衡陽打造“無廢城市”的路徑探析

周旋

摘要：衡陽是老工業基地，也是個資源枯竭型城市，加快科學轉型非常必要。通過入選廢舊物資循環利用體系建設重點城市，結合衡陽實際進一步打造“無廢城市”來推動整個城市優化產業布局、形成綠色化轉型升級，最終全面提升固體廢物資源化、減量化、無害化水平，具有前瞻性。可以為衡陽的14條產業鏈建設提供環境軟實力，更有力地助推衡陽“中心化”進程，爭創全國文明城市，實現綠色發展、可持續發展、高質量發展。

關鍵詞：衡陽；無廢城市；廢舊物資循環利用；路徑

“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式①。2022年7月19日，國家發展和改革員會委辦公廳等關于印發《廢舊物資循環利用體系建設重點城市名單的通知》公布了60個城市為廢舊物資循環利用體系建設重點城市，其中，衡陽市入選名單。衡陽市具有良好的基礎與條件，開展“無廢城市”建設試點可行性較強。應該借此機會來推動整個城市優化產業布局、形成綠色化轉型升級，最終全面提升固體廢物資源化、減量化、無害化水平，助推衡陽“中心化”進程，爭創全國文明城市，實現綠色發展、可持續發展、高質量發展。

一、衡陽打造“無廢城市”的建設基礎

（一）社會經濟發展概況

衡陽位于湖南省中南部，湘江中游，衡山之南。是湖南的中心城市和全國重要的樞紐城市，也是有色金屬之鄉、老工業基地和資源型城市。常寧水口山有世界“鉛鋅王國”之稱，鉛鋅礦已開采百余年。衡山馬跡、衡陽縣界牌的高嶺土礦床面積達40多平方公里，是四大國家級瓷泥基地之一。東湖、馬跡的鉀長石探明的儲量1320萬噸，居亞洲之首，為全國稀有富礦。2021年，全市常住人口約662.1萬人，其中，城鎮人口343.36萬人，城鎮化率55.23%，地區生產總值3840.31億元，全市人均地區生產總值為57909元。

（二）固體廢物管理現狀

1. 工業源固體廢棄物

2021年，衡陽市一般工業固體廢物產生量為423.67萬噸，綜合利用量為369.21萬噸，處置量為40.58萬噸，貯存量為17.12萬噸。一般工業固體廢物產生量主要集中在有色金屬礦采選業、電力行業。本市主要工業固體廢物產生量較大的企業有：水口山有色金屬有限責任公司選礦廠、衡陽華菱鋼管有限公司、大唐華銀電力股份有限公司耒陽分公司、五礦銅業（湖南）有限公司、衡陽尚卿礦業有限公司等。衡陽的礦業經濟結構簡單，抗風險能力弱，在降碳排放的大背景下，更不具備優勢，其中黑色金屬、有色金屬等礦業減產甚至停產。一般工業固體廢物產生主要為冶煉廢渣、粉煤灰、爐渣、煤矸石、尾礦等。

2. 農業源固體廢棄物

衡陽市農業廢棄物主要包含秸稈、畜禽糞污、農膜及農藥包裝廢物等，以秸稈和畜禽糞污為主，利用途徑多樣性，已形成一定規模的農業廢棄物循環利用體系。常年農作物秸稈產量為400萬噸左右，重點產生區域為衡南縣、衡東縣、衡陽縣、耒陽市等縣市，已基本建立秸稈收儲運體系和收運模式，利用方式為機械化還田，小農多以離田秸稈利用模式進行肥料化、飼料化、原料化等再利用，整體綜合利用率達到86%。衡陽市是畜禽養殖大市，已配備糞污處理設施裝備的規模養殖場數量 2347個，畜禽（規模以下）養殖戶1793戶。近3年，全市共投入12.3億元進行畜禽糞污資源化利用設施建設和改造，其中爭取獎補資金3.1億元，企業主體投入9.2億元，全市全年畜禽糞污利用率達到92.86%；散戶養殖的畜禽糞污以簡易堆肥還田利用為主，利用率為77%。 2021 年，衡陽市農膜使用量為1.18686 萬噸，農膜回收量為0.979986 萬噸，農膜回收率為 82.57%；全市農業農村塑料污染治理行動回收中心99個，新建廢舊塑料分揀中心1個。目前，衡陽市已基本形成了廢舊塑料回收和加工利用體系，農藥包裝廢棄物的回收處置工作處在起步階段，農藥包裝廢棄物產生量和實際流向暫無調查統計，僅部分鄉鎮開設回收處置試點。

3. 生活源固體廢棄物

城鄉生活源固體廢物主要包含生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、再生資源、農貿垃圾、園林垃圾及市政污泥等，2021年，市垃圾運輸中心共壓縮轉運垃圾42.34萬噸，日轉運量達1160噸，垃圾日產日清；共清運水域垃圾6462噸；建筑垃圾資源化綜合利用率達到35%；衡陽市第一生活垃圾焚燒發電廠全年焚燒處理生活垃圾37.3萬噸，發電13962.78萬千瓦時，上網電量12031.62萬度；無害化處理能力占總垃圾處理量的55%以上。

二、衡陽打造“無廢城市”面臨的挑戰

（一）固體廢物處理管理體制機制尚不健全

一是固體廢物領域齊抓共管的綜合體制未建立。各類固體廢物管理目前還分散在城管、住房和城鄉建設、生態環境、農業農村等多個市級部門。統一協調、分工機制未建立，相關部門的聯合監管及信息共享機制尚不暢通，需要市級層面建立統一協調機制及協調機構。例如，對低價值的可再生廢品（如衣物、玻璃等）未明確管理歸屬，存在空白；快遞與農藥等包裝廢棄物、園林農貿廢棄物等更是缺乏統計來源；缺乏以危險廢物為原料對再生產品中有害物質的控制要求，潛在環境風險不容忽視。二是法規政策和執法考核體系有待完善，衡陽市目前還未制訂綜合性的固體廢物管理辦法，執法領域存在執法力量不足、聯合執法機制不健全等問題；圍繞固體廢物管理的專項考核指標體系、考核方法還未建立。因此，相關部門對于固體廢物的循環再利用不重視，對生活垃圾的前端收集和末端處置未能合理利用，直接進行全量化焚燒。

（二）固體廢物處置水平有待提升

一是目前衡陽市的固體廢棄物處置方式以低端粗放為主，技術裝備較為落后。例如，生活垃圾以焚燒發電為主；秸稈綜合利用多以機械還田為主的肥料化方式，秸稈的高值化利用技術水平有待提升；大宗工業固體廢物多采用燒磚、鋪路、水泥配料等綜合利用方式，缺少規模化、集聚化利用途徑；部分污泥現有處置設施建設較早、技術裝備較為落后，導致運行不穩定，污泥處置能力不足；建筑垃圾主要和生活垃圾一起丟棄處理，也有大型工地采用破碎工藝制備鋪路填料及制備環保磚，存在產業升級的空間，農業生活垃圾就地處理技術及裝備缺失；垃圾焚燒發電站的技術有待提高，目前焚燒過程會產生大量的無機爐渣、含毒性有機氯化物等殘余飛灰難以處置，現有一家垃圾填埋場，但是垃圾填埋不僅占用了土地資源，而且滲濾液和重金屬易給土壤和地下水帶來污染風險。二是衡陽市的廢品回收點還是傳統個體經營模式，廢品回收后積壓現象嚴重，極易造成二次污染。回收站點的廢舊物資不能及時清運“臟、亂、差、臭”現象十分突出，較多個體回收站點設在居民區、馬路邊等，房屋破舊、隨意堆放、衛生較差，夏季引來較多蚊蟲，嚴重影響市容市貌，有部分回收站點無證照或者證照不全，還存在無證回收現象，酸浸、火燒等野蠻拆解和不具備資質私自拆解均有存在，不法分子偷盜銷贓至回收站點處理的行為時有發生。此外，個體或者企業回收站點普遍缺乏對行業動態的把握，致使經營規劃具有滯后性，難以形成產業集群和規模化，因此，將再生資源回收納入現代信息技術，物流管理具有重要的意義。

（三）市場化、產業化、社會化參與度有待提高

衡陽有7家從事可回收廢棄物資源化利用的企業，每年處理可回收廢棄物29萬余噸。本地固體廢物處置企業規模小、鏈條短，針對固體廢物主要是收集轉運至外地處置利用，本地的固體廢物處理投資在全市環保整體投入當中占比20%以下，缺乏具有較強市場競爭力和資源整合能力的大型專業化企業集團，規模效益不夠明顯。居民對于垃圾回收處理的參與度和認識度有待提高，居民既是垃圾的生產者又是生態環境的享有者，垃圾分類人人有責，但是，目前雖然社區、街邊、商場、公共區域都放置了垃圾分類桶和回收再利用箱，居民卻很少將家里的垃圾進行分類再投放到垃圾分類桶內，大多是混合垃圾隨意投放，造成前端分類箱的浪費和末端分類處理的難度。過度消費和過度網購而丟棄的包裝袋包裝盒沒有回收利用，歷年來，衡陽網購金額在全省排第二，網購帶來的包裝垃圾卻沒有物流回收體系進行回收，造成浪費和垃圾負擔。市民普遍認為再生資源回收行業是“收破爛”，配合度不夠，此行業的社會地位也較低，社會對行業的關注不夠，對于再生資源行業具有公益性、社會性的特點及其在循環經濟中的重要作用缺乏深刻認識。另外，固體廢物處理由政府主導，相關項目尤其是垃圾焚燒發電廠落地前，邀請市民參與選址和舉行聽證會的環節缺失，造成當地市民的不理解不支持，造成一些項目難以落地發展成“鄰避事件”。

（四）固體廢物處理激勵機制不足

一是面向固體廢物處置的綠色信貸、信用評價、環境污染責任保險等政策力度有待進一步加強，環保行業退稅政策的執行仍有優化空間，多元化融資渠道待完善。二是一般固體廢物排放未納入排污費征收體系，個別生產企業因處理成本低而盲目生產擴大規模，或者為減少運輸成本進行偷排。三是固體廢棄物回收企業的發展動力不足。因資源再生利用的收益低且成本高，而企業獲得政府財政支持有限，居民繳納相關垃圾處理費用很低，難以彌補收支差，最終仍需政策引導，市場調配，更多向循環經濟傾斜。一些廢棄物，如廢玻璃、廢電池、廢節能燈、廢紡織品等品種，因利用水平和技術有限，未能充分產生經濟效益，較多被丟棄，對生態環境造成污染和破壞。

三、衡陽打造“無廢城市”的路徑探析

（一）強化規劃引領：建立健全分類施策的法律法規及管理機制

在時間空間上，可以對2025年、2030年、2035年設置階段性目標，最終實現衡陽“無廢社會”城鄉全覆蓋。同時，還要從法律法規和管理機制方面進行規劃引領。

1. 加強部門聯動，形成固體廢物大環保統籌管理新格局

管理城市固體廢物的相關部門很多，有城管、住房和城鄉建設局、生態環境局、農業農村局、商務局、水務局、園林等十多個部門，多個部門固體廢物管理數據交叉統計，全過程監管更需要多個部門分工協作。然而，目前衡陽各職能部門之間存在制度性的信息壁壘和合作障礙，圍繞固體廢物污染防治與循環利用的體制和長效機制，應將“無廢城市”建設情況與當地政府績效考核掛鉤，堅持政府統籌，同時加強部門聯動，合理配置相關部門的管理責權，形成分工明確、相互銜接的聯合監管工作機制。

2. 推動頂層設計，增強政策制度的可操作性和系統性

衡陽市應在地方立法和制度創新方面進行完善，重點要加快地方生活垃圾分類與減量治理的立法，實現生活垃圾產生、投放、收運、中轉、利用、處理、處置的全過程管理，解決當前的突出問題——后續處理處置配套基礎設施的建設滯后或不匹配嚴重制約前端源頭分類，造成大量的人力與財力浪費；源頭分類的參與度及投放準確率低，對末端處理設施的穩定運行也將帶來較大的挑戰。前期可以在公共機構、小區和農村地區實施生活垃圾分類試點項目，聘請督導員現場定時定點督導。逐步推廣至全市后，通過出臺生活垃圾行政處罰措施，個人違反生活垃圾分類投放規定最高處罰款200元，單位違反生活垃圾分類投放規定最高處罰款50萬元。出臺“以工代罰”措施，違規個人參加垃圾分類培訓和住宅區定時定點垃圾分類督導等活動可以抵免罰款。出臺生活垃圾分類工作激勵措施，采取通報表揚為主、資金補助為輔的方式，評選“生活垃圾分類綠色單位、綠色小區、分類好家庭、分類積極個人”，發放激勵資金，引導全社會積極參與生活垃圾分類。

3. 加大政策扶持，充分激發市場主體活力

細化落實財政補貼、資源綜合利用產品增值稅優惠等政策，研究制訂認可條件或企業、產品名單，完善評價機制，確保符合國家政策的各項應得盡得。細化信用評價制度，將固體廢物生產、利用處置企業納入企業環境信用評價制度，評價結果融入綠色金融、市場監管、價格調節等政策措施。進一步優化財政支出結構，強化對畜禽糞污、秸稈綜合利用等重點工作的支持。推動工業固體廢物綜合利用及暫予免征環境保護稅及所得稅、增值稅減免等優惠政策的實施。細化衡陽市工業廢物資源綜合利用產品目錄，引導行業并貼補使用，政府單位率先引領使用，為循環利用產品提供更有利的市場推力。

（二）實施精準施策：推動固廢治理體系和治理能力現代化

1. 合理布局產業集群，發揮市場機制作用形成規模效應

當前衡陽的再生資源企業普遍規模較小、門類不全，不具有持續的技術創新能力和規模經濟、范圍經濟優勢。因此，加強對龍頭企業的培育迫在眉睫。以重大生態環境保護工程為依托，在資源綜合利用、環保技術裝備、再生資源回收等領域，培育一批骨干企業。

同時，要盡快形成以區縣為單位的閉環產業群，建立從垃圾產生到資源利用的再生資源循環體系，唯有如此，“無廢”才能可期。例如，南岳是五岳之一，全國較多游客慕名前來參觀南岳大廟、登高祝融峰等景點，南岳區可以在這些熱門景點打造“無廢景區”。衡陽縣的環保企業較多，可以依托永清環保能源有限公司等企業，打造環保產業集群地，做大做強環保產業，進一步為“無廢城市”建設提供技術支撐。石鼓區解放路是衡陽的老城區，商圈商貿經濟繁榮，每日人流量車流量較多，可以創建“無廢商場”“無廢社區”等，宣傳效果比較理想。高新區和雁峰區有較多重點學校，教育資源豐富，可以創建“無廢學校”，推動無廢教育。珠暉區大型公共場所多，可以在火車站、高鐵站、酃湖公園等地集中展示“無廢城市”形象。雁峰區、衡南縣、祁東縣可以聚焦輸變電、鋼鐵、電子、汽車等特色領域低碳綠色生產，推動工業固體廢物源頭減量。

2. 依托科技創新驅動，提高固體廢物資源化利用率

衡陽是有色金屬之鄉，耒陽又是衡陽市的煤炭生產基地，減量優化資源合理利用，在源頭進行技術性改造，進行清潔生產技術革命。對于有著強大生產線的耒陽而言，無疑是最好的選擇。衡陽市應與南華大學、環境生物職業技術學院等本地高校合作，成立衡陽市固廢綜合利用研發中心，依托高校的科技和人才優勢，重點圍繞耒陽產出量大、堆存量多、環境影響重的煤矸石、粉煤灰、脫硫石膏、冶煉渣、金屬尾礦、赤泥等大宗工業固廢深入開展資源化利用、無害化處置。加大對固體廢物處理處置技術和裝備等效率的提升和新工藝的開發，創建“產學研政”技術創新和應用推廣平臺，依托高校和科研機構的技術優勢，對固體廢物“產生源頭—中間運輸—末端處置”等開展技術研發與創新，共同建設“產學研政”技術創新和應用推廣平臺。運用物聯網技術，實現生產、貯存、運輸全過程監管，降低污染擴散風險。

3. 實施城鄉垃圾分類，推進固體廢物減量化、無害化、低碳化

衡陽市常住人口數量在湖南省排第二，人口和汽車保有量、醫院及藥店等數量眾多，產生的廢棄物、廢鉛酸蓄電池、廢藥品等生活垃圾和危險廢物較多，因此，亟須完善分類回收體系。

危險廢物處理方面：衡陽市危險廢物處置中心處理湘南五個市的危險廢物，是全省僅有的兩家之一。隨著危廢處理要求提高和生產量增加。要提升技術和風險控制水平，嚴格排放標準，強化醫療廢物泄漏和暴露的管理與洗消，引進ID追蹤等技術實現智能化的全過程管理，進而全面實現進入園區的危險廢物的安全遲滯，控制運輸、處置過程的風險。

原生生活垃圾處理方面：盡量實現全量焚燒和零填埋，生活垃圾百分百無害化處置。針對垃圾焚燒發電廠落戶存在“鄰避效應”，出臺生活垃圾焚燒發電大氣污染物排放控制標準，按照焚燒處置量給予周邊社區生態補償費，為周邊社區提供熱電聯供低價能源，幫助周邊社區利用爐渣開辦環保磚生產廠，投資建設登山道、游泳館和科普展廳回饋社區居民，創新企業社區共建模式，有效化解新建項目鄰避問題，實現企業與社區雙贏發展。

塑料制品處理方面：認真落實國家有關規定，嚴格限制一次性消費產品，擴大押金制度的應用范圍，對廢棄包裝物、非降解制品等實施強制回收。規范綠色快遞包裝材料、循環包裝操作，推廣使用電子運單，建立快遞包裝回收服務網絡。農村的廢舊地膜是白色污染的主要來源，衡陽市應開展廢舊農膜回收試點，建立回收用過的農業薄膜基地，提高對農業薄膜的回收利用率。

餐廚垃圾回收方面：衡陽市餐廚垃圾應采用定時、定點方式免費、集中收集清運，在餐廚垃圾收集過程中，應對城區環衛處的工作人員進行全程監督。

建筑垃圾處理方面：衡陽市可以引進建筑垃圾處理生產線，將建筑垃圾分揀、剔除后，把廢渣碎塊粉碎與標準砂按 1：1 的比例拌合作為細骨料來滿足建筑需求。

農村畜禽糞污處理方面：各縣域規模化畜禽養殖基地可以深化“種養結合”發展模式，提升畜禽糞污資源化利用水平。加強畜禽規模養殖場糞污處理設施配套率、提高糞污資源化利用率。

（三）培育“無廢文化”：為“無廢城市”走向“無廢社會”奠定基礎

“無廢文化”是“無廢城市”未來長期發展的重要“軟”保障，也是助推“無廢城市” 走向“無廢社會”的基礎。如何普及，有三個重要的抓手：

1. 開展培訓，推進“無廢文化”建設

一是面向學校，將“無廢文化”相關的生產生活方式等內容納入有關教育培訓體系，如開展生活垃圾分類教育課等。引導學生在“無廢城市”創建中發揮積極作用。二是面向企業，加強綠色辦公、綠色消費、生活垃圾分類宣傳，將“無廢城市”文化深入企業發展文化中。三是面向政府機構，以定期組織學習、交流等方式積極推進領導干部“無廢城市”建設培訓，充分了解固體廢物產生、利用處置、生活垃圾分類等相關專業知識，提高對“無廢城市”建設的專業性認知。

2． 加強宣傳，推廣“無廢城市”理念

一是積極宣傳現代化的垃圾處理技術和工藝，逐步消除公眾對垃圾處理項目的疑慮和擔憂，逐步變“鄰避”為“鄰利”。二是通過建設文化廣場、社區廣場等方式提高居民對無廢文化的理解，以及對自身參與“無廢城市”建設重要性的認識。三是以家庭宣傳手冊、宣傳單、小區居委會交流學習等方式，提高生活垃圾分類宣傳，推動無廢城市全民參與。

3． 公開信息，強化公眾監督作用

一是政府建設“無廢城市”環境信息發布平臺或專欄，逐步建立環境公報和社會責任公報的制度。二是企業建設環境信息公開平臺，重點發布餐廚垃圾、危險廢物、建筑垃圾等各類固體廢物的產生、利用與處置信息，保障公眾知情權。三是通過舉報電話、網站、手機微信等多種途徑對“無廢城市”建設的環境污染問題進行監督；在企業、高校、社區等不同群體定期召開“無廢城市”建設意見反饋座談會，聽取“無廢城市”創建的意見和建議，達到服務人民的目的。

當然，民眾有意識地踐行低碳環保行為一定是建立在長期宣傳和教育的基礎上，甚至需要一代人、兩代人的努力。每個人都是“無廢城市”建設的參與者、共享者。“無廢城市”的建設關系著生態環境的改善，關系著我們對美好生活向往的綠色健康生活，同時，“無廢城市”建設還能變廢為寶，推動循環經濟，促進當地經濟社會發展，踐行習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念。

＊基金項目：衡陽市委黨校（行政學院）系統2021年度社科課題“雙碳目標下衡陽綠色發展的對策與建議”（2021Q08）。

（作者單位：中共衡陽市委黨校）