新時代檢察權運行監督制約機制的完善

廣州市人民檢察院課題組

摘 要：堅持全面依法治國，推進法治中國建設的新時代，強化黨對檢察工作的絕對領導、更好滿足人民司法需求、深化司法責任制改革等，都對檢察權運行監督制約機制提出了更高要求。檢察權運行過程中，在落實黨的領導、系統層級監督、內部和外部監督等方面都還存在一些不足。新時代檢察權依法規范運行，應當堅持黨對法律監督工作的領導，建立上下貫通有力、內部系統配套、外部協同有序的監督制約機制。

關鍵詞：檢察權 監督制約 司法改革

隨著司法改革的深化，檢察權行使的主體、范圍和方式都發生了深刻變化，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“完善檢察權運行制約監督機制，建立健全廉政風險防控體系”。新時代如何完善檢察權運行監督制約機制，是值得檢察機關深入思考和研究的課題。

一、新時代對檢察權運行監督制約機制提出的新要求

全面依法治國，推進法治中國建設的新時代，黨的領導、人權保障、權責一致等理念深入人心，對檢察權運行監督制約機制提出了新的要求。

（一）踐行習近平法治思想，要求檢察機關進一步強化黨對檢察工作絕對領導的理念

習近平總書記指出：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家法治的最大區別”。［1］黨的二十大報告要求“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”。［2］隨著《中國共產黨政法工作條例》的深入實施，黨領導政法工作的總體格局和體制機制進一步健全。但司法實踐中，仍有少數檢察官政治站位不高，對黨的領導存在模糊認識，就案辦案、機械辦案還在一定范圍內存在，司法辦案的政治效果、社會效果不好，“案結不能事了”。如何深刻把握檢察機關的政治屬性，始終把講政治的要求放在首位，做到司法辦案活動“一切從政治上看”，不斷增強政治自覺、法治自覺、檢察自覺，實現司法辦案的政治效果、社會效果和法律效果的有機統一，是檢察機關必須解決的首要的政治理念問題。

（二）滿足人民司法需求，對檢察權運行監督制約機制提出了更高要求

新時期人民群眾對美好生活的向往，已從“有沒有”轉向“好不好”，更多轉向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面，對嚴格公正司法的期望值更高，對執法司法頑瘴痼疾容忍度更低。如何踐行以人民為中心的發展思想，著眼人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，從人民群眾關注的身邊“小案”做起，嚴格規范公正文明司法，全面提升司法公信力和群眾滿意度，讓人民群眾從每一個司法案件中切實感受到司法公平正義，是完善檢察權運行監督制約機制必須解決的重要問題。

（三）深化執法司法責任體系改革，對檢察權運行監督制約機制提出了更高標準

2021年7月，中央政法領域全面深化改革推進會提出“加快構建權責明晰、權責統一、監管有效、保障有力的執法司法責任體系。”［3］從廣東省廣州市的檢察機關檢察官權力清單來分析，90%以上的刑事檢察職權、70%以上的民事行政檢察職權授權給了檢察官行使。檢察官自由裁量權的空間進一步擴大。如何確保權力在法律范圍內規范運行，做到定責清晰、履責盡力、問責到位，從而確保“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，用權受監督，放權不放任，同樣是完善檢察權運行監督制約機制必須解決的重大問題。

二、檢察權運行監督制約機制遇到的新問題

隨著司法責任制改革的深入推進，檢察權運行監督制約機制更深層次、更細環節監督不足甚至缺位的問題也逐步暴露出來，一定程度上影響了司法改革的預期和成效。

（一）在落實黨的統一領導方面

一是自覺接受黨的領導和監督落實不到位。主動向黨委、黨委政法委請示報告重大工作、重大案件、重大事項不及時。司法辦案只注重法律效果，不注重政治效果和社會效果。違反廉政紀律、辦案紀律、違反防止干預司法“三個規定”等問題還在一定程度上存在。二是接受政治巡察督察不敢動真碰硬。政治巡察督察中發現的情況問題，有的問題經不起推敲，有的問題只觸及表面現象，講普通黨員問題多、講關鍵少數問題少，講小問題多、講大問題少。三是廉政風險防控機制執行不力。干警8小時以外“生活圈”“社交圈”以及與律師、中介組織交往行為的監督制度執行不到位。

（二）在層級監督方面

上下級檢察機關受內設機構設置限制，上下級業務部門之間不對應，上級對下級存在“多對一”的多頭監督問題，多個監督部門監督職責不清、彼此觀望，推卸責任的現象還存在。上下級業務部門之間管轄案件范圍不一致，不少案件還存在部門間的交叉、重疊，在案件對接溝通、請示報告、檢查監督等方面的渠道尚未完全理順。

（三）在內部監督方面

一是對檢察官賦權與實踐要求不適應。隨著附條件不起訴、認罪認罰從寬制度的有效落實，不捕、不訴案件數量大幅增加。此類案件案情普遍比較簡單，普通員額檢察官完全能夠勝任，不捕、不訴案件決定權仍由檢察長行使已經不符合實踐要求。二是存在檢察官職權不清晰的情況。檢察官與檢察官助理辦案權限的界限不清晰，有的檢察官當“甩手掌柜”，將本應自己親歷的事項交由檢察官助理去辦理。檢察官對檢察官助理的考核沒有起決定性作用。三是案件統一分配機制欠科學。指定分案仍然存在一些可以人為操作的空間。在隨機分案中，統一業務應用系統設定的分案系數較為單一，實踐中經常出現“首尾相碰”現象。四是司法作風不嚴不實仍有空間。法律文書重要事項錯填漏填、釋法說理不充分不細致不耐心、瑕疵證據審查采信不嚴格。“授權不敢用”“授權不會用”，把應當自行決定的案件，找各種理由提請領導審批或提交檢委會審議決定。五是案件流程監督機制不健全。對相關信息項的管理還缺乏科學的分級依據，填錄的相關案件信息利用率較低，現實中不敢監督的現象仍然存在。六是案件質量評查機制有待完善。最高檢2017年《人民檢察院案件質量評查工作規定（試行）》明確：每位檢察官每年被抽查的案件數不少于本人當年辦理案件量的5%，最低不少于2件。以廣州檢察機關2021年審查起訴的刑事案件為例，全年審查起訴案件19741件，按5%的比例計算刑事案件就得評查987件，實際抽查的案件數量難以達到5%。且由評查人員通過審查案件內卷的方式進行，難以從整體反映檢察官辦案水平。評查的標準抽象，存在走馬觀花現象。七是業績考評體系有待進一步完善。檢察機關各業務部門的性質、分工不一樣，考核評價參數設置較難標準化。同類業務部門基本共用一套檢察官業績考評指標，未能充分體現各自的辦案特色和工作飽和情況。

（四）在外部監督方面

一是人大監督機制還需進一步完善。法律沒有明確具體規定人大對檢察權運行的監督制約機制和糾錯程序。人大監督個案是集體監督，但實踐中存在個人以個案監督名義，打聽、過問案情的情況。二是派駐紀檢監察與檢務督察銜接機制有待完善。兩者之間協作意識不強，在案件或線索移送上還存在不規范，彼此掌握的線索和查處的問題，不能及時通報情況，未能形成應有監督合力。三是與律師良性互動機制尚未形成。如認罪認罰從寬案件中，值班律師沒有足夠時間熟悉案件情況和證據；審查起訴過程中檢察官不重視或不能充分聽取辯護律師意見；認罪認罰從寬案件量刑協商過程中，被告人訴求不合理時辯護律師釋法說理不充分。四是社會監督制約還需進一步加強。人民監督員、特約檢察員的監督程度不深入，存在形式監督、面上監督的問題。人民監督員普遍較少對案件事實、證據認定和案件處理提出異議。人民監督員參與監督時缺乏充裕的時間熟悉案情，監督難以收到應有效果。五是新聞輿論監督缺乏有效的制度約束。有的新聞媒體在輿論監督過程中容易間接或直接介入到司法活動中，對正在審理的案件作傾向性的報道，形成社會輿論壓力，較易造成司法人員的心理負擔。

三、完善新時代檢察權運行監督制約機制的新途徑

黨的二十大明確提出，“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。規范司法權力運行，健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職、相互配合、相互制約的體制機制。強化對司法活動的制約監督，促進司法公正。”［4］踐行黨的二十大精神，加強檢察機關法律監督工作，檢察機關首先要發揚斗爭精神，勇于推進自我革命，下大力氣進一步建立健全檢察權運行監督制約機制。

（一）堅持黨對法律監督工作的絕對領導

堅持黨的領導，是中國特色社會主義法治的根本要求。檢察機關是黨領導下的政治機關，旗幟鮮明講政治是第一位的要求。檢察機關要深入學習黨的二十大精神，全面貫徹落實《意見》，堅持和完善黨對檢察機關法律監督工作的領導。嚴格執行《中國共產黨政法工作條例》，最高檢黨組要認真履行領導責任，貫徹落實黨中央決策部署，對于檢察機關法律監督工作中的重大問題和重大事項，按照規定向黨中央和總書記以及中央政法委請示報告。健全維護黨中央權威和集中統一領導工作機制，嚴格執行地方檢察機關黨組向同級黨委、黨委政法委請示報告重大事項等制度。認真執行上級院派員參加下級院黨組民主生活會、下級院主要領導到上級院述職述廉、上級院主要領導和下級院主要領導談話等制度。完善巡視巡察、政治督察制度，加強巡視、督察整改和成果運用，實現對“一把手”和領導班子政治監督的具體化、精準化、常態化。全面落實從嚴管黨治檢政治責任，堅持黨組織建設和機構改革、辦案團隊建設同向同時發力，推進黨建工作與司法業務工作深度融合。

（二）完善上下級縱向監督機制

充分發揮“檢察一體化”優勢，由省級檢察院牽頭，認真分析上下級檢察機關內設業務部門設置、案件管轄范圍等情況，指導市、縣（區）兩級檢察院建立相對統一的上下級業務部門，明晰對應關系和案件管轄范圍，明確多部門彼此的監督責任，強化多部門聯動，加大對上請示、對下指導的力度，推動形成上級對下級“多對一”監督、指導的合力。綜合運用指定管轄、上級督辦、提辦等制度，加大重大復雜疑難案件辦理的力度，確保案件得到公正處理。

（三）健全內部監督工作機制

一是完善檢察官權力清單。根據一段時期內相關發案規律特點、檢察隊伍整體素質情況，根據有收有放、可收可放的原則，進一步靈活配置檢察官權力清單，逐步擴大賦權檢察官的范圍，壓實檢察官辦案責任，強化履職考評考核。二是完善檢察官分案機制。在統一業務系統內加入統計分析模塊，對案件人數、罪名個數、卷宗冊數、難易指數、社會影響度、檢察官熟悉度等數據實現自動化處理分析，并依據大數據引導隨機分案，自動實現“人-案”匹配。三是健全案件評查機制。完善被評查案件隨機選取機制，適當增加評查案件的數量。完善案件評查標準，對證據采信、事實認定、法律適用、辦案程序、風險評估、文書制作等建立量化標準。增強評查主體的獨立性和中立性，選取和邀請資深檢察官、法學專家等擔任案件質量評查人員。四是建立檢察官助理職責清單。清晰界定檢察官與檢察官助理的職責邊界，明確檢察官助理的職責范圍。不屬于檢察官助理職責范圍內的事項，檢察官助理可以拒絕辦理，也可以向部門負責人、分管院領導反映。賦予檢察官對檢察官助理考核等次建議權，強化檢察官對檢察官助理辦案活動的監督管理權。五是健全執法督察和追責懲戒機制。緊盯司法行為不規范、司法作風不嚴不實、檢察人員履職越權瀆職、監督管理人員失職失責等問題，強化執法督察、檢查和評估，強化檢察人員司法責任追責懲戒，綜合運用好責令檢查、通報批評、組織處理、紀律處分等手段，切實壓實各類檢察人員的檢察職責。六是健全流程監控機制。建立信息化智能化全流程監控系統，將監控事項和規則嵌入信息系統，通過智能手段阻卻、提示各種履職不規范問題，防止檢察人員恣意越權或怠于履職等問題發生。建立重大敏感案件自動識別機制，對于特殊敏感案件、重大風險案件實行同步監控。七是完善檢察官績效考核機制。科學設置考評指標和權重，合理運用加分制、扣分制、排名制等，加大對本院、本條線、本部門短板和弱項工作的考核，提升考核分值，增強考核的引領性。加強對考評管理體系科學性、合理性、操作性的論證，適時修改考核指標、考核方式，強化考核結果運用。

（四）健全外部監督機制

一是完善自覺接受人大監督機制。主動向人大通報工作，認真辦理代表意見建議，健全個案監督機制，支持人大代表基于國家利益、社會公共利益或特殊群體利益對個案進行監督。二是完善派駐紀檢監察監督機制。健全派駐紀檢監察機構與檢務督察部門的銜接機制，在案件線索移送、案情分析研究、案件查處情況通報、司法辦案廉政風險防控等方面，進一步理順工作機制，形成監督合力。三是健全與律師良性互動機制。落實“兩高三部”《關于依法保障律師執業權利的規定》和相關司法解釋，依法為當事人委托律師和律師履職提供相關協助和便利，切實保障律師依法執業權，全力推進智慧服務建設，優化接待律師辯護代理案件的軟環境。落實檢察官、律師同堂培訓機制，培養法律共同體意識，共同維護司法公正。四是完善人民監督員監督機制。拓寬群眾有序參與和監督司法的渠道，實現人民監督員監督檢察辦案活動“四大檢察”“十大業務”全覆蓋。聚焦檢察工作重點、熱點、焦點問題和案件，邀請具有法學、心理學、教育學等相關專業背景的人民監督員參與監督辦案。五是完善社會輿論監督機制。準確把握輿情動態，指導、協調媒體輿論機構做好依法辦理、宣傳報道和輿論引導等相關工作。不斷完善與宣傳部門、新聞媒體的溝通協作機制，更好地發揮新聞媒體和檢察宣傳對檢察工作的推動和促進作用，實現媒體監督與檢察機關依法履行職責的良性互動。

*本文系廣東省人民檢察院2020年度課題“司法責任制改革背景下檢察權運行監督制約機制研究”（GDJC202016）的先期成果。

**課題組組長：鐘琦，廣東省廣州市人民檢察院檢務督察部主任、檢察委員會委員、三級高級檢察官［510623］課題組成員：陳晨，國家檢察官學院副教授［102206］易燦榕，廣東省廣州市人民檢察院案研室副主任、四級高級檢察官；陳向上，廣東省廣州市人民檢察院檢務督察部四級高級檢察官；鐘依婷，廣東省廣州市人民檢察院第五檢察部檢察輔助人員［510623］

［1］ 中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會辦公室編：《習近平法治思想學習綱要》，人民出版社、學習出版社2021年版，第13頁。

［2］ 《中國共產黨第二十次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2022年版，第54-55頁。

［3］ 中國長安網：《政法領域全面深化改革推進會：加快推進執法司法責任體系改革和建設》，http：//www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2021-07/24/content_12514535.shtml，最后訪問日期；2022.11.10

［4］ 習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《求是》2022年第21期。