判解決邊界問題時,就期望將未來劃定的中緬邊界線設計成為一條“友好的邊界線”,反映了中國政府在解決與鄰國邊界問題上具有關乎國家安全的前瞻性戰略思維。1957年3月16日,周恩來總理兼外交部長在中國人民政治協商會議第二屆全國委員會第三次全體會議上作《關于中緬邊界問題》的專題報告中說明“就邊界問題舉行談判的基本政策是依據我國的國策,即首先是爭取世界形勢的和緩;第二是要與亞非國家真正和平共處,把帝國主義的侵略和包圍打開一個缺口;第三是預防大國主義情緒。”[15]261957年7月9日,周恩來總理兼外交部長在第一屆全國人民代表大會第四次會議上作《關于中緬邊界問題的報告》中再次指出“我們的國家自從開國以來在國際事務中一貫奉行的政策,就是爭取世界局勢的和緩,爭取同世界各國特別是同我們的鄰國和平共處。這個政策有利于我們國家的社會主義建設,也符合世界各國人民的利益。我國政府在處理中緬邊界問題時所根據的,也正是這個基本的和平外交政策。”[8]345-346周恩來總理在談到中緬兩國邊界地區民族的問題時又指出:“我們就更加需要同緬甸政府協商采取措施,使將來劃定邊界成為和平友好的邊界,進一步發展成為邊民之間的親密聯系。”[8]347周恩來總理的講話,充分說明了中國政府對解決邊界問題具有長遠的、前瞻性的戰略眼光與格局。1961年1月4日,中緬兩國政府舉行《中華人民共和國和緬甸聯邦邊界條約》批準書的互換儀式,周恩來總理指出“中緬兩國人民渴望已久的一條永久和平友好的邊界,將從此正式建立。”[37]緬甸聯邦政府吳努總理說道“今天生效的這個邊界條約,在我們兩國之間確立了經過無拘無束的談判后相互同意的、因而是友好的邊界,一條將永久存在的邊界。”[38]周恩來總理和吳努總理的講話都反映了中緬兩國政府和人民對邊界條約的充分肯定,具有長遠的戰略遠見。

20世紀60年代初期,在中國政府與尼泊爾政府解決邊界問題的談判中,兩國各自提供的地圖對喜馬拉雅山珠穆朗瑪峰歸屬的畫法不一,存在比較大的差距。中國政府根據“互諒互讓”的精神,“表示接受尼泊爾政府的畫法,即把珠穆朗瑪峰畫在邊界線上。”[39]隨著中國政府與尼泊爾王國政府之間關于珠穆朗瑪峰歸屬問題的順利解決,周恩來總理再次指出:中國與尼泊爾“兩國有天然的界限,有高而難攀的喜馬拉雅山,這為我們提供了建立永久和平友好的邊界的有利條件。像我們這樣的邊界,除了為了和平,還能有什么別的呢?我們兩國應該保證永久的友好相處。我們希望中尼兩國的友好關系也同中緬兩國的友好關系一樣得到發展。讓和平共處五項原則發揚光大,光芒普遍照射到其他友好的鄰國。”⑤周恩來總理的講話表達了中國政府希望中國與尼泊爾將來永遠成為友好鄰國的愿望,說明了中國政府與周邊國家通過和平談判解決歷史遺留下來的邊界問題不是權宜之計,而是實現國家安全的長久之計,是具有前瞻性的戰略部署。

事實證明:在解決遺留下來的邊界問題時,中國政府要胸懷大局,展現世界大國的風采,在堅持和平共處五項原則的基礎上,在邊界問題的外交談判中注意將中短期利益與遠利益兼顧,且以長遠利益為主,用前瞻性的戰略遠見來爭取實現國家邊界的長治久安,使中國與周邊國家的邊界成為一條永久的、和平的、友好的邊界。

十、 結語

20世紀50年代末至60年代初期,中國政府和西藏地方接壤的緬甸聯邦政府、尼泊爾王國政府通過和平談判,順利地解決了歷史遺留下來的邊界問題,為新中國與緬甸聯邦、尼泊爾王國建立長期的睦鄰友好關系奠定了基礎,并改善了新中國在國際上的形象,提高了新中國在周邊國家中的地位。中國政府在與緬甸聯邦、尼泊爾王國解決歷史遺留下來的邊界問題時,形成了堅持國家關系正常化、堅持平等互利、堅持和平談判、堅持睦鄰安邦、堅持照顧歷史與觀照現實、堅持國家核心利益至上、堅持樹立典范、堅持照顧邊民情感、堅持安全前瞻等“九大原則”,成為了中國政府解決與周邊其他國家存在的歷史遺留下來的邊界問題的基本準則,為20世紀60年代至21世紀初期中國政府成功地解決與周邊的巴基斯坦、阿富汗、蒙古、朝鮮、越南、俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、老撾等國家的邊界問題樹立了典范。同時,中國政府與緬甸聯邦、尼泊爾王國在解決歷史遺留下來的邊界問題中形成的“九大原則”, 對解決與中國西藏地區接壤的印度共和國、不丹王國之間歷史遺留下來的邊界問題,維護國家領土完整和主權利益,加強民族團結,鑄牢中華民族共同體意識都具有重要的借鑒作用。