國有企業混合所有制改革思路研究

倪元霖

摘要：在我國經濟高速發展的背景下，各類經濟主體得到高速發展，混合所有制理論也得到高速發展。自十八屆三中全會以來，我國的混合所有制改革一直在不斷前進。黨的十八大以來，新一屆中央政府高度重視混合所有制體系的發展。黨的十九大報告強調國有企業要深化混合所有制改革，打造世界一流的大型企業，這也表明國家對國有企業混合所有制改革推進的決心。時至今日，混合所有制體系經過多年的發展不斷成熟，但是在發展過程中還存在一系列問題，主要原因是當前各責任主體在參與混合所有制經濟改革中，意識形態上還存在一定問題，國有企業在發展過程中遺留下來的深層次問題還沒有得到根本解決。在未來，國有企業需要以混合所有制發展為突破點，加強對國有企業管理體系的優化。國有企業需要緊跟政策步伐，克服改革中的困難，因此有必要加強對改革中存在問題的研究，為改革工作的開展提供思路。

關鍵詞：國有企業；混合所有制；改革

國有企業是我國國民經濟的主體，長期以來國有企業改革過程中，強調通過建立一系列完善的管理制度，優化管理方法，改進股權架構與資金結構，從而幫助國有企業實現健康發展的目標。在未來國有企業的發展需要通過混合所有制改革增強企業的競爭力，彌補傳統管理模式下管理效率低下等一系列的問題，通過現代化的管理機制，促進國有企業實現目標，因此對混合所有制研究具有一定的理論意義與實踐意義。

一、相關概念

混合所有制指的是多種所有制并存發展的體系，混合所有制改革也是當前國有企業改革的主要方向。在改革開放之前企業是單一的公有制，國有經濟和集體經濟組成了整個經濟體系。在改革開放之后，個體經濟、私營經濟等經濟體系誕生，我國出現了多種所有制共存的局面，也豐富了市場的主體，使市場更加具有合理性與活力。混合所有制指在微觀層面國家、個人等方面的主體充分參與的所有制經濟體系。國有企業需要通過混合所有制的方式改善管理水平，并積極拓展資金來源渠道。近年來我國不斷加大國有企業的混合所有制改革，國有企業通過引入民間資本，能夠改善企業的整體管理水平，提高企業的資金充裕度，為企業的發展注入活力。國有企業要通過混合所有制改革，引入激勵機制，減持企業內部的國有股份比例，完善股權架構，通過建立有效的治理機制，強調企業董事會和監事會的作用，規范單位各項風險管理環節，確保融資根據符合市場化需求，并為市場提供更為公允的財務信息，為融資奠定基礎。

二、國有企業混合所有制改革存在的問題與成因

（一）國有企業混合所有制改革的問題

第一，我國國有企業經過了多年的改革，國有企業的經營方式與運作模式有了較大改進，但是很多國有企業還存在國有股份一股獨大的問題，在管理機制方面沒有得到有效的優化。部分國有企業的人員不愿意將自身的既得利益拱手相讓，不主動參與混改。在民營企業方面，民營企業相對于國有企業在政治地位等方面都具有一定劣勢，擔心與國有企業開展混合所有制改革后無法保障自身的話語權，更擔心投入的資金被套而不愿意參與混合所有制改革。

第二，部分企業存在著低估資產的不法行為，導致國有資產流失，嚴重損害了國有資產債權人的合法權益。由于監管體系不嚴格，還存在違規操作的問題。

第三，國有企業還存在著行政化的傾向。當前國有獨資企業中，企業的管理層享受同級別公務員的待遇，存在著官場升遷的預期。同時國有企業管理人員薪資待遇遠高于公務員的薪資待遇，企業內部存在官本位的現象，長此以往不利于激發企業的活力。

第四，部分企業國有資本占控股權，企業內部的治理問題沒有得到規范與完善，非公有資本不具有話語權，不利于吸引非公有資本參與到其中，再加上很多非公有資本的實力通常較弱，中小股東的權益無法得到保障。

（二）國有企業混合所有制改革問題的成因

改革開放以來，國有企業在企業體制改革方面取得了不斷突破，在新一輪的國有企業改革中，還存在企業母公司仍然是國有獨資企業。同時當前還存在國有資產流失的問題，主要原因是沒有對交易環節進行全面規范，交易的流程沒有得到嚴格的規定與監管，沒有形成成熟的監督體系與利益保障機制，長此以往導致混合所有制改革中存在一系列隱患。

三、國有企業混合所有制改革的必要性

長期以來國有企業在治理結構方面存在著國資委既是出資者又是管理者的問題，二者之間沒有明確權責關系，企業內部還存在內部控制人的問題，一權獨大的現象較為普遍，企業的董事會缺乏獨立性，不利于實現對各項工作的有效管控。很多國有企業的監事會職工代表較少，監事會獨立性不足，再加上國有企業的總經理大部分由上級主管部門直接任命，沒有經過市場化的考核，總經理來自政治體系中，沒有足夠的企業管理經驗，不利于促使國有企業適應激烈的市場競爭。當前國有企業的治理結構還普遍存在國有資產一權獨大的問題，企業的各類管理方式必須要符合國資委的監管要求，沒有按照現代化企業的管理制度實行投票制。雖然近年來國資委針對國有企業的管理工作下放了一定的權利，但是國有企業在實際工作中還存在著各類工作需要通過國資委審批的問題。

針對國有企業混合所有制改革的必要性而言，可以從多個方面進行探討。首先，國有資產既是出資者又是管理者，導致企業在經營過程中缺乏靈活性，管理機制缺乏活力，雙重決策不利于幫助國有企業建立現代化的管理機制。由于國有企業傳統的股權結構存在的問題，阻礙了企業實現進一步發展，也不利于實現企業內部的相互監督，因此未來需要實現企業內部的相互制衡與相互制約。其次，相對于民營企業而言，很多國有企業處于能源、電信、交通等壟斷領域，這也導致企業缺乏進取的動力，甚至存在明顯的產能過剩問題。在當前的經濟格局下，市場經濟體系發生了巨大變化，信息技術與管理機制日新月異，國有企業的壟斷地位也逐漸被撼動。國有企業需要轉變傳統管理模式下的管理方法，提高資本的活力與管理效率。再次，提高企業的綜合實力。隨著企業之間的市場競爭日趨激烈，企業優勝劣汰的法則越來越明顯，國有企業在未來要在市場當中占有優勢位置，就需要轉變傳統管理模式下制度僵化、人員散漫等一系列問題，需要加快轉型升級，提高自身的綜合實力，通過混合所有制改革的方式引入民間資本，國有企業的經營管理模式也在不斷完善，給國有企業實現轉型升級的機會。最后，加快國有企業的混合所有制改革步伐是促使國有企業實現健康發展的需求，隨著我國經濟體系轉型的推進以及“走出去”戰略的提出，需要通過混合所有制改革優化國有企業資源的配置效率，改善組織架構，提高管理效率，實現各項業務的統籌協調，以全面提高企業的管理水平，幫助企業抵御各類可能存在的風險，從而促使企業形成核心競爭力，幫助企業實現健康發展。

四、國有企業混合所有制改革路徑

國有企業混合所有制改革路徑可以從治理機制和經營機制改革進行分析。在混合所有制改革過程中，必須要解決好所有者職能缺位的問題，使國有資本的職能實現獨立化，通過現代化的企業管理制度，應用多元化的管理元素，讓非公有資本充分參與到企業的治理結構中，通過充分引入非公有資本的機制，達到提高治理質量的目標。本文對改革路徑進行總結，認為當前國有企業的改革主要有以下三種方式：

第一，整體上市。整體上市多用于母子公司存在同業競爭的集團，通過整體上市的方法來實現協同效應，完善企業的治理結構和內部控制體系。在整體上市之后，需要堅持開放性的原則吸引股東，會受到競爭對手的內在壓力，同時也吸引一定社會公眾資本，能夠優化治理結構，但是仍然按照國有企業的機制運行，難以吸引戰略投資者。

第二，引入戰略投資者。引入戰略投資者在近年來受到越來越多國有企業重視，成為企業改革的重要方式，也是未來混合所有制改革的主要方向。通過引入戰略投資者的方式，能夠在增量限制的情況下，使資本雄厚并且有豐富管理經驗的主體參與到企業的治理結構與管理中，從而優化企業的管理機制和制衡體系，通過戰略投資者的引入，實現管理水平的提高，對于改進企業管理效率有重要意義。

第三，資產重組。混合所有制改革要通過對資產負債等方面進行全面重組，實現資源配置的優化。資產重組的方式可以通過并購重組等方式進行，并購重組的方式能夠優化資產配置，降低交易成本，并且在供給側結構性改革的大背景下，通過關閉產能過剩的企業成為優化資源配置的重要方式。

五、推進國有企業混合所有制改革的對策

（一）轉變思想意識

在國有企業混合所有制改革的過程中，要樹立各類資本一律平等的理念，打破傳統管理模式下限制資本流動的各類框架，開放行業準入門檻，按照市場的經濟規則遵循平等、自愿的原則進行融合。特別是對于壟斷行業，要加強對非國有資本的引入，釋放發展活力。企業要堅持各方資本共贏的理念，消除“誰控制誰”的顧慮，認識到資本的最終目標是提高資本價值，改善經濟效益。因此需要建立合理的管理機制，確保各方獲得應有的利益。各類資本運作工作都需要以資本保值與增值為目標，通過靈活的方式優化管理體系。在混合所有制改革過程中大膽嘗試與創新，確保各類資本實現保值與增值的目標。

（二）推進國有企業的雙向混合發展

混合所有制應該是雙向混合而非單向混合。需要讓民營資本參與到國有資本中，國有資本也應該參與到民營企業中，避免認為僅由民營資本參與到國有企業中的傳統誤區。企業需要打破“誰吃掉誰”的顧慮。任何經濟行為都需要以有利于資本的保值與增值為目標，充分發揮國有資本的優勢。需要認識到國有資本在市場準入、政策支持等方面具有先天性優勢，需要通過打破市場門檻，幫助民營資本提高競爭力，促使其獲得更好的經營效益。在民營資本與國有資本混合的過程中，若民營資本控股，國有出資機構應該轉變傳統的理念，避免認為國有資本在企業中不具有控制權而不參與到企業的各項管理活動中的意識，要轉變思想，充分參與企業的各項經營管理活動，并參與重大決策的制定，實現企業的自我約束與自我完善，通過混合所有制改革盤活資源活力。應該注意的是，國有資本要具有發言權和監督權，并且混合所有制企業要由具有責任感的大股東來負責管理。但是當前很多國有企業沒有明確相關的監督與管理體系，沒有主體對管理結果負最終的責任。因此國有企業改革中關鍵因素之一是要落實責任承擔的問題。企業股權結構改變之后，要以市場為導向，對企業的各項工作進行指導。

另一方面，無論原有的企業是國有獨資企業或者國有企業，都需要由監管部門建立一套清晰、完整的混合所有制流程進行管理，確保混合所有制改革的流程規范、合理，并針對各地實行混合所有制改革的方法進行明確。

（三）健全企業治理制度

第一，國有企業需要主動參與到市場競爭中。首先，國有企業要實現企業的市場化改造，取消國有企業的行政級別，對企業內部的員工實行職員化管理，應該按照市場化的機制對管理層進行任命，取消行政級別。在國有企業對高層管理人員進行安排時，不應該由上級政府部門直接選派，而是應該由企業選聘。

第二，要完善對國有企業管理層的管理機制，只有實現市場化的管理，才能轉變行政化的做派。國有企業要切實改善自身的職業經理人管理制度，需要嚴格按照現代企業管理的要求，通過市場化管理機制選擇職業經理人，通過職業經理人的市場化運作，確保職業經理人對企業的工作負責，并且需要對職業經理人實行任期制管理與合同化管理，對職業經理人開展績效考核，結合企業的管理效果對職業經理人發放薪資，并探索多種中長期的激勵約束機制，提高職業經理人工作積極性。同時，國有企業在去行政化的基礎上，需要積極探索合理的治理結構，轉變自身的運作機制，促使企業內部實現有效制衡。

第三，混合所有制企業要切實保障中小股東的合法權益。無論混合所有制企業是否由國有企業控股，都應該確保中小股東的權益得到保障，避免控股股東支配企業資產的問題，不得由控股股東直接干預企業的財務活動，要通過完善管理機制、健全獨立董事制度等方面的措施，保障混合所有制企業中小股東的權益，特別是要保障非國有中小股東的合法權益。

（四）推動各主體參與混合所有制改革

第一，國有企業開展混合所有制改革，需要提高非公資本參與企業改革的積極性。我國人口基數龐大，人民群眾的活期存款數額龐大，如果能夠對各類資產合理使用，就能轉化為企業的經營性資本，幫助企業創造更多的社會財富，并保障資產實現保值與增值。因此企業要充分通過股份制改造等方式，實現積極創新，充分發揮各方面主體參與混合所有制改革的作用，降低混合所有制改革的準入門檻，探索混合所有制改革的創新機制，盤活各類資產。

第二，企業需要建立員工持股制度。在企業的管理組織體系中，員工通常是被管理者，處于被動的狀態，不利于提高員工工作的積極性和創造性。國有企業需要讓企業的員工和企業形成利益共同體，因此可以推行員工持股制度，提高企業員工為企業工作的積極性，從而促使員工在工作過程中轉變角色定位，形成“主人翁”意識。通過員工持股的方式，能夠優化混合所有制改革體系。員工持股要求監管層建立合理合法的員工持股制度，解決國有企業的產權問題。員工持股不能獨立于某幾個國有企業存在，而應該成為混合所有制改革體系中的重要部分之一，從而發揮應有的效果。

第三，建立民營企業退出機制。在混合所有制改進推進的過程中，需要完善民營企業的退出機制。在傳統混合所有制改革體系下，部分民營企業擔心自身的利益難以得到保障。退出機制的優化是健全混合所有制改革體系，以及完善產權流動機制的重要環節，能夠促使公共資本和非公共資本金實現有序流動。通過健全退出機制，能夠保障民營資本結合自身的意愿選擇退出，為民營資本的權益提供保障。

（五）供給側去產能

第一，長期以來我國存在大批僵尸企業，僵尸企業指的是體制僵化，恢復不了生命力，但長期依靠借款或政府支持而沒有倒閉的企業。這類企業雖然還存在企業的組織形式，但是無法通過市場獲得預期經濟效益。僵尸企業的形成主要是在傳統的國有企業管理活動中，沒有形成優勝劣汰的退出機制，對于持續虧損的企業依靠政府支持、銀行貸款支持繼續存活，再加上很多企業沒有跟上市場的發展，在管理活動中缺乏前瞻性，也沒有根據市場的要求調動自身的活動，最終導致資不抵債。在推動混合所有制改革的過程中，需要加強對僵尸企業的清理，避免僵尸企業白白浪費國家和人民財富的問題，針對僵尸企業啟動破產機制。部分地方政府保護當地企業，這也使很多地區對瀕臨破產的企業進行保護。因此在未來需要加強對僵尸企業破產工作的推進。同時，破產過程中會涉及土地、人員、設備等方面的相關問題，需要協調各方面的利益避免沖突，分析僵尸企業破產活動中各方面主體的權責利，提高工作效率。

第二，需要優化僵尸企業的破產審理程序。政府要引導經濟轉型，關鍵在于盤活存量資產，通過優勝劣汰機制以破產、兼并、重組等方式推動企業轉型升級，并且構建一套與企業重組方案相配套的服務體系，通過優化稅收、工商登記、信用、融資等政策，加快破產清算流程，避免相關政策束縛破產清算的進程，確保僵尸企業得到及時處置。

第三，應該認識到不同的僵尸企業存在不同的情況。部分企業的產品跟不上市場的需求。在處理各類僵尸企業時，需要針對企業的差異性結合重點與實際問題逐個解決相關問題。在處理僵尸企業過程中，充分引入優勝劣汰機制規避風險，充分運用產業轉移、資產收購等方式使僵尸企業退出市場。同時還需要在相關配套資金保障的前提下，做好對員工的安撫以及企業資產的轉移工作，以保障其他國有企業得到健康發展。

（六）打破國企壟斷瓶頸

國有企業推進混合所有制改革的一大難點，在于當今的國有企業在我國很多領域已實現壟斷，成為特殊的利益集團。要推進混合所有制改革，并非讓非國有資本來接管壟斷，而是要打破傳統壟斷的局面，構建公平的市場環境，通過調整企業的結構與產業形勢，轉變一方企業的壟斷地位。首先，部分國有企業因為擁有巨大的資源而具有壟斷優勢，因此需要通過政府行政化的手段去壟斷。壟斷本身是一種市場失靈的表現，政府應該通過資源稅、土地使用稅等稅收進行干預，因為長期以來國有企業的國有土地無償使用，而非國有企業會征收土地使用稅。通過對國有企業征收土地使用稅的方式，能夠防范資源被濫用的問題。其次，在去壟斷的過程中，要引導融資利率市場化，避免在融資過程中國有企業和民營企業被區別對待的問題，以降低民營企業融資的成本，體現出國有企業的真實利潤。再次，很多國有企業資本體量較大，民營資本只是小股東，沒有話語權。因此對于大型壟斷的國有企業，應該先逐步讓自己的子公司進行混改，在子公司混改實踐成功之后，再從下到上逐步推進混改。我國壟斷的國有企業主要分布于石油、電信、鐵路、供水、供氣、煙草、能源等相關行業，對于壟斷的國有企業改革不能急于求成，要結合國家相關政策的發展以及行業的實際情況，綜合考慮各方面因素，循序漸進地減少國有股權的比例，以逐步打破壟斷的局面。

（七）產權交易環節嚴格把關

產權交易環節的優化是保障混合所有制改革的重要舉措，在產權交易的各環節，需要對資產評估、價格確定、資產流轉等重要環節建立有效的管理機制，確保國有資產有序流轉，通過健全產權交易體系，防范國有資產流失的問題。首先，在國有資產的評估環節，需要對評估的各類資產嚴格把關，明確國有資產賬目的實際情況，尤其是對于企業無形資產要嚴格把控，對于資產評估和審計要獨立運作，使二者的結果能夠得到相互驗證，并在企業內部針對國有資產的評估工作成立專門的審核小組，由企業員工代表和國有資本出資人代表、監管機構共同組成評估審核小組，對于資產評估審計的結果進行審核，當發現問題時要對問題進行徹查，避免國有資產流失的問題。其次，在價格確定環節，需要建立市場化的價格管理機制，對于未上市的國有資產轉讓不僅需要評估資產的價值，還需要分析市場溢價部分。在資產評估的基礎上，需要參考同類企業市值的溢價進行分析，制定合理的定價機制。再次，在資產的流轉環節，對于資產流轉的各過程需要建立公開、透明的機制，針對相關信息需要及時在網上公布，確保信息得到充分披露，并主動接受社會公眾的監督，讓國有資產的產權轉讓在陽光下運行，確保資產轉讓公平、公正。最后，在交易完成之后的資金劃轉環節，受讓方需要提供能夠證明其付款能力的相應資產作為抵押物，確保受讓方具有支付能力，避免受讓方用少量資金控制企業后，通過收購獲得盈利的資金償付交易價款。

（八）優化國有資產監管模式

加強對國有資產的監管模式，最為直接的方式是明確國資委的具體職能，釋放國有企業的自主權，確保國有企業實現市場化運作。本文認為國資委不應該作為國有企業直接的上級領導，國資委對于國有企業而言只應當股東的角色，對于資本運作工作進行監管，而對于國有企業具體的人員選派、經營管理等各環節需要由國有企業自己負責。國資委對于國有企業需要優化監督管理制度，通過董事會間接監管國有企業。

六、結語

國有企業在未來開展混合所有制改革的過程中，要堅持政企分開、所有權與經營權分開等市場化改革機制，充分保護中小股東權益，防范腐敗問題，切實推進混合所有制體系發展。

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【作者單位：風禾資本控股（深圳）集團有限公司】