檢察公益訴訟中公益訴權與法律監督權的關系

王福　王廣德　關小娟

摘 要：立法賦予檢察機關公益訴權，但對其權力屬性以及與檢察機關其他監督權之間的關系，未予明晰，加之立法沒有明確授予檢察機關公益訴訟法律監督權，所以對于公益訴權與法律監督權的關系產生了不同理解。在公益訴訟中，檢察機關有監督行政權合法運行的公益訴權和監督審判權合法運行的公益訴訟法律監督權，兩項權力的行使是檢察權運行的內部分工。面對當前立法缺失和理論爭議，檢察機關需堅守憲法賦予的法律監督職責，對立法未規定事項的處理要參照民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋的原則性規定，能動履職，為進一步完善公益訴訟立法工作提供數據支持。

關鍵詞：檢察公益訴訟 公益訴權 狹義的法律監督權

立法授予檢察機關公益訴權，但未明確授予檢察機關公益訴訟法律活動監督權（以下簡稱“公益訴訟法律監督權”）。關于公益訴權與法律監督權之間的關系，理論界和實務界存在不同認識。有觀點認為公益訴權兼具公訴權屬性和法律監督權屬性。如“檢察機關提起公益訴訟實際上是……刑事公訴人角色的自然延伸”［1］“公益訴訟檢察工作是以訴的形式履行法律監督的本職”。［2］也有觀點認為公益訴權不具有公訴權和法律監督權的屬性，因為“檢察機關集訴訟監督權與公訴權于一身不能夠同時行使好兩種權力”［3］“檢察機關提起公益訴訟本身是法律監督權的具體化，但是作為提起訴訟者必須遵循訴訟規律……不能把宏觀層面的法律監督定位來代替提起訴訟者的訴訟角色。”［4］因此，亟需在理論層面對公益訴權與法律監督權之間的關系進行再梳理，便于實踐中檢察機關更好地開展工作。

一、公益訴權和法律監督權關系的沖突表現

（一）權力分工視角下檢察權運行的內在統一性

公益訴權具有公訴權屬性的觀點認為監察體制改革后，雖然我國檢察權的部分職能發生了變更，但關于檢察權監督行政權與審判權的權力制約機制并未改變，公訴權仍然是檢察權監督行政權的有效手段。該觀點還認為公訴權監督行政權的職能不應局限在刑事訴訟中，還應在民事訴訟、行政訴訟、公益訴訟中得到全面彰顯，因此公益訴權是檢察機關公訴權職能在公益訴訟中的延伸。公益訴權的公訴權屬性也可通過研究檢察公益訴訟制度的設計初衷找到答案。立法賦予檢察機關公益訴權，就是為了充分發揮檢察權遏制行政權的不當濫用，以檢察權制約行政權的立法意圖非常明顯。公益訴權具有法律監督權屬性的觀點認為，公益訴權是檢察機關法律監督權衍生的權力，是部門法對憲法授權的“法律監督權”的一種細化，［5］“檢察機關對犯罪的追溯本身就包含了對違反刑事法律的監督……說明作為檢察權主要內容的公訴權實質上是一種監督權”。［6］

筆者贊同“公益訴權具有公訴權屬性”的觀點，對“公益訴權具有法律監督權屬性”的理解持不同看法。理由如下：根據檢察機關是國家法律監督機關的定位，可以將公益訴權視為檢察機關的一項法律監督權。但檢察機關的法律監督權有廣義和狹義之分，如果不加以區分，籠統描述為公益訴權具有法律監督權屬性，“把宏觀層面的法律監督職責定位來替代提起訴訟者的具體角色”［7］，不僅有失精準也會引發誤解。職務犯罪部門轉隸后，法律監督權的廣義和狹義之分顯得更為清晰。有學者認為檢察權分為公訴權、偵查權和狹義的法律監督權，［8］而廣義的法律監督權源自國家法律監督機關的職能定位，［9］泛指包括公訴權、公益訴權、訴權監督權在內的所有檢察機關的監督權。狹義的法律監督權僅指檢察機關對司法審判活動及執行活動的訴訟監督權。所以，如果在公益訴權具有“法律監督權”屬性的理解之前不加“狹義”二字，容易產生公益訴權與公益訴訟法律監督權之間的混淆，認為公益訴權可以發揮對審判權的監督誤解。

（二）影響兩造對抗法官居中裁判的外在對立性

公益訴權不具有公訴權和法律監督權屬性的觀點認為如果將公益訴權視為公訴權，則其具有了公訴權的積極性。如果將公益訴權視為法律監督權，則其具有了法律監督權的中立性。積極性要求檢察機關能夠主動參與訴訟并全力贏得訴訟，中立性則要求檢察機關能夠在當事人和法官之間保持中立，確保公正監督。［10］該觀點看似道出公益訴權與公訴權、法律監督權之間的沖突，實則闡釋了公訴權與法律監督權之間的矛盾，認為檢察機關作為監督者卻是“既當運動員又當裁判員”［11］，不僅打破了兩造對抗法官居中裁判的訴訟結構，也不能公正行使監督職責。

筆者認為該觀點存在“檢察權不能集公訴權與法律監督權于一體”的認識誤解。首先，公訴權和法律監督權的監督對象不同。憲法對我國檢察機關的定位和授權是國家的法律監督機關，依法獨立行使檢察權。檢察權是與行政權、審判權平行的權力。“檢察權本質上是一種監督權，包括對法官的監督和對警察的監督”［12］，檢察權天生包含兩項權能：一項是監督行政權合法運行的公訴權，另一項是監督審判權合法運行的法律監督權，即訴訟監督權。只有集兩權于一身，檢察權才能有效發揮對行政權和審判權的外部監督制約作用。其次，公訴權和法律監督權均系程序啟動權，［13］都不是實體上的終局裁判權。“法律并沒有因為檢察機關既是法律監督機關又是公訴機關而賦予檢察機關改變法院判決的權力”。［14］最后，保護公益是法院和檢察院的共同職責和使命……在檢察公益訴訟中，法、檢之間并不僅僅是審判與監督的關系，還有共同保護公益的協同關系。［15］因此，公益訴權和法律監督權之間看似對立實則統一。

二、法律監督職責下權力運行的內在規律

（一）分工負責、彼此完善

建立檢察公益訴訟制度，除了社會經濟發展產生各種矛盾糾紛原因之外，還有行政權監督機制缺失這一重要因素。因此，需要在制度層面建立一個機制重新發揮對行政權的監督作用。就行政權的監督機制而言，我國檢察權從誕生之初就肩負這一使命，所以只需將檢察權監督行政權的機制引入公益訴訟制度設計即可。習近平總書記專門指出：“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法資源配置、完善行政訴訟制度、也有利于推進法治政府建設。”［16］通過前文分析，公益訴權和公益訴訟法律監督權之間并非矛盾關系，而是檢察權監督行政權和審判權的不同職能分工，二者結合起來才能有效發揮檢察權對行政權和審判權的外部監督制約作用。為了保護公益，刑事公訴權和訴訟監督權（抗訴權、檢察建議權）在刑事訴訟領域已經有效結合，協同發揮檢察權對行政權和審判權的監督作用。而在公益訴訟領域，也需要用公益訴權和公益訴訟法律監督權結合起來，彼此分工、相互協作，共同發揮檢察機關保護公益的法律監督職能。

（二）相互配合、相互制約

我國的檢察制度不同于西方三權分立下的檢察制度。三權分立思想確立了西方分權制衡的權力運行體制，強調權力之間的分立與制衡，檢察權只是行政權的附屬。“一切權力屬于人民”［17］的思想，確立了我國“一府兩院一委”的政治體制。檢察權與行政權、審判權之間是分工負責，相互制約的關系。“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”［18］，但如何制約和監督權力，我國不同于西方強調權力之間的分立與制衡，更主張通過民主與法治實現權力之間的制約與監督。在保護公益方面，行政機關是第一責任人，相比行政機關的前置性，檢察機關略顯靠后，體現為對行政權合法運行的監督。因此，須將公益訴權和公益訴訟法律監督權結合起來，相互配合、互相制約才能實現檢察權對行政權和審判權的制約和監督。

三、完善檢察公益訴訟工作的設想

（一）堅守法律監督職責扛起公益保護使命

檢察機關對民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟活動的監督都是在憲法的授權之下，依據不同的部門法、從不同角度對國家利益和社會公共利益的保護。“檢察機關有權提起公訴，并不說明檢察機關必然以勝訴為第一要旨，相反，檢察機關提起訴訟的目的首先是維護法律的統一和正確實施。”［19］在公益訴訟中“當公共利益受到不法侵害時，無論實施這種侵害的主體是行政機關還是普通公民，在必要的情況下，作為法律監督機關的檢察機關以提起公訴的方式履行法律監督職責都是符合其角色特征的。”［20］所以依據不同訴訟部門法而建立起來的檢察監督模式都是憲法在保護公益之下對檢察機關法律監督職責的延伸，檢察機關必須堅守這一職責使命，不能因為立法缺失和理論爭議影響職能發揮。

（二）能動履職推動實踐工作不斷完善

理論來源于實踐，實踐創造新的更能適應時代發展的科學理論。前文已經論及了公益訴訟中檢察權運行的立法缺失，確實不利于理論研究和司法實踐，但不能因為立法缺失而讓實踐工作停滯不前。檢察機關必須在立法缺失與實踐操作中找到一個平衡的連接點，援引立法對未規定事項的處理原則，參照民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋的規定，依法能動履職，不斷完善檢察公益訴訟實踐，才能為將來專門的檢察公益訴訟立法提供借鑒。筆者認為實踐中檢察機關不必太過糾結公益訴權和法律監督權的認識分歧，特殊情況特殊對待，只要在民事訴訟法和行政訴訟法及其司法解釋中找到行權依據就可以行使監督職責。

（三）有效實踐為立法完善提供有益借鑒

為了能夠順利推進司法改革，當前立法暫將檢察公益訴訟規定在民事訴訟法和行政訴訟法的私益糾紛模式之下是可取的。但公益訴訟畢竟不同于私益訴訟，完善立法勢在必行。有學者呼吁制定一部專門的檢察公益訴訟法，［21］黨的二十大報告指出要“完善公益訴訟制度”。筆者認為不管將來是否制定一部專門的檢察公益訴訟法，或在現行民事訴訟法、行政訴訟法中予以專章規定，或采取其他法律文件的形式。檢察人需要明確，公益訴訟立法今后定會完善，但完善要有大量可供參考的有效實踐經驗作為前提。因此，檢察機關不僅要積極作為，做大、做實檢察公益訴訟，而且要能動履職，做好、做優檢察公益訴訟，這樣才能為更加合理的檢察公益訴訟立法提供有益參考。

（四）在法律框架下穩步推進立法完善

“公益訴訟強調訴訟是一種社會變革的方式。”［22］作為近年來國家法制改革的重大舉措，檢察公益訴訟制度雖已建立并且工作成效顯著，但不可否認該制度尚處于初創階段，還有諸多不足需立法進一步完善。如今我國正處于改革的關鍵時期，必須要有法律為其保駕護航。黨的十八屆四中全會專門強調，改革必須在法律的框架下進行。因此，完善檢察公益訴訟立法也應當立足于當前經濟社會發展實際，在法律框架下穩步推進，有序開展。

立法滯后于實踐必然存在。當前檢察公益訴訟制度規定在民事訴訟法和行政訴訟法下也是改革必須在法律框架下推進的體現。因此，實踐工作必定困難重重，但檢察人需要明確不管是公益訴權還是法律監督權都是檢察機關在維護國家利益和社會公共利益之下對行政權和審判權的監督，檢察機關必須堅守憲法賦予的監督職責，不能因為立法不完善和理論研究爭議，影響履職盡責。

*甘肅省定西市人民檢察院黨組成員、副檢察長［730000］

**甘肅省定西市人民檢察院第六檢察部主任、四級高級檢察官［730000］

*** 甘肅省定西市人民檢察院第六檢察部、二級檢察官［730000］

［1］ 參見朱全寶：《論檢察機關提起提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學雜志》2015年第4期。

［2］ 參見：《檢察機關提起公益訴訟是監督還是訴？最高人民檢察院檢察長張軍回應：是以訴的形式履行法律監督的本職》，中國政協網：http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2019/11/25/ARTI1574646793734435.shtml，最后訪問日期，2023年2月24日。

［3］ 參見洪浩：《檢察權論》，武漢大學出版社2001年版，第156頁。

［4］ 張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實務培訓講義》，法律出版社2019年版，第6頁。

［5］ 同前注［1］。

［6］ 田凱、單民：《論公訴權與法律監督權的一致》，《法學評論》2006年第4期。

［7］ 張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實務培訓講義》，法律出版社2019年版，第6頁。

［8］ 參見楊春雷 ：《深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監督新要求 探索推進行政違法行為監督》，《人民檢察》2021年第21期。

［9］ 參見《人民檢察院組織法》第20條：“人民檢察院行使下列職權：（一）依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權；（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；（四）依照法律規定提起公益訴訟；（五）對訴訟活動實行法律監督；（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；（七）對監獄、看守所的執法活動實行法律監督；（八）法律規定的其他職權。”第21條第1款：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。”

［10］ 參見陳光中、汪海燕：《論刑事訴訟中的“中立”理念—兼談刑事訴訟的制度改革》，《中國法學》2000年第2期。

［11］ 陳興良：《從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法學》2000年第6期。

［12］ 黃學賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學出版社2008年版，第226頁。

［13］ 同前注［6］。

［14］ 張智輝：《法律監督機關的設置與改革》，載信春鷹主編：《依法治國與司法改革》，中國民主法制出版社1999年版，第476頁。

［15］ 徐全兵：《檢察公益訴訟的政策和法律問題》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實務培訓講義》，法律出版社2019年版，第39頁。

［16］ 習近平：關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明，中國共產黨新聞網http：//cpc.peop

le.com.cn/n/2014/1028/c64094-25926150.html，最后訪問日期： 2023年2月24日。

［17］ 李渝昆、黃建都：《馬克思的人民主權思想—基于〈黑格爾法哲學批判〉的分析》，《楚雄師范學院學報》2016年第4期。

［18］ 習近平：《在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調 更加科學有效地防治腐敗 堅定不移把反腐倡廉建設引向深入》，中國共產黨新聞網http：//jhsjk.people.cn/article/20289660，最后訪問日期：2022年11月26日。

［19］ 同前注［10］。

［20］ 同前注［6］。

［21］ 參見湯維建：《立足公益訴訟獨特性 積極推動專門立法》，正義網http：//www.jcrb.com/xztpd/ZT2019/201904/kllgiy/slg_66674/32546/201905/t20190520_2003151.html，最后訪問日期：2022年11月27日。

［22］ 蔣小紅：《通過公益訴訟推動社會變革—對印度公益訴訟制度的考察》，載賀海仁主編：《公益訴訟的新發展》，中國社會科學出版社2008年版，第304頁。