為“紅頭文件”立規矩

范富強

行政規范性文件關乎公民、法人和其他組織的權利義務，被老百姓俗稱為“紅頭文件”。習近平總書記多次強調指出，“要把權力關進制度的籠子”“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”。江蘇著力構建行政規范性文件制定管理的全鏈條制度體系，切實為“紅頭文件”立規矩、劃紅線、明“禁區”，有效提升了行政規范性文件法治化建設水平。

立醞釀起草之規

嚴控發文數量。江蘇嚴格落實中央相關精神，對凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不允許重復發文；對內容相近、能歸并的盡量歸并，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。同時要求“發短文，發管用的文”。

實行計劃管理。出臺《江蘇省行政規范性文件管理規定》，其中對行政規范性文件的制定，要求“根據實際需要進行立項審查或者編制年度計劃”。江蘇有的地區將行政規范性文件制定計劃與年度立法計劃同步征求意見、同時上會研究、統一公布執行，大大增強了行政規范性文件制定的嚴肅性。對于不在計劃之內、臨時增加的行政規范性文件，必須由文件制定機關的合法性審核機構嚴格把關并按規定程序調整計劃。

加強事先評估。針對行政規范性文件“上下一般粗”、不接地氣等問題，要求制定機關加強文件起草前的專題會商，充分研判文件制定的必要性、可行性、合法性、合理性、廉潔性，并對需要解決的問題、擬設立的主要制度、主要措施及其預期效果和可能產生的影響等進行全面評估，真正做到“不把問題想清楚不動筆”。評估情況和結論要求在文件起草說明中寫明，作為附件一并向上級機關報送備案。

立制定出臺之規

落實法定程序。對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規范性文件，充分聽取民意。其中與市場主體生產經營活動密切相關的文件，規定公開聽取意見期限不少于30日。大力推進評估論證工作，根據文件內容組織開展社會穩定風險評估、性別平等評估、公平競爭審查以及專家論證等。嚴格落實集體研究決定制度，凡未經制定機關會議集體審議的文件，一律不得出臺。

確保內容合法。江蘇出臺《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》《規范性文件和重大決策合法性審查程序規定》等，省司法廳、省市場監管局在全國率先出臺行政規范性文件合法性審核地方標準，進一步明確行政規范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、標準和責任，推動全省合法性審核工作走深走實。2017年以來，省政府共完成重要文件合法性審核1166件，吸納合法性審核意見4000余條。各地進一步壯大合法性審核專職力量，建立健全程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的合法性審核工作機制，有效實現“紅頭文件”合法性審核全覆蓋。

依法公開發布。全面推行行政規范性文件統一登記、統一編號、統一印發、統一公布制度，對以省政府或省政府辦公廳名義印發的行政規范性文件，專編“蘇政規”和“蘇政辦規”字號，并借助政府公報、省政府門戶網站、省政府行政規范性文件庫等載體，按照規定及時向社會公布。同時明確規定，除了涉及國家安全等特殊情形以及公布后不立即施行將有礙該文件施行的，所有行政規范性文件都必須設置不少于30日的施行間隔期，確保社會公眾充分知曉、增強預期。

立備案審查之規

依法應備盡備。按照“下備一級”的要求，在全省構建“四級政府、三級備案”的監督體制，確保將所有行政規范性文件納入監督范圍。各地切實增強備案審查工作的政治性、法律性和嚴肅性，嚴格執行“有件必備、有備必審、有錯必糾”規定，主動公布備案主體、細化備案形式、明確審查要求、落實備案責任，大力推進備案審查工作規范化建設。“十三五”期間，設區市政府和省政府有關部門共向省政府報備行政規范性文件828件，全省行政規范性文件的報備率、及時率、規范率大幅度提升。

開展實質審查。積極承擔國家備案審查層級監督試點工作，全面推行報備規范性文件實質性審查模式，提高對報備文件的直接糾錯率和撤銷率，切實讓備案審查工作“長出牙齒”，并且增強“咬合力”。連續八年開展報備文件第三方評價和公開點評活動，邀請省政府法律顧問、高校專家學者、法律實務工作者以及公眾代表等直接參與，從不同視角對報備文件進行綜合“體檢”，切實讓“紅頭文件”不僅合法、而且合理。積極開發行政規范性文件信息管理平臺，通過節點優化、流程控制以及大數據比對，實現對行政規范性文件的智慧化、精細化管理。

強化公眾監督。制定并公布行政規范性文件庫，主動接受社會公眾查詢、下載和評價。深入落實《江蘇省行政程序條例》和《江蘇省行政規范性文件管理規定》，支持并引導公民、法人或其他組織向行政規范性文件備案監督機關提出合法性審查建議，對其中的合法性問題以及損害群眾利益方面的質疑認真核實處理，依法糾正違法違規文件，切實維護行政相對人合法權益。近五年，省司法廳共辦理涉及戶口安置、經營許可、勞動爭議、社保待遇、工程建設、教育培訓等方面的公民審查建議48件，其中一件一次性解決1100余名退休職工醫保待遇難題，受到當事人的高度贊譽。

立后續管理之規

推行有效期制度。針對行政機關大量擱置的“僵尸文件”，推行有效期制度，規定自2022年8月1日以后施行的行政規范性文件有效期不能超過5年。為了實施法律、法規、規章或者上級文件而制定的行政規范性文件，有效期可以適當延長，但最長不能超過10年。名稱中冠以“暫行”“試行”的，有效期不得超過2年。在文件有效期屆滿前三個月，制定機關必須組織評估，經評估需要繼續實施的，由制定機關延續有效期后重新公布；經評估需要修改后繼續實施的，由制定機關參照制定程序執行。有效期屆滿未明確延續的，行政規范性文件將自動失效。

堅持定期清理。落實文件清理制度，主動適應經濟社會發展需要，按照上位法和上級行政規范性文件制定、修改、廢止情況，省政府對自建國以來制發的690件行政規范性文件進行一攬子清理，共保留311件，廢止245件，修改134件。同時要求市縣政府和省級機關按照“誰制定誰清理、誰實施誰清理”的原則，同步開展行政規范性文件專項清理和定期清理工作，切實摸清行政機關文件“家底”，進一步強化集中統一管理，做到文件常清常新、與時俱進。

完善檔案管理。貫徹《檔案法》規定，不斷完善管理制度，推動加強對行政規范性文件制定管理材料的立卷歸檔和數字存儲，確保工作留痕、有據可查。省司法廳、省檔案局、省檔案館聯合印發《江蘇省合法性審查檔案管理辦法》，進一步明確行政規范性文件檔案管理的范圍界定、基本原則、收集、整理、歸檔、利用、管理期限等各環節要求，并逐步對存量紙質檔案進行數字化掃描和全文識別，建立起完整的檔案文件級目錄數據庫和全文數據庫，實現江蘇行政規范性文件全生命周期管理的最后閉環。

（作者單位：江蘇省司法廳備案審查處）

責任編輯：蘇勝利