新發展格局下我國群眾體育多元主體治理結構及路徑研究

羅曦光

(廣東海洋大學 廣東湛江 524088)

體育的產生和發展與人類文明發展密切相關，是物質文明和精神文明共同推動的結果。體育作為社會經濟發展和人類文明進步的重要標志，其發展水平在較大程度上反映出一個國家綜合實力的強弱和對社會文明的重視程度。黨的二十大報告明確提出，著力貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，全面加快建設體育強國，到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。群眾體育是體育強國的基礎。我國群眾體育迸發新活力，《全民健身計劃（2021—2025 年）》《公共體育場館基本公共服務規范》《全民健身基本公共服務標準（2021年版）》等文件的印發，推動群眾體育政策體系日趨健全，各省份公共體育服務體系不斷完善，群眾體育活動和賽事蓬勃發展。新時代，人民群眾的精神文化需要及對健康的追求日益提高，對體育的需求也隨之提高。我國群眾體育仍處在發展不平衡不充分的階段，治理過程中仍存在諸多問題亟待解決。為此，在構建新發展格局背景下，研究群眾體育治理的主體結構關系和實現路徑，推動我國群眾體育治理體系和治理能力的現代化建設具有重要意義。

1 多元主體視角下中國群眾體育治理的結構

當前，優化我國群眾體育治理結構，激發社會治理力量，是促進群眾體育事業健康發展、推動體育強國建設的重要方面。隨著群眾體育多元化發展，群眾體育需求多樣化，依靠政府唯一治理主體難以滿足群眾需求，但面臨體育治理主體職能沖突的協調、不同利益主體需求的平衡等問題。只有充分發揮政府職能、提升治理效能，才能構建有效的治理格局，促進群眾體育事業發展。治理主體由政府主導向多元主體整合協同治理轉變，有利于優化城市、農村體育生活，為群眾提供優質體育服務，帶動城鄉文化發展，推進綜合建設，助力全面發展。

目前，群眾體育管理組織系統可分成3個層次，即宏觀層次、中觀層次、微觀層次。宏觀層次由政府體育管理系統控制，負責群眾體育的頂層設計；中觀層次由群眾體育社會管理，主要負責協調推進；微觀層次則由體育活動點、俱樂部等組成，主要負責具體落實。政府專門管理體系主要是國家體育總局群體司、各省體育局群體處，以及地市、區縣體育局組成，是群眾體育管理的主體，是群眾體育治理的核心和關鍵，貫徹執行自上而下的治理政策和規劃。作為群眾體育最高職能部門，國家體育總局群體司負責制定群眾體育政策法規和發展規劃；推行全民健身計劃綱要、監督國家體育鍛煉標準實施、開展國民體質監測等。地方各級體育行政部門在上級體育行政部門的業務指導下，落實政策法規和發展規劃；開展全民健身活動、開展國民體質監測、推動學校體育開展等。

社會體育指導中心、各單項運動協會、行業體育協會和各種人群體育協會是群眾體育社會組織。基層群眾體育組織包括公益性群眾體育組織和營利性群眾體育組織。政府在激發多元社會治理力量、形成共治共享的協同治理機制中發揮著主導作用，應履行對群眾體育治理的監督職責。

2 多元主體視角下中國群眾體育治理的困境

現階段，我國群眾體育仍存在發展不平衡和不充分的問題，同時資源供給、組織架構、管理制度等方面也存在一些問題，主要表現如下。

2.1 治理主體缺位

我國群眾體育治理由政府單一行政治理向多元主體整合協同治理轉變的過程中，群眾體育治理主體缺位，主要原因如下。

第一，治理中群眾的缺位。由于資源和信息的不對稱，公民在治理過程中沒有平等的話語權。目前，治理過程主要由政府主導，采取自上而下的方式，缺乏自下而上的對話平臺。我國大部分重要體育決策、公共體育設施建設等主要由上級政府直接決定，如2022年國家發展改革委統籌安排中央預算內投資，將21億元用于全民健身設施補短板工程［1］。可見，這一過程缺乏平等對話的機會，政府的獨立決策取代了老百姓體育的訴求，造成群眾體育治理主體缺位，不利于群眾體育的發展，難以調動積極性。

第二，獨立健全的社會組織缺位。群眾體育組織是全民健身發展的重要動力源，在快速市場化的后脫鉤時代，缺少市場競爭機制和基礎，導致社會組織自身發展動力不足，大量的群眾體育和相關社會事業組織陷入了“有增長，無發展”的矛盾之中。

第三，協同政府部門的缺位。群眾體育發展離不開政府部門的治理，以體育行政部門為主，需國家發展改革委、教育部、財政部、住房和城鄉建設部、人力、社會治安等多部門協同配合，助力群眾體育蓬勃發展，僅依靠體育行政部門難以發展。

2.2 治理資源匱乏

資源是一國或一地區內擁有的物力、財力、人力等各種物質的總稱，資源是發展的基礎。目前，我國無論是城市還是農村，都存在群眾體育場地設施不足和城市與農村不均衡發展的問題。

首先，場地資源待升級。隨著人們對運動場地、設施、設備、裝備的要求日益提高，從滿足基本需求逐漸向多樣化發展。盡管我國體育場館設施的質量和數量都有了很大的提高，但仍不能完全滿足老百姓健身的需要。目前，我國超5億人經常參與體育鍛煉，2035年經常體育鍛煉人數將達6.3億。2022年《全國體育場地統計調查數據》顯示，全國體育場地為422.68 萬個，人均體育場地面積為2.62 m2［2］，體育場地已無法滿足群眾的需求。

其次，城鄉群眾體育資源待均衡。目前，中國城市體育資源與鄉村體育資源處于不對稱的狀態。一是體育場地設施城鄉及區域失衡。《2022年全國體育場地統計調查數據》顯示，全國體育場地面積為37.02億m2，居委會占4.49 億m2［3］，農村地區缺乏正規體育鍛煉場所和基礎設施。二是在財政分配上，群眾體育屬于較靠后的考慮對象，農村體育優先級更靠后。

2.3 治理制度缺項

制度是指通過規則或運作模式來規范個人行為的社會結構。治理是指使用一定的手段和方式來管理、調整或改造特定事物，從而達到有序狀態并滿足一定要求的活動和過程［4］。制度治理是治理體系的重要組成部分。我國群眾體育制度和實施細則的不完善是治理體系的不足之處。

第一，制度建設不完善，缺乏管理、評價、監督和保障制度。《“十四五”體育發展規劃》《全民健身計劃（2021—2025 年）》《公共體育場館基本公共服務規范》《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》等政策文件中，對城市社區體育和農村體育制度建設規劃和指導不足，對群眾體育的治理績效缺乏評價和有效監督。

第二，制度實施缺少細則，如《關于推進“十四五”農民體育高質量發展的指導意見》僅規劃了農村體育長遠和宏觀上的發展，缺乏對農村體育發展過程中的具體實施細則的規劃［5］。

3 新發展格局下我國群眾體育多元主體協同治理路徑

3.1 構建多層次群眾體育治理結構體系

群眾體育的發展還需要政府的大力支持，以共治為基礎，推動多方主體對群眾體育發展進行對話與合作。協同各方行政管理部門，構建自上而下縱向貫徹協同統一的治理體系，是實現我國群眾體育治理體系和治理能力現代化的有效路徑。宏觀層面上，頂層的設計和制度的建設，如健康中國、體育強國、鄉村振興等國家戰略，以及《“十四五”體育發展規劃》《全民健身計劃（2021—2025年）》等政策性文件，離不開政府的高度重視。在中觀層面上，地方政府是治理的主體，應貫徹落實規劃和政策，通過吸收社會資源和組織等積極參與群眾體育事業。微觀層面是群眾性活動站、點、俱樂部，街道社區體育協會是目前主要的社區體育組織形式，它們是體育活動事務的組織者和落實者，是群眾參與體育鍛煉的保障［6］。

3.2 構建多維度群眾體育治理評價體系

群眾體育發展的好與壞，離不開“物質—制度—文化”三維評價體系。首先，物質條件包括場地、器材等體育基礎設施，它是群眾體育開展的基礎。每年應委托第三方組織對群眾體育場館設施建設進行評估，并將評估結果公布，以評估促建設、促提升，改善城鄉基礎設施。其次，制度建設是群眾體育發展的方向、指引和保障，是實現群眾體育治理體系和治理能力現代化的重要路徑，應以法治為保障，完善相關法律法規，完善群眾體育發展的權責機制，做到有法可依，有制可循。最后，文化建設，如加強科學的健身指導，提升全民健身科學化水平，豐富體育賽事，活躍群眾社會文化生活，對提高群眾的積極性發揮著重要作用。