社會治理檢察建議工作存在的難題與對策

鄧光明

摘 要：社會治理檢察建議在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中具有獨特優勢，發揮重要作用。但實踐中存在剛性不足、實效不夠、整改不力等難點。可通過完善相關法律，強化一體化建設，建立線索管理、調查核實、專家論證、磋商和公開聽證等制度，提升權威性；增強檢察官分析研判、調查研究、釋法說理、溝通協調等能力，提升質量；并在跟蹤監督、多方協調、整改問效等環節的整改落實予以改進。

關鍵詞：社會治理檢察建議 法律監督 完善路徑

檢察建議是實現國家治理司法化的一項重要制度安排，伴隨著檢察權配置和檢察制度的改革而不斷變化。近年來，社會治理檢察建議工作得到高度重視，其在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮越來越重要作用。

一、檢察建議的發展和功能演變

檢察建議制度的設立是憲法賦予人民檢察院法律監督權必然要求，也是檢察機關依法行使法律監督權的重要手段。［1］檢察建議自誕生之初，就以法律監督之名，與社會治理密切相關。［2］

（一）一般監督：糾正違法，督促依法履職

1954年實施的《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）規定檢察機關對國家機關的決議、命令和措施或工作人員、偵查活動違法的，有權要求糾正。［3］最高檢對3種監督形式予以規范，即建議書、提請書和抗議書，其中前者用于對本級國家機關或部門提出糾正意見。［4］檢察建議主要職能是對國家機關或政府部門是否遵守法律開展一般監督。在20世紀50年代的檢察工作中，建議書和提請書被大量使用。［5］建議書和提請書構成了社會治理檢察建議的前身。［6］主要是監督有關機關和國家工作人員依法辦事，對辦案中發現的違法問題提出監督糾正意見。

（二）參與社會治理：預防和減少違法犯罪

1979年實施的《組織法》明確檢察機關為國家法律監督機關。自此以后，檢察機關在辦理案件中主動參與社會治安綜合治理，通過提出檢察建議方式對發案單位在法律規章等方面存在問題，建議予以改進。1981年，中央提出社會治安綜合治理方針，要求各地黨委、政府和司法機關采取政治的、法律的、經濟的、行政的、教育的綜合措施，防止和減少犯罪的發生。［7］檢察建議得以廣泛運用和發展，并成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。［8］1998年，中央社會治安綜合治理委員會印發《關于成員單位參與綜合治理的職責任務的通知》，要求結合辦案“分析掌握各個時期、各個行業的職務犯罪、經濟犯罪以及其他刑事犯罪特點，提出預防犯罪的建議，推動有關部門建立規章制度，堵塞漏洞，完善防范機制”。［9］

（三）深度融入國家治理體系：從“我管”到促“都管”

2009年11月，最高檢發布《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，明確檢察建議應包括消除隱患及違法現象以及治理防范方面意見。［10］ 黨的十八大以來，中央高度重視社會治理創新，推進社會治理進程不斷深化，開創新時代國家治理新格局。2012年民事訴訟法、2017年行政訴訟法的修改，檢察建議被正式確立為民事、行政訴訟監督的一種方式。2018年12月通過的《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）詳細列明包括社會治理檢察建議在內的5種檢察建議類型及具體職能，檢察建議至此有了明確規范保障。2019年，十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化作出部署，明確必須完善法治保障在社會治理體系中的重要作用，［11］這充分體現了中央對社會治理的重視，也為檢察建議的發展進一步明確方向。從2018年至2022年最高檢發布的1至8號檢察建議來看，其內容廣泛涵蓋了校園性侵、公告送達、金融監管、窨井安全、虛假訴訟、網絡空間、寄遞安全、安全生產溯源治理等社會重點關注領域。檢察機關與相關行政部門建立了一系列協作機制，以“我管”促“都管”，促進提升社會治理管理能力，推動解決了一系列涉及民生民利的社會問題，引起社會廣泛關注和強烈反響，社會治理檢察建議的獨特優勢得到越來越廣泛認可。

二、社會治理檢察建議的特性

一是依法能動性。《工作規定》明確了“可以”制發社會治理檢察建議的6種情形，并沒有具體規定在何種情形下“應當”制發，是否提出建議有賴于檢察官履職過程中的自覺、積極、主動的態度。

二是法律適用的寬泛性。其他各類檢察建議的提出均依據具體明確的法律規定，而社會治理檢察建議除了依據《工作規定》第11條外，還廣泛適用社會管理方面各種法律規定和工作規定。

三是監督的非強制性。再審檢察建議可能啟動再審程序，糾正違法檢察建議糾正具體違法行為，公益訴訟檢察建議被建議單位不接受的，符合一定條件，檢察機關可以起訴。但社會治理檢察建議一般被認為是一種柔性監督［12］，沒有明確落實的強制措施作為監督保障。

三、社會治理檢察建議在司法實踐中的難點

（一）法律法規上的不明確

1.法律依據不夠明確。再審、糾正違法、公益訴訟檢察建議在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中均有較為明確規定，但社會治理檢察建議在上述法律中并未予以明確。由于缺乏明確法律依據，剛性顯得不足，被建議單位是否落實建議難以制約。

2.適用范圍不明確。雖然《工作規定》列舉了可以提出社會治理檢察建議的6種情形。實踐中仍存在與其它類型檢察建議難以區分的問題，如公益訴訟檢察建議中行政督促履職類檢察建議是否屬于社會治理檢察建議有爭議。又如民事和行政檢察中，對民事、行政訴訟中審判人員違法、執行活動違法問題，以糾正違法檢察建議還是社會治理檢察建議提出，實踐中檢察官對《工作規定》第9條第5款和第11條第6款的理解常出現偏差，有的用糾正違法檢察建議，有的用社會治理檢察建議。

3.制發程序不明確。其他4類檢察建議均隨案監督，案件化辦理，辦理程序在全國檢察業務應用系統2.0均有明確規定。但社會治理檢察建議辦理程序在應用系統里并未明確，實踐中隨案制作有困難。

（二）制度上存在不完善

1.線索發現制度不完善。行政機關、司法機關各有辦案平臺和數據標準，信息共享仍不夠暢通，檢察機關線索來源少，碎片化，基本靠自行發現。

2.調查核實制度不完善。根據《工作規定》，檢察官提出檢察建議，可以進行調查核實。實踐中，檢察官調查取證措施不足，相關單位對檢察官查詢、調取、復制證據材料配合也不夠。

3.督促落實制度不完善。《工作規定》雖明確被建議單位的回復義務和期限，但對被建議單位不履行或不完全履行的后果及如何整改、效果評估等均沒有規定。

4.外部支持制度不完善。社會治理是一項系統工程，需要全社會共同參與，久久為功。目前一些市縣級黨委、政府、人大等出臺了加強檢察建議的意見或決議，建立支持檢察建議的制度或機制，但目前省級以上層面基本上還沒有。

（三）檢察官主要存在的短板弱項

1.問題找不準。充分了解被建議單位在管理流程、規章制度方面存在的漏洞，才能做到靶向發力、精準“治療”。社會治理檢察建議線索發現有賴于類案分析。而類案中表現出來的管理漏洞和隱患往往是表面現象，深層次問題根源需要大量前期調研和與被建議單位深入溝通交流。實踐中，檢察官調研不足，查找問題沒有案發單位自行查找準確，存在外行指導內行的情況。

2.說理性不強。很多檢察建議未詳細闡明相關事實，對認定事實缺乏證據支撐，簡單羅列法律、法規及其他有關規定作為依據，沒有就被建議單位的管理漏洞和發生案件之間的因果關系、違反相關法律規定造成的后果進行說理、論證，說服力不強。

3.能力水平跟不上。高質量的社會治理檢察建議與對法律熟悉程度、個人閱歷、經驗以及業務能力都息息相關。部分檢察官對案件串并分析能力不足，缺乏對類案風險宏觀評估、客觀分析、總結提煉，存在不會辦、不愿辦、不敢辦情況。

四、改進社會治理檢察建議工作的對策

社會治理檢察建議的生命力在于落實，而權威性和剛性是落實的保障。應從提升權威、提高質量、做實整改三方面入手，進一步加強和改進工作，才能把本質上柔性的監督做成剛性、做到剛性：

（一）完善相關法律，提升權威性

當前，社會治理檢察建議權威性和剛性不足的重要原因是法律和制度保障不夠。在法律保障方面，應從國家和地方層面完善相關法律：一方面從國家層面修改《組織法》、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，明確檢察建議促進社會治理的職能定位和適用范圍，應在《組織法》中“可以”情形的基礎上，明確“應當”的情形及程序。另一方面，推動地方立法，借助外力解決落實不力問題。如推動地方黨委、人大、政府出臺加強檢察建議工作的決議或意見，推動把社會治理檢察建議納入當地黨委、人大、政府的工作大盤謀劃推進。又如推動出臺檢察監督與人大監督銜接轉化工作辦法，對于日常工作中和兩會期間收到可能涉及社會管理制度不落實、不完善，存在違法犯罪或公共安全隱患等代表建議可以轉化為檢察監督內容。

（二）強化制度保障，規范社會治理檢察建議制發

1.強化一體化制度建設。當前，社會治理檢察建議工作發展呈現正三角模式，最高檢和省級院制發較少，大量由基層檢察院制發。應充分發揮檢察一體化優勢，強化部門間和上下級院間的協作配合，形成上下聯動、橫向配合的系統監督模式，實現系統施治。如對不適宜由多個基層院分別制發的社會治理檢察建議，可先將案件報上級檢察機關，由上級進行分析研判后統一制發。

2.建立線索管理制度。做好行政執法與檢察監督有效銜接，探索建立社會治理信息共享平臺，整合大數據資源匯聚，拓展線索來源。運用大數據、區塊鏈等技術推進與公安、法院、司法行政機關等跨部門大數據協同辦案，通過數據碰撞發現線索，破解傳統手段難以解決的社會管理痛點、難點。

3.完善調查核實制度。實踐中，部分檢察官常把調研等同于調查，把調研報告等同調查終結報告。實際上兩者是有區別的，調查核實是檢察機關在履行法律監督職責過程中，為了查明案情、收集相關證據，依法定程序進行的專門活動和采取的有關措施。調研是充分了解掌握相關業務工作，為決策和辦案工作服務的一項重要工作方法。應強化自主調查核實為主，相關部門支持配合為輔的調查核實制度。自主調查應圍繞涉案單位有沒有建立管理制度，是否嚴格落實管理制度，是否完善風險預警防范措施，行業主管部門是否履行了法律法規賦予相關職責，加強了對相關部門的監管等方面進行。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》和《組織法》已明確了有關單位的配合義務，為拒絕、阻礙調查核實行為追責提供了法律保障。檢察機關對不支持配合調查核實的，應建立與紀檢監察機關監督銜接機制，移送紀檢監察機關處理。

4.建立專家論證制度。針對金融、稅費、生態環境、自然資源等專業性較強的行業，可邀請案涉相關領域權威專家、被建議單位的上級主管部門或行業協會資深人員對擬提出的檢察建議進行全面論證，充分聽取意見，提升檢察建議的專業性、精準性和可行性。

5.引入磋商機制和公開聽證制度。在制發社會治理檢察建議過程中可探索引入公益訴訟磋商機制，邀請被建議單位和相關部門召開磋商會議，并視情召開公開聽證會，多方聽取意見建議，形成共識和監督合力，推動問題解決。

（三）增強檢察人員能力建設，切實提升檢察建議質量

1.增強分析研判能力。案件管理部門和業務部門應定期總結分析一定時期或特定區域多發的類案情況，提醒檢察官關注類案所反映出普遍性和傾向性社會管理層面或犯罪隱患問題。檢察官應深入分析案件背景深層次原因并提出對策建議。

2.增強調查研究能力。只有深入調研才能把被建議單位長期以來弱點、難點和焦點問題癥結找準，被建議單位才會肯定、支持建議，并配合整改。要對頻發、多發犯罪單位、領域進行深入細致調查研究，全面了解被建議單位管理流程、規章制度等情況，分析案件頻發原因，找準發案根源和管理漏洞，“對癥施策”幫助案發單位堵塞制度漏洞，解決難點問題。

3.增強釋法說理能力。制發社會治理檢察建議書時，要深入剖析被建議單位存在的管理漏洞與發案之間的因果關系，緊緊圍繞認定事實展開論證，提出充分證據和數據支撐，對法理要講得透徹，適用法律依據精準明確，提出的意見建議具有針對性和可操作性。

4.增強溝通協調能力。社會治理檢察建議監督不是零和博弈，監督者和被建議單位在目標上是一致的。檢察官應主動加強與被建議單位溝通協調，建立良性互動關系，特別是跟案發環節和崗位主管人員溝通。要做足事前溝通，變“文來文往”為“人來人往”；完善事中共商，充分聽取被建議單位整改意見建議；強化事后回訪，防止“一發了之”，問題反彈。

（四）聚焦三方面發力，做實整改落實

1.在跟蹤監督上發力。對發出的社會治理檢察建議，應建立動態流程監督機制，持續跟蹤整改進度和效果。被建議單位未回復、未采納或已回復、未采納建議的，應及時分析原因，研究督促對策。對已回復并采納建議的，應建立臺賬和落實反饋機制，及時收集整改進度和取得的實際效果，并采取“回頭看”和實地督導等方式倒逼被建議單位落實建議。

2.在多方協同上發力。可把社會治理檢察建議工作納入平安建設和法治建設績效考評內容，做好檢察監督與人大專項監督、紀檢監察監督銜接。被建議單位拒不回復、推衍塞責、整改不到位的，可將有關情況通報被建議單位的上級或同級黨委、政府，推動黨委、政府以績效考評指揮棒督促整改落實，或抄報同級人大，以人大監督促進整改落實。對被建議單位整改落實不力、瀆職失職問題線索，及時移送同級紀委監委，以追責問責推動建議落實。

3.在整改問效上發力。對制發的社會治理檢察建議進行評估分析，對影響力大、社會關注度高的檢察建議，可邀請人大代表、政協委員、人民監督員對檢察建議的整改落實情況進行評議和監督。探索委托第三方機構對檢察建議的整改落實情況開展群眾滿意度測評，廣泛聽取被建議行業、領域對整改效果的評價，確保整改效果評估的客觀性、全面性、有效性。

*廣西壯族自治區人民檢察院法律政策研究室副主任、三級高級檢察官 ［530028］

［1］ 參見羅書平：《學者視角：“檢察建議”“剛性”與“柔性”》，《民主與法制周刊》2019年第19期。

［2］ 參見張羽：《檢察建議的歷史圖景》（上篇），《檢察日報》2020 年 11 月 24 日。

［3］ 參見《中華人民共和國人民檢察院組織法》（1954年）第8條、第9條。

［4］ ［5］ ［6］ ［7］ 同前注［2］。

［8］ ［9］ 參見 徐日丹：《最高人民檢察院法律政策研究室陳國慶主任就〈人民檢察院檢察建議工作規定（試行）〉答記者問》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/200911/t20091118_25579.shtml，最后訪問日期：2022年8月16日。

［10］ 《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第4條。

［11］ 參見魏禮群：《大力推進社會治理現代化》，《理論視野》2020年第1期。

［12］ 參見羅欣、湯維建、楊建順：《檢察建議做成剛性的內涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。