預算管理一體化建設對國庫管理的影響研究

車巧怡 李征南 劉 洋

（中國人民銀行吉林省分行，吉林長春 130051；中國人民銀行通化市分行，吉林通化 134000）

預算管理一體化系統建設，是我國全面深化財政預算管理制度改革的重要推動力量。它整合了“健全現代預算制度”和“信息化支撐基層治理平臺”的雙重作用，對于構建標準科學、規范透明、約束有力的預算制度起到了保障作用。2019年財政部開始大力推進預算管理一體化系統建設，目前，中央本級、全國 37 個省、市、自治區和計劃單列市、新疆生產建設兵團已經全面完成預算管理一體化系統上線，實現了全國預算管理一體化“制度+標準”的統一，應用系統中央、省級兩級集中部署和全國數據的 T+1匯總，實現了財政信息化的跨越性發展。

國庫部門作為預算管理中的一個執行部門和監督部門，不可避免地要順應改革的歷史趨勢。為此，吉林省分庫深入研究了預算管理一體化改革給國庫部門帶來的機遇，分析了國庫部門未來面臨的挑戰，認為只有在夯實制度建設、強化監督管理和推進信息化建設等方面下狠功夫，才能更好服務于經濟發展和財政改革需要。

一、預算管理一體化概況

（一）預算管理一體化內容

預算管理一體化是以統一預算管理規則為核心，以預算管理一體化系統為主要載體，將統一的管理規則嵌入信息系統，構建現代信息技術條件下“制度+技術”的預算管理機制。預算管理一體化系統涵蓋基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告等預算管理的全過程，通過有效銜接預算管理各環節、各層級、各主體，規范預算管理和硬化預算約束，全面提高各級預算管理規范化、標準化和自動化水平，實現對預算管理全流程的動態反映和有效控制，最終實現財政預算管理五個“一體化”的目標：全國政府預算管理的一體化、各部門預算管理的一體化、預算全過程管理的一體化、預算項目全生命周期管理的一體化、全國預算數據管理的一體化。

（二）預算管理一體化意義

推動全面深化預算制度改革，促使預算管理過程實現一體化是加速設立和完備當代預算體系，推進我國管理體系以及對應的治理水平達到先進水平的必然要求。同時也是強化預算管理體系實現轉變的基礎，是完備財務的基礎性任務，是進一步完成基層管理體系的特殊要求。預算管理一體化建設，能夠全面提高各級預算管理規范化、標準化和自動化水平，進而實現各級財政部門對預算管理的動態反映和有效控制，推動預算管理邁上新臺階。

（三）預算管理一體化進展情況

吉林省財政廳根據財政部要求，結合自身實際，出臺了《吉林省財政預算管理一體化實施方案》，并以“數字吉林”為建設基礎，采用大數據、云計算等方式建立了吉林省財政預算管理一體化系統，于2021年6月在全省大部分地區推廣上線，距今已平穩運行兩年。2022年全省各級財政部門的預算編制、預算執行和年終決算均已使用財政預算管理一體化系統。

二、為央行國庫發展帶來的機遇

（一）為國庫系統與安全并重提供新借鑒

財政關聯民生，國庫系統關系經濟運行穩定。預算管理一體化在數據安全與系統創新這兩個重要基本點上，有值得國庫部門借鑒之處。一是統一管理模式。財政部為實現全國財政預算數據管理一體化，出臺了《財政預算管理一體化規范（試行）》和《預算管理一體化系統技術標準》等制度標準，統一了全國財政預算管理一體化系統的數據標準和系統技術標準，打破了各地財政系統雜亂、數據規格不統一、運維不一致的局面，實現了全國各級財政預算數據生產和對接傳輸的標準化。如今各級財政數據的規范性大幅提升，國庫部門也應加大力度提高內部數據的規范度，優化數據統計標準，完善數據報送制度。二是加強應急管理。預算管理一體化系統對業務運行環境與系統完備性提出了更高的要求，國庫部門也應相應加強應急預案建設，針對電子化快速發展帶來的系統容量和反映速度承壓、資金和信息流量增大帶來的系統運行不穩定、信息存在時滯等導致業務處理被動中斷等系列情況，進一步規范應急措施，保證國庫業務處理的連續性、穩定性。

（二）為國庫創新與底線并存提供新思路

在既要牢牢保證國庫資金安全，又要達成國庫多維創新的新成果方面，財政部門在預算管理一體化系統建設中的一些經驗做法，為央行國庫如何加快創新步伐提供了新的思考方向。一是全周期管理模式。預算管理的各環節以預算項目為基本單元，依托項目庫對預算項目全周期進行管理，加強跨年度支出、中長期支出事項與各年度預算的銜接。人民銀行國庫對財政運算執行監督也可以從“預算單位+預算科目+金額”的財政預算監督模式，改為“預算項目+預算單位+科目+金額”的預算項目支出監管模式，加強對地方債等特殊項目資金的跟蹤關注。二是印章管理模式。預算管理一體化的實施，使國庫部門通過前置系統，實現了財銀互聯，通過“憑證庫、印章庫”的記憶存儲和電子審驗，確保了驗證方式更加高效準確。兩“庫”的增加取代了原有的人工核對，避免了人工核查的誤差，提高了審核效率，提升了國庫會計核算水平。國庫部門的其他印鑒也可以采用電子印章的方式進行管理和使用，有助于加快審核效率，提高審核質量。

（三）為國庫服務與監管并行提供新契機

預算管理一體化建設為央行國庫將新時代財政預算監管有機融入國庫服務提出了新的著力點。一是監管重點轉變。“機控”取代部分“人控”，統一后的票面格式，減少了基本要素審核環節，突出了資金方面的審核重點，有利于國庫收支的合法、真實、準確、及時出入國庫。二是延展了監管深度。通過橫向涉及各級財政、預算單位、代理銀行、國庫等不同性質的部門，縱向涉及中央、省、市、縣、鄉鎮等的預算單位，監管領域涵蓋財政資金使用的事前立項、績效評估，預算執行、事中撥款，以及相關業務的事后監督等各個環節，有利于國庫健全完善不同層級、領域間的協調配合機制，提高了國庫監管效率，促進國庫部門與其他部門之間的相互監督，形成良性互督機制，提高對政府預算的服務和監督質量。

（四）為國庫效率與質量并進提出新要求

預算管理一體化系統建設，通過電子化場景的全流程應用，大幅提高了支出業務的處理效率，促進資金在國庫與預算單位間的流轉率穩步提升。一是業務運行打破時間和空間限制。改變了預算支出的傳統紙質模式，通過全流程智能化的信息對比，輔之以人工錄入復檢，減少了紙質憑證在途時間，壓降了業務辦理時間，為業務處理的開始和截止時間拓寬了范圍。二是有效降低了行政運行成本。在業務操作步驟中由傳統的三人手工審核錄入轉變為雙人線上審核操作，減少了國庫部門人員需求的問題；通過縮減人工往來傳遞憑證次數，減輕了社會交通壓力和財政部門的人工成本；通過縮減紙質憑證和登記簿的需求，減少了檔案管理的人工整理時間和保管的場地成本，為預算各環節的精簡運行提供了充分的可行性。

三、對央行國庫發展帶來的挑戰

（一）清算模式帶來的資金風險

一是“先支付，后清算”的模式導致資金風險關口前移。《預算管理一體化規范（試行）》規定：“財政部門根據預算指標及庫款情況等批復分月用款計劃，同時不再向代理銀行下達用款額度”，但國庫部門仍有額度控制。如果發生預算單位超額度用款的情況，風險只能由商業銀行承擔。二是“先支付，后清算”原則與《支付結算辦法》中的“銀行不墊款”原則相違背，不利于銀行資金的統一管理。

（二）流程變長帶來的監管難度

一是流程變長。集中收付資金清算模式下，國庫由原來的直接撥付給預算單位，轉變為撥付給商業銀行，由商業銀行再撥付給預算單位。但集中支付額度清單的內容展示有限，總清單中僅體現預算單位、預算科目和支付金額信息，但預算單位收款賬戶信息以及資金用途等原本在紙質憑證中的重要信息并未予以展示，導致國庫作為資金出口，對預算單位的資金用度失去監管。

二是國庫參與度較低。預算管理一體化系統中包括預算信息，但未對國庫部門展示，國庫部門對預算的把握仍停留在紙質信息或系統外的其他電子信息中，日常支出時，存在比對困難的情況。而且，因預算單位用度資金存在一定政策導向性和偶然突發情況，在同一預算年度間時常增減預算支出指標，國庫部門也無法及時掌握預算執行表中的增減變化，大大降低了國庫預算執行的參與度。

（三）制度不足帶來的操作束縛

一是國庫管理與財政制度不同步。隨著預算管理一體化的持續深化，財政部門取消了劃分財政直接支付和授權支付的區別，但資金清算仍未采用統一的國庫集中支付方式，因此，國庫部門目前只能繼續按照相關國庫管理制度及實施細則進行業務的實際操作，即同時采取原來的直接支付和授權支付分別清算的方式，并分別與財政、代理銀行完成賬務核對工作。這種做法大幅增加了國庫對清算資金的監督管理難度，也不利于提高財政資金清算效率和落實相關監督管理要求。

二是國庫制度仍對手工操作依賴較大。以電子退庫退回業務為例，2019年國庫退庫及退庫退回業務實行電子化后，與稅務往來的退庫憑證、退庫審批表均通過TIPS系統實現電子化傳輸，退庫退回可以實現系統自動查找并一鍵提交入庫。但依據《國庫會計標準化指引（試行）》規定，業務員仍需手工查找原退庫憑證，人工確保退庫信息無誤，才能進行退庫退回操作；且需打印原退庫憑證及退庫退回清單及兩份“國庫內部往來專用憑證”留作紙質存檔憑證，與原手工模式下紙質存檔憑證數量相比未見減少。

三是實地業務檢查權落實較難。財政預算管理一體化系統上線后，財政部門同步推廣電子化國庫集中支付業務，國庫集中支付代理銀行數量和國庫集中支付業務量隨之增加，財政部門普遍選擇國有商業銀行和股份制商業銀行作為集中支付業務代理銀行，而依照人民銀行總行對執法檢查工作的改革要求，地市級中心支行每年只能對地方法人機構開展綜合執法檢查，需要申請專項檢查才能對國有商業銀行和股份制商業銀行代理的集中支付業務開展檢查，導致地市級國庫對集中支付業務的監管力度直線下降。

（四）改革轉型帶來的嶄新模式

一是機構改革轉型帶來的新核算模式。適逢央行機構改革時期，經理國庫作為央行的三大職能之一，經理國庫的運行模式也由“一級一個核算主體”轉變為“一級多個核算主體”。從業務操作角度看，瞬時增加了省級國庫與地市國庫的日均支出業務量，國庫人員與設備壓力激增，管理難度大幅增加，對國庫系統荷載力提出更高的挑戰。

二是信息化不斷升級發展帶來的風險。代理國庫模式下，人民銀行和商業銀行使用的網絡不同，由于各方對信息的安全性和保密性要求都很高，因此信息的傳輸要經過層層網關，因此當一方改變應用環境或者升級軟件時，都會產生較多不可預見的風險，如無法正常傳輸數據，讀取信息等。

四、幾點建議

（一）強化國庫監督

一是牢牢把握經理國庫本質，把提升國庫監督能力作為高質量發展的重要抓手，梳理現有法律法規、制度規章，結合全部國庫業務及業務處理全過程，建立國庫監督的權力清單、責任清單制度，切實履行好法律賦予國庫的監督職能。二是加強對集中收付代理銀行代理行為的合規性進行監督。充分利用綜合執法檢查和專項檢查等手段，不斷強化執法檢查的方式方法，細化監督檢查范圍及內容，加強對集中收付代理銀行代理業務的柜面監督及檢查力度，促進代理銀行合規經營。三是加強日常的審核審核，按照法律法規及制度規定，對預算收支業務實施事前、事中審核監督；按照經人大部門批準的預算收支計劃及財政部門下達的支付額度實施事中審核監督與監控；對各類收支憑證的要素合規性實施事前柜面監督。

（二）強化制度建設

一是以“兩法兩條例”為依據，以樹立國庫監督與國庫服務“雙支柱”意識為原則，結合國庫業務和信息化發展的新要求修訂完善國庫業務制度，既包含新業務、新模式，又注重風險監測與管理，建立以“兩法兩條例”為基礎、以部門規章和規范性文件為補充、覆蓋國庫全部業務及處理全過程的國庫管理制度體系。二是針對預算管理一體化“先支付、后額度、在清算”的業務處理模式，國庫部門要與財政部門加強溝通，在堅持經理國庫的底線原則下，在預算管理制度的框架下，共同研究合理的解決方案，寫進制度中加以固化。三是賦予人民銀行對財政部門自在集中收付代理銀行開立賬戶到財政性資金管理的參與權、檢查監督權以及對代理銀行違規行為的處罰權，使國庫集中收付業務管理及操作有法可依、有章可循。

（三）加強信息化建設

一是在安全、便捷的前提下，適當放開國庫部門檔案管理制度，優化國庫部門信息存儲方式和調閱方式，提高信息和資源共享水平，重塑無紙化收支操作流程。二是在實現支出憑證無紙化的基礎上，將相關附件材料也從人工傳遞、電子掃描等方式向無紙化轉變。三是加強細節建設。例如在日常操作中，部分財政的前置系統發送支出業務時，仍需工作人員手動查詢業務操作模塊，并未有相關系統提示信息，大大增加了操作人員的查詢工作量，尤其在多家財政局同時發送支出業務指令時，現有的國庫系統并未配備信息彈窗，操作人員需全時段、不定時的進行業務指令查詢。