鄉(xiāng)村振興進程中宅基地退出的法律機制

趙佩芳　丁德昌

摘要：宅基地退出是宅基地使用權人得到相應補償后自愿退還給農村集體。鄉(xiāng)村振興進程中，宅基地退出是解決宅基地閑置的基本方式，為鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)繁榮提供房地依托，為農民發(fā)展夯實物質基礎。實踐中，宅基地退出存在制度不完善、農民退出動力不足和利益損失等困境。為此，建構宅基地退出法律機制，不僅應建構宅基地退出民事法律制度，建構公平補償機制和多元補償方式；不僅應引入社會資本，還應完善農民社會保障。

關鍵詞：宅基地退出；自愿；法律機制

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出的內涵和價值意蘊

（一）宅基地退出的基本內涵

在法律層面上，宅基地退出實際上宅基地使用權退出，指宅基地使用權人自愿將作為宅基地的用益物權消滅，即擁有使用權的農戶不再擁有用益物權，從而恢復所有權人（集體經(jīng)濟組織）對宅基地的完全支配狀態(tài)。實際上，就狹義而言，宅基地退出包含宅基地使用權人在得到相應補償后自愿退出給農村集體經(jīng)濟組織。農村集體經(jīng)濟組織將宅基地使用權人退出的宅基地可能整理復墾為耕地，也可能轉為農村建設用地使用或轉讓。就廣義而言，宅基地退出除了狹義的宅基地使用權退出外，還包含宅基地使用權主體流轉給其他主體。根據(jù)現(xiàn)行的國家政策，宅基地只能在農村集體經(jīng)濟組織內部進行轉讓，而禁止向城市市民轉讓。雖然從邏輯上看，宅基地使用權人將宅基地流轉給其他主體，實質上也是退出了宅基地，也應屬于廣義上的宅基地使用權退出范疇。然而，實際上宅基地流轉大多情況下是和宅基地退出并行概念，宅基地退出概念一般是指狹義的宅基地使用權退出，即宅基地使用權人得到相應補償后自愿退還給農村集體，本文僅就狹義層面的宅基地退出進行研討。

宅基地退出具有兩個基本要素，其一是自愿性，任何地方政府和集體經(jīng)濟組織不得非法強制作為宅基地使用權人的農民退出自己宅基地。二是補償性，宅基地使用權人退出宅基地必須得到相應合理公平補償。宅基地是農民的生活之本、生存之基，宅基地權益是農民最基本的權益。宅基地具有居住權和財產(chǎn)權雙重功能。在新型城鎮(zhèn)化進程中，大量農民在城鎮(zhèn)居住、務工和生活，農村宅基地的居住保障功能相對弱化，部分農民不需要宅基地保障其居住；此時宅基地的財產(chǎn)功能則進一步凸顯。農民退出宅基地，將永遠失去自己的居住和生存的土地根本，必須得到公平正義的土地財產(chǎn)權補償。

（二）宅基地退出之于鄉(xiāng)村振興之價值意蘊

1. 宅基地退出是鄉(xiāng)村振興中解決宅基地閑置的基本方式

隨著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農民移居城市就業(yè)和生活，有力推進了我國城市化進程。大量農村人口遷居城鎮(zhèn)，導致農村宅基地大量閑置，造成我國農村土地資源的浪費。不僅如此，農村宅基地上的房屋往往年久失修成為危房，不僅影響村容村貌，也是農村嚴重的安全隱患。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2021年中央1號文件《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》指出，全面推進鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復興的一項重大任務，舉全黨全社會之力加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，讓廣大農民過上更加美好的生活。鄉(xiāng)村振興必須在政府主導下充分調動農村內生動力，實現(xiàn)政府外部推動和充分利用農村內生資源的有機結合，才能最終實現(xiàn)。“土地是財富之母”，農村最大的財富是土地。農村宅基地作為重要的農村土地資源，是國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要財富。構建合理公平的宅基地退出機制，是解決農村宅基地閑置，充分合理地利用宅基地土地資源推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要方式。

2. 宅基地退出為鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)繁榮提供房地依托

黨的十九大報告首次提出，應實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的五個總要求，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興的關鍵是產(chǎn)業(yè)興旺。只有產(chǎn)業(yè)興旺，農民才能“生活富裕”，“生態(tài)宜居”才能有深厚的物質基礎，才能為“鄉(xiāng)風文明”、“治理有效”提供物質支持。我國大部分農村地區(qū)經(jīng)濟較為貧弱、產(chǎn)業(yè)較為單一。激活農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的當務之急。激活農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須引入鄉(xiāng)村旅游、農家樂、農產(chǎn)品加工等作為農村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。激活農村產(chǎn)業(yè)必須要有產(chǎn)業(yè)用房作為支撐。我國人口眾多，農村耕地緊張，國家規(guī)定了18億畝耕地紅線是必須要堅守，耕地原則上是不能作為農村產(chǎn)業(yè)用房用地的。只有通過農村宅基地退出，農村集體將農村居住功能的宅基地轉化為農村建設用地，然后將農村閑置的宅基地轉讓或出租給社會資本主體從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，才能有力地促進鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)繁榮，為鄉(xiāng)村振興典型產(chǎn)業(yè)基石。

3. 宅基地退出為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農民發(fā)展夯實物質基礎

“發(fā)展才是硬道理”，農民在生存權得到保障后必然追求發(fā)展，農民發(fā)展權是農民追求發(fā)展的權利。主體的發(fā)展必須依賴于發(fā)展的客體才能實現(xiàn)。土地是農民發(fā)展的基礎，是農民的命根。雖然在我國現(xiàn)行體制下，宅基地土地所有權屬于農民集體，但在大多農民的觀念中，宅基地是唯一屬于自己安身立命的土地資源。宅基地是農民最基本的生存之基，也是其發(fā)展之基。宅基地具有居住和財產(chǎn)雙重功能。在鄉(xiāng)村振興進程中，由于我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，不少農民進城務工，“洗腳上岸”，其中相當比例的農民經(jīng)過多年打拼在城鎮(zhèn)購房定居。對這部分農民來說，土地的居住功能相對弱化，宅基地財產(chǎn)功能日益凸顯。引導農民在獲得合理補償?shù)那疤嵯峦顺稣兀寝r民宅基地財產(chǎn)權益實現(xiàn)的基本路徑。農民獲得合理公平的資金補償后退出宅基地，不僅能有效激活長期閑置的宅基地的資源功能，有利于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)，而且也能夯實農民融入城鎮(zhèn)居住就業(yè)的物質基礎。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出的現(xiàn)實困境

（一）宅基地退出的法律制度不完善

長期以來，包括宅基地在內的我國農村土地產(chǎn)權界定比較模糊。我國法律關于宅基地的規(guī)定大多是一些原則性規(guī)定，缺乏對宅基地權利的具體規(guī)定，更不用說宅基地退出法律制度了。如我國《憲法》第三十九條規(guī)定“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯”外，并沒有對宅基地權利及退出的規(guī)定。我國《憲法》雖然規(guī)定我國包括宅基地在內的農村土地屬于農民集體所有，但由于農村集體概念較為含混，產(chǎn)權歸屬較為模糊。實踐中農村宅基地退出往往是政府機關主導，“作為弱勢群體的農民因產(chǎn)權不清晰問題在強行政權面前維權不易。”

《民法典》物權編第三百六十三條規(guī)定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”，也是一個準用性法律規(guī)則，并未直接規(guī)定宅基地退出的法律程序及相關權利義務及法律責任等。《土地管理法》第六十二條雖然是對宅基地的申請、批準的管理性規(guī)范，但該法沒有對宅基地退出的規(guī)定。因此，我國關于宅基地的法律法規(guī)中并沒有關于宅基地退出的系統(tǒng)的具體的法律規(guī)定。

制度的缺失必然導致實踐的背離。宅基地退出法律規(guī)定的缺失，導致農村宅基地退出沒有正式的法律制度可依。面對地方政府明令農戶強行退出宅基地時，農民缺乏明確的法律依據(jù)去維護自治的合法權利，導致農村宅基地退出中損害農民宅基地權益的亂象的滋生。

（二）農民宅基地退出動力不足

現(xiàn)實中，雖然大量農民進城務工，其中相當比例農民并在城內購房居住，但大多農民寧愿將宅基地長期閑置，甚至房屋坍塌也不將宅基地退出退還給農民集體，退出動力嚴重不足。這種現(xiàn)象與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下激活農村宅基地使用權的政策也是格格不入的。農民宅基地退出動力不足原因，一方面在于宅基地補償機制缺失，宅基地退出補償不合理。在現(xiàn)行政策下，農民宅基地不能對外轉讓，只能在農民集體內部轉讓，而大多農村經(jīng)濟較為落后，宅基地內部轉讓價格往往低廉。我國大多農村集體經(jīng)濟非常薄弱，大多農民退出宅基地退出無法獲得充分合理的宅基地退出補償?shù)那闆r下，寧愿閑置不用而不愿無償或低價將宅基地退回給集體。另一方面也在于農民安土重遷觀念嚴重。農民迫于生計在城市發(fā)展，有些發(fā)展很好地在農村買房置業(yè)，全家融入城鎮(zhèn)生活。基于農村生活的鄉(xiāng)土情結，已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房生活的農民大多也不愿在補償?shù)土那闆r下退出宅基地。基于以上原因，農民宅基地退出意愿嚴重不足，導致不少農村地區(qū)宅基地大量閑置，導致農村土地資源大量閑置，阻礙了我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的進程。

（三）宅基地退出中農民土地權益受損

在農村宅基地退出中，農民的土地權益受損現(xiàn)象嚴重，一方面宅基地退出補償費過少。譬如江西省銅鼓縣《農村宅基地有償使用、流轉、退出和取得暫行辦法》第十五條規(guī)定，“對自愿退出宅基地的，由村集體對其地上建筑物、構筑物進行適當補償：“屬住房的，根據(jù)建筑結構和新舊程度，按建筑面積10～150元每平方米的標準補償；屬廚房、柴火間等附屬用房的，按占地面積10～30元每平方米的標準補償；戶外的廁所、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌的住房、影響村內道路及公共設施建設的院道等，原則上不予補償。確需補償?shù)模凑嫉孛娣e1～5元每平方米的標準補償。”宅基地退出的補償僅對宅基地上的建筑物、構筑物按宅基地面積進行補償，對宅基地使用權退出就沒有任何補償。宅基地使用權是農民依法從農村集體分得建造住房保障其基本居住的土地，具有居住權和財產(chǎn)權雙重屬性。對于宅基地使用權的退出竟然沒有任何補償，經(jīng)濟以地上建筑物的微薄補償直接代替了宅基地使用權退出的補償。大多地方政府主導的宅基地退出不僅對退出宅基地沒有補償，更談不上宅基地退出中對宅基地發(fā)展權利益的補償了。宅基地作為推動城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村振興的重要土地要素，其中大量宅基地有較為廣闊的發(fā)展空間。宅基地使用權退出中農民土地權益嚴重受損，導致農民固守宅基地而不愿退出，甚至“談退色變”。農民宅基地退出產(chǎn)生抗拒心理，不利于鄉(xiāng)村振興進程中宅基地土地資源的優(yōu)化配置，從而助力鄉(xiāng)村振興的早日實現(xiàn)。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地退出的法律機制

（一）明確宅基地民事法律關系，建構宅基地退出法律制度

在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的雙重推動下，引導農民退出閑置的宅基地已經(jīng)日益成為迫切的現(xiàn)實問題。為了解決宅基地退出中損害農民合法權益的亂象，有效規(guī)范宅基地法律關系，構建科學公平合理的宅基地退出法律制度勢在必行。2018 年國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022 年）》明確指出，要建立“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度”。

為此，科學建構宅基地法律制度，一方面，明確宅基地退出民事法律性質。目前，我國宅基地法律關系規(guī)定較為模糊，實際上宅基地使用權屬于物權范疇，宅基地使用權退出本質上屬于物權變動。宅基地法律關系是宅基地所屬的農民集體和農民個體之間民事法律關系。在立法上應明確農民集體之間的民事權利主體地位，按照私法屬性規(guī)范農民集體和農民個體之間關于宅基地的法律關系。另一方面，建構以權利保障為核心的宅基地退出法律制度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，關鍵在于推動我國農村、農業(yè)和農民發(fā)展，核心在于保障農民合法權益。宅基地權益保障是農民土地權益保障的重要內容，必須建構以保障農民土地權利為核心的宅基地退出法律制度。從民法角度明確合理界定宅基地退出中農民集體和農民個體權利和義務、退出程序、收益分配、法律責任等，為農村宅基地退出提供法律規(guī)范依據(jù)，將宅基地退出納入法治軌道。

（二）建構公平的補償機制，實施多元補償方式

目前，大多數(shù)農民不愿退出閑置的宅基地，關鍵在于農民宅基地退出的補償機制不合理，大多地方宅基地退出補償遠遠低于宅基地價值，“獲得公平補償，是農民自愿退出宅基地的決定性因素，也是相關制度設計的最大難點”。在鄉(xiāng)村振興進程中，必須建構公平合理的宅基地有償退出機制，才能有效引導農民退出閑置的宅基地。一是建立農村宅基地地房評估機制。國家應科學合理制定宅基地地房評估標準體系，農村宅基地價值評估應由第三方實施評估，評估時充分考慮影響宅基地價值的各方面因素，既要考慮宅基地的當前價值，也要考慮宅基地的發(fā)展權實現(xiàn)價值。二是建立宅基地補償農民參與機制。為了公平合理補償宅基地退出，應保障農民宅基地退出的利益表達權和參與權，充分發(fā)揚協(xié)商民主，必要時組織聽證會。政府應通過聽證會充分重視農民的利益訴求，就宅基地是否退出、退出的價格在法定的程序范圍內進行公平、公開和公正的裁定。三是成立農村宅基地退出交易中心并規(guī)范運營。農村宅基地交易退出中心對于合理配置農村宅基地資源，公平優(yōu)化農村退出宅基地價格具有重要價值。該中心可分為縣鄉(xiāng)村三個層次，鄉(xiāng)村兩級宅基地退出交易中心主要負責農村宅基地退出信息搜集、發(fā)布，提供給縣級宅基地退出交易中心向社會發(fā)布宅基地使用權退出信息進行宅基地使用交易。在政府規(guī)劃范圍內，宅基地退出交易中心提供評估價格提供供方和需方作參考，讓農民集體代表和農民個體一方和社會用地方自由協(xié)商，從而實現(xiàn)退出的宅基地使用權的公平交易。

不僅如此，宅基地退出補償應該因地制宜，采用多元宅基地退出方式。由于中國地域廣大，農村閑置的宅基地眾多，而農村集體經(jīng)濟特別是中西部農村集體經(jīng)濟普遍式微。單純靠農村集體經(jīng)濟積累是無法合理補償農村宅基地退出的，大多地方農村集體根本無力補償農民退出的宅基地。因此，在退出方式上，立法應因地制宜采取宅基地使用權退出諸如直接退出集體、政府收儲模式、作價入股等多元退出模式，從而在鄉(xiāng)村振興進程有力地促進“三農”發(fā)展。

（三）引入社會資本，助力宅基地退出后農村產(chǎn)業(yè)興旺

鄉(xiāng)村振興是一個系統(tǒng)工程，具有一系列指標，其中“產(chǎn)業(yè)興旺”是鄉(xiāng)村振興的核心指標，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供物質支撐。而產(chǎn)業(yè)興旺必須要發(fā)展一定的實體產(chǎn)業(yè)，實體產(chǎn)業(yè)必須以房地作為依托。生存權是最基本的人權，我國人多地少，為了確保我國全體人民基本的衣食保障，國家規(guī)定的18億畝耕地的紅線任何時候都不能踐踏。因此，充分利用現(xiàn)有閑置的宅基地土地資源是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重要選擇，“吸引當?shù)爻鞘匈Y本與人口等要素以入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方式回歸鄉(xiāng)村，從而促進城鄉(xiāng)間要素流動”。由于我國現(xiàn)行農村土地制度限制，農戶無權對本集體經(jīng)濟組織之外的社會主體自由轉讓。現(xiàn)實選擇是，農民退出閑置宅基地，由農村集體以出租等方式對社會主體進行宅基地使用權的轉讓。問題是，由于農村集體經(jīng)濟薄弱，無力對農民的宅基地使用權退出進行合理補償。如果僅靠政府補貼，中國地域廣大，政府的公共財政也是無力承擔的。因此，引入社會主體，充分利用社會資本發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)也是推進鄉(xiāng)村振興的重要路徑。農村集體和農戶簽訂宅基地退出合同；農民集體和社會主體簽訂宅基地租賃合同。通過這兩個合同農民，農民集體將閑置的宅基地租賃給社會主體，獲得租金；然后將租金補償給宅基地退出的農戶。如此雙贏之舉，將有效推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，一方面，充分利用了農村閑置的宅基地，實現(xiàn)了農村土地資源的優(yōu)化配置；另一方面，農村集體利用社會資本發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺。

（四）完善農民社會保障，保障宅基地退出后農民居住權

長期以來，我國城鄉(xiāng) “一國兩策” 是制約我國農村社會發(fā)展的重大瓶頸。激勵農村閑置的宅基地退出，必須逐步打破城鄉(xiāng)二元機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障。“宅基地退出后的社會保障是決定宅基地順利退出的關鍵要素”。為了有效盤活農村閑置宅基地，促進農民退出閑置宅基地，如下幾方面必須重點推進。

第一，完善農民社會保障，完善農村各種社保機制。農村社會保障主要包括農村養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療、最低生活保障、社會福利等。在不斷提高農村社會保障水平的基礎上，將進城購房就業(yè)的農民的社會保障納入城鎮(zhèn)社會保障體系和機制之中，并實現(xiàn)農村社會和城鎮(zhèn)社會的有機對接。

第二，重點加強農民的居住保障，保障退出宅基地的農民的居住權。農民退出宅基地最大的擔心是，害怕創(chuàng)業(yè)失敗或失業(yè)，回到農村沒有居住之所。為此，為了盤活農村閑置的宅基地，政府應加強農民居住保障，保障農村退出后仍然居有其所，沒有后顧之憂。如下政策措施可供選擇。一是政府在城鎮(zhèn)建設公租房，優(yōu)先向退出宅基地的農戶提供。二是政府在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置居民集中安置點，按成本價向宅基地退出的農戶出售。三是對退出宅基地的農民發(fā)放城鎮(zhèn)購買商品房購房補貼。

第三，實施城鄉(xiāng)教育平等，保障宅基地退出后農民子女入學平等權。目前，大多城鎮(zhèn)教育主管部門針對進程農民的子女入學設置了種種障礙，不少進城農民感到子女就學難，這也是農民不敢隨意退出農民宅基地的重要原因之一。為此，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學生平等入學權，保障宅基地退出的農民子女在城鎮(zhèn)入學享有平等的就讀入學平等權。

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＊基金項目：2020年湖南省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃訓練項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中的農村宅基地退出法律機制研究”（湘教通[2020]191號，編號3283）；湖南省教育廳科研重點項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地使用權退出的法治理論與實證研究”（21A0415）；湖南文理學院2020年大學生創(chuàng)新性實驗計劃項目“論新型城鎮(zhèn)化視野下農村宅基地退出的現(xiàn)實困境及其法律對策”（YB2021）。

（作者單位：湖南文理學院文史與法學學院）