國有企業混合所有制改革問題探究

蘇斌，星大松

（撫順礦業集團有限責任公司，遼寧 撫順 113008）

1 概述

1.1 混合所有制改革概念

混合所有制改革是指國有企業為提升企業經營效率、引入其他非國有資本和完善治理運行而進行的體制機制變革，是國有企業深化改革的重要舉措，其主要目的是通過不同所有制經濟揚長避短、融合發展，激發社會經濟活力和創造力，推動經濟實現健康可持續發展。

1.2 混合所有制改革政策

2013 年，黨的十八屆三中全會明確提出混合所有制經濟是我國基本經濟制度的重要實現形式，發展混合所有制是深化國資國企改革的重要方向。

2015 年之后，國家陸續出臺《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》《中央企業混合所有制改革操作指引》等政策文件，指出混合所有制改革是國資國企改革的重要方式和主要內容之一，鼓勵并支持國有企業積極穩妥發展混合所有制經濟，混合所有制經濟進入高速發展時期。

2 國有企業混合所有制改革存在的問題

經過多年發展，特別是國企改革三年行動實施后，三年來中央企業對外參股投資各類企業已超過1.3 萬戶，與民營企業等社會資本股權合作金額超過了9 000 余億元，國有經濟與民營資本在不同領域形成了分工協作、優勢互補、互利共贏的發展新局面，實現了資本高效融合。但是在混合所有制改革和調整適應社會主義市場經濟發展過程中，由于國有企業的國有經濟定位、自身體制機制弊端以及外部經營環境等因素影響產生了一系列的問題，需要引起足夠的重視并加以改進。

2.1 實操設計有待完善

國有企業要想能夠順利實施混合所有制改革，一個必不可少的前提條件是政府部門出臺的相關政策能否為企業的混合所有制改革提供依據支持。盡管2015 年以后國家各層級國資監管部門相繼出臺了混合所有制改革的相關指導意見或方案，但很少涉及企業混合所有制改革具體實操部分，大多是對上級監管部門的政策和方向進行了復制或解讀，沒有與各地區、各行業的實際情況進行充分結合，導致國有企業在混合所有制改革推進過程中出現太多因無政策依據需要國有企業高管自主量裁而導致的決策難題，如優先采取何種形式、股權比例設置上限等問題。

2.2 概念界定模糊不清

混合所有制是指由國有、集體等公有制經濟和民營、外資等非公有制經濟構成的經濟制度。混合所有制改革是通過整體上市、民營參股、國企并購、員工持股等形式，引入其他所有制經濟參與國有企業體制機制、產權制度、治理機制而進行的變革。國有企業改制是指通過重組、聯合、兼并、租賃、承包經營、合資、轉讓國有產權、管理層收購、托管經營等手段，將全民所有制企業改制為國有獨資公司、國有控股企業或國有股權多元化企業。結合當前改革實踐來看，國企改革過程中沒有明顯區分企業改制和混合所有制改制，這就造成很多國有企業在改革推進過程中將股權多元化改制內容視為混合所有制改制內容，究其問題產生的根源在于沒有清晰地界定混合所有制改革的概念。

2.3 功能定位與民企不同

我國國有企業不僅僅是作為一種生產經營組織形式存在，同時還兼具營利法人和公益法人的特征，是中國特色社會主義經濟的重要的物質基礎和政治基礎，對中國特色社會主義經濟的發展發揮著不可替代的作用。國有企業的發展目標具有雙重屬性，其中提高持續盈利能力，追求經濟效益，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值等經濟指標是國有企業的重要目標，也是企業實現中長遠發展的基礎和前提。同時國有企業作為公有制的基本載體和最主要的實現形式，還肩負著履行社會公共職責，調控國家經濟指標，支撐服務國家事業發展大局的公益性目標。國有企業的社會責任具有鮮明的中國特色社會主義的時代特征。正是由于國有企業具有公益性屬性，這就要求國有企業在全面履行社會職責的過程中，往往需要犧牲一部分經濟效益，這在一定程度上會與企業自身的經濟屬性相矛盾，同時也與非公有資本的逐利性的特點相沖突。因此如何能夠更有效地調和國有資本與非國有資本這一方面的矛盾，也是國有企業混合所有制改革需要高度重視的問題之一。

2.4 市場化運營不健全

一直以來，國有企業在改革進程中一項主要的改革目標就是要實現政企分開、政資分開。但由于國有企業的國有經濟屬性定位，決定了國有企業的高級管理人員通常是由國資監管部門委派，因此國有企業高級管理人員往往具有雙重身份，既是政府管理的官員，也是企業的領導人。這種情形下，導致企業領導層的一些決策可能會受到政府的制約，無法快速應對市場信息，迅速完成投資決策，無法完全實現市場化管理。特別是不同地區的國資監管層，為了完成上級部署的混改指標，一般將混合所有制改革的實施主體設定為國企所屬二級、三級子企業。在實施改制的過程中，從方案制定、審計評估、國有股權核準、方案審核批復等流程，一級集團無法自行完成決策，仍然需要層層報批到國資監管層，企業仍然無法完全按照市場化運行。

2.5 合作方選擇局限性

由于國有企業一般都承擔著一定的社會職責和專項職能，因此在混合所有制改革進程中，股權比例的設置較為敏感。若轉讓給非國有資本的股權比例過大，容易造成國有資產流失、影響部分社會職能的實現；若轉讓的股權比例過小，投資者無法直接參與企業的經營管理，這樣不僅會直接影響投資者的意向和熱情，同時也無法充分激發市場活力，喪失了改革的作用。因此，國有企業在混合所有制改革的合作方選擇上，必須根據企業所處行業領域特點，并結合企業自身中長期發展目標來設定改革目標，設立相對的操作標準和管理準則，以便國有企業領導層進行民主決策。此外，需要特別注意的是，對于不參與國有企業經營管理的財務投資人，需要提前與國資監管部門溝通協商合作方股權資本的退出通道或股權回購擔保等事項，以免合作方提出此類退出機制或要求國有股東提供股權回購擔保、業績承諾兌現時，無法履行相關協議。

3 深入推進混合所有制改革的具體路徑

3.1 完善頂層設計

在統一規劃過程中，應從監管層面出發，研究制定國有企業混合所有制改革如何規范操作的實施意見，不斷優化完善混合所有制改革的頂層設計，明確界定國有企業混合所有制改革的內涵、定位、操作路徑、監管方式等。由于國有企業類型不同，地區監管方式不同，要按照“三因三宜三不”的原則，堅持先行先試、分步分層分類，優化頂層設計，注重因企施策、制定一企一策的混改方案、時間表和路線圖，積極穩妥推進混合所有制改革。要把深化混合所有制改革的工作重點放在轉換經營機制上，確保增強活力動力，提高效益效率。同時要深度結合混改企業實際經營中存在的各類問題，不斷總結經驗，動態優化制度保障，把準改革方向路徑。

3.2 完善相關法治與政策

首先，要專門研究制定出臺國有企業混合所有制改革相關的法律法規，建立國有企業混合所有制改革負面清單，進一步明確國資部門監管范圍、監管事項以及允許企業自行決策的事項，逐步健全完善依法治企的運行機制，加快國資監管逐步實現由管企業到管資本的轉變，減少政府干預事項。

其次，要進一步完善國有資產監督管理及國有產權交易等管理制度，強化對國有企業混合所有制改革的全鏈條管理，規范操作流程。鼓勵和支持國有企業利用多層次資本市場，采取合資新設、增資擴股、股權置換、股權轉讓、內外部兼并重組、市場化債轉股、IPO 上市、認購可轉債等多種方式，引入民營資本、產業投資基金等戰略投資者參與國有企業的改制重組。股權轉讓過程中，盡量不以股權轉讓最高價格作為引入戰略投資者的唯一衡量標準，要科學設置遴選條件，將引入戰略性資源、豐富業務模式、優化治理結構、增強核心競爭力等設為戰略投資者的入圍門檻，全方位、通盤考量戰略投資者是否與企業具有高匹配度、高協同性，是否能夠充分發揮股東優勢，放大國有資本功能，整合拓展創業鏈，實現優勢資源互補。

另外，要嚴格按照“三個區分開來”要求，完善并落實好盡職合規免責事項清單，合理劃定界限，鼓勵支持敢作敢為、擔當負責的管理層，勇于開拓創新，積極推動改革，激勵保障其合法權益，充分調動管理層的積極性，激發管理層主動干事的熱情。

3.3 轉換混改企業經營機制

混合所有制企業要積極探索有別于國有獨資、全資企業的更加市場化的管控方式，改變原有純國有治理機制，減少決策干預，切實落實混改企業股東會、董事會職權，推行授權放權清單化，探索多種方式的中長期激勵，開展有針對性的監管。其中，健全完善的管理機制內容主要包括：

一是建立現代企業制度，完善法人治理結構，厘清各治理主體權責邊界。科學設置股權結構，按照出資比例建立有效制衡的董事會，保障非國有股東作為積極股東有效參與公司治理，讓戰略投資者在股權結構上有分量、在治理結構上有話語權，積極發揮股東作用。通過有效地治理結構，合法維護各股東利益，有效履行股東職責，推動企業實現治理變革，不斷規范公司治理運行。

二是打破國企身份，打破大鍋飯，打破行政調配，大力推行全員績效考核、末等調整及不勝任退出等機制。強化考核結果運用，對評為末等或不勝任人員采取提醒或誡勉談話、扣減績效工資、調整崗位、降職使用、免職、退出企業等方式予以處理，健全完善約束到位的市場化經營責任制及與之相適應的選人用人、勞動用工和收入分配機制，真正實現管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的常態化市場運營方式，持續推動企業健康發展。

三是堅持高度市場化，面向社會市場化選聘職業經理人，實施薪酬考核與業績市場雙對標。大力推行經理層成員任期制和契約化管理，科學設定考核評價指標，優化激勵約束機制，將業績與薪酬相掛鉤，將任期制契約化與業績承諾強激勵、硬約束相結合，完成業績按協議兌現獎勵，完不成則按協議扣除差額，實現薪酬能高能低，強化經理層成員努力完成績效考核目標的內在動力，真正激發經理層團隊的“企業家才能”。

四是合理利用國家出臺的各類政策規定支持，積極探索構建與中長期發展相匹配、激勵與約束相結合的中長期激勵機制，鼓勵混合所有制企業實施員工持股計劃，科技型混合所有制企業股權和分紅等長效激勵機制，充分激發員工想事干事熱情，實現員工與企業風險共擔，利益深度綁定。

五是要結合混合所有制企業的股權結構、治理水平等因素，加大差異化管控力度。對絕對控股的混改企業，減少“紅頭文件”等行政化管理手段，更多地通過派出的股權董監事管好股權。對相對控股、非國有股東有董事席位且治理規范的混改企業省份授權，由企業董事會或股東會決策，國有股東不再事前審批，但要強化事中和事后監管，切實加強風險防范。

3.4 國有企業混改方向選擇

國有企業混合所有制改革應明確底線和紅線，并根據企業屬性、產業特征和發展階段等不同功能定位，制定出臺符合其特點的相對清晰的負面清單。根據國資委、財政部、國家發改委發布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，目前一般將國有企業劃分為公益類和商業類。

公益類企業，以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為目標，主要是保障國家安全和重要民生領域的基礎行業企業，宜采取國有獨資或國有絕對控股形式，盡量引導民間資本通過不涉及股權的方式參與混改。

商業類企業，以放大國有資本功能，實現國有資產保值增值為主要目標。其中處于充分競爭性的商業類國企，要積極穩妥推進混合所有制經濟；具有競爭優勢的企業，要保持國有控股地位；戰略性新興產業和“兩型”先導產業，國有資本要加大投入。

總之，國有企業混改方向選擇是雙向互選，通過國有資本、非國有資本等交叉持股，相互選擇資源優勢明顯、資源稟賦互補的戰略投資者，既能發揮非公資本的管理靈活、高效的特點，也能發揮國有資本的資源、資金、人才等優勢，實現資源共享、鍛長補短、固底筑新，共同“做大蛋糕”，確保混合所有制企業股東層面的“同頻共振”，更好地實現共贏發展目標。

4 結語

綜上所述，國有企業混合所有制改革是全面深化國資國企改革的重要途徑。目前國有企業混改面臨的一個重要的難題就是如何更充分高效地將國有資本和非國有資本有機結合起來，充分發揮各自優勢，更好地實現共贏目標。因此，只有以堅持市場化方向、促進轉換經營機制為目標，充分有效地結合企業實際，積極尋求利益切合點和合作最大公約數，才能夠促進各類所有制資本深度融合、揚長避短，共同推進實現高質量發展。