廣西南寧市萬力社區老年人社會保障問題實踐調查報告

張金玲　馬學平　王宇琪　耿碧霞　羅布

摘要：目前，中國已經進入人口老齡化快速發展的階段，迫切需要推進社會化養老。完善社會養老保障制度已經成為中國社會福利改革的關鍵領域。同時，現在的老年人曾為社會貢獻了他們的一切，是社會的功臣，因此我國老年人的晚年生活必須得到保障。面對老年人福利需求與供給的矛盾十分突出的困境，本項目小組成員對廣西南寧市萬力社區老年人進行了電話采訪，問卷調查等調研活動，并結合統計數據分析提出應對老齡化應加快推進社會化福利改革，通過建立更為先進的養老金財務收繳制度、更安全高效的養老金市場化運營模式、建成企事業團體慈善人士進行養老金的捐助基金會等舉措，切實改進和完善社會養老保障制度，以應對日益嚴峻的人口老齡化挑戰。

關鍵詞：老年人；社會保障；制度；養老

一、 調查背景及調查目的

21世紀“白發浪潮”正向中國大地席卷而來。由于新中國成立之初的人口年齡特點以及改革開放后實施的計劃生育政策，造成中國正加速向老年型國家邁進。老年化社會已經開始了，目前的老年人越來越多，那么老人的社會保障體系也在實踐中不斷完善。

1951年，政務院公布實施《中華人民共和國養老保險制度》，并在1953年對該條例進行了修改，擴大其保障的范圍。直到1958年的養老保險僅僅只是機關事業單位與企業職工。后來，我國剛建立的并不成熟完善的養老保險制度遭到了破壞。1978年隨著改革開放道路越走越寬，由起初的只保障機關事業團體與企業職工逐步在2006年擴大到了城鎮居民。到2007年年底，全國參加社會養老保險和擁有退休金資格的從業人員約為2億人，已經領取基本養老保險金（4954萬人）、離退休金（約800萬人）和農村社會保險養老金（392萬人）的總人數約為6000萬人。

第七次全國人口普查數據顯示，截至2020年11月底，我國60歲及以上人口為26402萬人，占比為18.7%，其中，65歲及以上人口為19064萬人，占比13.5%。為了進一步地了解中國的各種社會養老保障制度是否普及或者完善，我們特利用《毛澤東思想與中國特色社會主義理論體系概論》課中的調查實踐課成立了就老年人社會保障進行調查的調查小組。我們小組由六個人組成，分工明確，在2021年7月18日8：30～12：00對廣西南寧市萬力社區的老年人通過對話采訪、問卷調查等形式進行了一次調查。同時，為了完善和分析我們的調查結果，我們小組特在調查后進行了更深的討論、研究、總結，寫出了一篇調查報告總結。由于調查范圍有限，此調查結果只針對廣西南寧市附近相關情況。

二、調查內容概述及問題分析

目前我國老年人服務主要以社區為主，對老年人的社區服務通俗來講主要涉及，照顧老年人的飯食、攜帶老年人去醫院看病或者為其買藥、幫助他們進行個人衛生的處理、陪伴老年人對其進行心理上的疏通以及為他們組織一些老年人之間娛樂活動豐富他們的晚年生活等方面。總而言之，社區服務應該涉及老年人的吃、穿、住、行。

為了調查我們周邊老年人的社會保障是否完善，是否響應國家的號召，我們以問卷的形式實地走訪了社區居民，了解到如下基本情況。

受調查的老年人男女比例基本均衡，年齡大多都在60歲以上，有退休金的也占大多數，工資一般是500～2000元這個范圍，當然也不排除享受城鎮養老金的老人。根據對老年人的采訪，我們知道老年人對他們的社會保障制度了解很少，一般都是通過電視、報刊以及家人的介紹等渠道了解老年人社會保障制度，而有養老保險的仍占少數。他們知道附近也有相關的養老機構，對于現在南寧的養老機構大多數老人認為實屬一般，勉強能夠滿足老年人的要求，如圖1所示。

當問及他們更喜歡以何種方式養老時，他們很多都回答居家養老，這說明他們更喜歡家的溫馨。從圖1可以得出此結論。

我們了解到居家養老服務，是指以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人解決生活上的困難為主要內容的社會化服務。養老是一個系統工程，需要多方協同、多方聚力、多方參與，望城區著力建設政府服務平臺、市場服務平臺、互助服務平臺，三位一體發力，有效提升養老服務的供給能力與服務水平。

黨的十八大以來我國的主要矛盾發生了轉變，同樣，在社區養老服務領域也是如此，居家（社區）養老的老年人日益增長的養老服務的需求與當前現有的養老服務供給存在不平衡、不充分的矛盾。要解決或者說在一定程度上減弱這種矛盾，就只能在服務種類上下一番苦功夫。如針對獨居、空巢老人不僅僅要進行飲食等物質上的照顧更重要的是對其進行心理上的疏導慰藉。針對沒有行動能力的老人不僅僅要幫助他們干家務照顧他們的生活，同時也要注重對這樣的老人的娛樂生活的豐富，引導使其實現一定程度上的人生價值，以不至于其心理上出現問題。針對行動能力水平相對較高的老年人和有家人陪伴的老年人，多鼓勵他們自行組織娛樂活動，豐富晚年生活。我們構建這樣的服務體系，需要社區與街道一同承擔責任。同時，相應的地方政府也應該進行人力、物力、財力的支持。如果僅僅依靠志愿者服務體系，不僅可持續性有待考量，同時他的服務質量也有待考證。最理想的狀況則是招聘一些具有專業化的知識技能的服務人員，使其作為主力軍，專門為居家（社區）養老的人提供高效的服務。

由數據還可以知道有部分老人更喜歡鄉村養老和合居養老，因為他們覺得鄉村環境好，空氣新鮮；而選擇合居養老的人是因為有個伴，這樣才不會孤單。

我國進行了第七次大規模的人口普查，得出數據60歲以上的人口已經占據了全國總人口的18.7%。此項數據足以表明，我國已經進入了老齡化社會。據有關的資料得出，現在的年輕人的壓力很大簡單地概括為“4+2+1”（一對夫妻要贍養4位老人與撫養一個小孩）模式，還有的根據我國醫療技術水平與生活水平的普遍提高甚至概括為“8+2+1”（一對夫妻要贍養八個老人與撫養一個小孩）模式。隨著這種老齡化的加劇，家庭養老已經成為不可能，換句話來說就是家庭養老的功能正在逐步弱化。但老年人內心仍然很渴望和家人一起生活，所以社區養老會越來越成為大多數老年人的選擇。但是，在進行社區化養老的過程中疾病的護理又是老年人最常遇到的事情。因此，在社區服務越來越完善的今天，社區衛生服務機構應逐步提高為老年人提供預防保健、醫療、康復等多種保障服務的能力。并且相應的地方政府也應該進行規劃，建設一整套的集養老、醫療、臨終關懷于一體的系統。此外，老年人的個性化需求也需要重視。每一個人都希望和自己的家人一起生活，那樣才顯得不孤單，當問及老人更喜歡和誰一起生活時，他們的答案也在我們預料之內，當然，數據也證明了這一想法，如表1所示。

當問及他們對老年人社會保障制度有什么看法和有什么需要改進的地方時，他們希望國家能真真切切地重視他們，老人們都希望有一個好的環境，在文娛活動上多一點為老人準備的節目，建立多一些社會機構照顧老人。王先正提出實施康養小鎮建設、農村敬老院轉型、頤養社區建設、適老化改造、智慧養老等十大工程。醫療方面：有些老人不滿于醫療卡區域化，不能全國或全省通用；醫療基金少，不能全面照顧老人的健康；每個社區應該設有一些醫療設施以方便老人體檢和及時應付緊急事故；政府應該盡量解決“看病難，看病貴”等問題。有些老人希望國家能控制食品價格和保證食品安全。政府沒有全面了解老人的需要，不能給予老人及時的幫助和應有的幫助，政府工作人員應該不定期深入考察和了解老人的生活，給生活困難的老人幫助；政府能夠在收入和住房保障方面多關注他們。除了在資金籌集上給予補貼外，也應盡快制定推動發展老年福利事業的優惠政策。同時，鼓勵市場群體的參與，弘揚社會正能量。政府還應當為無固定收入、無任何依靠、無基本醫療保障的貧困老人設立免費醫療保險制度，使之成為最后一道保護屏障。

三、當前南寧地區在養老保障方面主要存在以下幾點問題

（一）缺乏完整的養老保障制度的法律體系，缺乏有效法律依據

現象：在走訪調查中發現，許多老人會提到這樣一個問題，雖然聽說過養老保障制度但總是沒有一個較為權威的標準，尤其是涉及看病和養老保險的利用時，不同地方規定不同，手續過于繁瑣。

分析：從國際上來看，立法是大多數國家首先考慮并實行的制度建設。如德國、新加坡、美國等，均是通過社會保障法律體系的建設來進行相關的保障。社會保障制度的建立主要是民政部下發的《基本方案》和各級主管部門下發的業務指導性文件，就總的來說，缺乏制度性文件的支撐，缺乏相應的法律依據。雖然我國從憲法上明確了養老保障是每一個達到年齡條件的中國公民的一項基本的權利，但是關于它的相關法律并未得到完善。從另一種角度上來說，這些文件的頒布不論是國家層面的還是地方層面的都僅僅只是作為政策而已。同時，這些政策也使得相關部門在執行的過程中存在執行難度大或者難以執行的弊端，可持續性問題也在執行的過程中日益凸顯。我們都知道資金只有那么多，政府又是一個必須依靠資金一直存續下去的主體，社會保障又是一個福利性的工程，百姓所得大于所費，所以，這就使得我們考慮政府頒布的指導改革的行政法規的公正性。所以，我們必須要找到一個群體，這個群體中的個體又必須公平公正且來自各行各業。無疑最高的立法機關——全國人民代表大會是最為合適的。此外，由于相關法律的缺乏，我國地方的養老保險立法混亂，政出多門、標準不一，出現了地方養老保險立法的畸形繁榮，以及養老基金的無息外借層出不窮，嚴重影響了養老保障制度的進一步完善。

（二）政府職能弱化，責任不到位

現象： 根據我們的調查發現，政府職能部門在完善和保障老年人養老問題上存在宣傳不夠、態度冷淡等責任不到位等問題。

分析：由于政府職能弱化，存在許多老年人不了解，不清楚有關方針政策的具體內容，不能使自身享有充分的權益，而且更嚴重的是存在逃避繳費和冒領養老金的問題。各部門之間的責任不清，分工不到位，監督不力，基金挪用、浪費屢禁不止?；鸬陌踩允艿綐O大的挑戰，更不要說基金的運營效益。從管理體制上來看，養老保險管理機構缺乏統一協調的管理體系和有效的監督。收支不透明，更加使暗箱操作成為可能。

（三）政策適用性差，靈活度有待提高

現象：在調查中幾個老人共同的抱怨給我留下了深刻印象，他們提到，隨著年齡的增大，逐步告別了面朝黃土背朝天的日子。雖然身為農民，但晚年都是在城里和子女共同生活，然而養老保險卻不能在當地辦理，還要返回原地進行統一辦理，這在一定程度上影響到了他們的生活。

分析：《基本方案》的十幾年的運行，其弊端已經逐步顯現。伴隨著目前人口老齡化的加速發展，其缺乏未來性的考量的弱點已經成為一個重要的問題。雖然隨著養老保險的參保率的穩步提升基本上已經使得95%的人參加了養老保險，但是由于之后居住地的變更，使得那些遠離家鄉的人參加保險的繳費必須要返回該省或者是該地區制定的機構辦理。那么，在這一進程中就忽略了經濟快速發展與城鎮化的加快發展而引起勞動力跨省、市的流動。

（四）管理監督體制不健全、不規范

現象：根據在調查過程中老人們的建議，經過文獻的查閱，發現之所以引起一些老人的不滿，占很重要的一個原因是管理監督體制的不健全，不規范。

分析：雖然經過多次整頓治理，社會養老保險管理混亂的情況得到了一定程度的改善，但是管理監督機制方面仍然存在很大的漏洞。一是管理機構上下不對口、不貫通。二是沒有建立起專門的基金監管機構，不能形成有效的監督機制。

一方面，監督機制的不健全和人情摻雜于行政機制之中。挪用、他用社會養老保險基金的現象屢禁不止，以至于最后投資破產或者是借款人死亡等原因而導致的成為死賬、壞賬。這就是社會上百姓的福利損失。另一方面，社會養老保險基金的收、支、投、管缺乏分制管理，其相互之間是一條路，沒有相互制衡的措施建立。

四、解決南寧地區養老保障問題的方法及建議

針對分析結果和當今我國人口基數大，老齡化加劇等國情，應該逐步采取以下措施來確保老年人的社會保障問題，使他們能夠安度晚年。

（一）強化養老保障意識，完善制度建設

現代養老保障制度涉及政府、企業和個人三者的利益，所以相關法律的建設是絕對有必要的。世界上的每一個國家都非常重視關于養老保障工作。因為它不僅僅代表著老年人晚年生活的好壞同時也為年輕的勞動者解決了后顧之憂，使其能夠潛心投入工作。法律的缺乏，使得我國地方的立法混亂，所以國家營運用強制力進行統一的標準規定，并根據各地區的基本的發展水平與情況，給予地方進行一定范圍的浮動調整的權力。由于標準不一，各地之間難以進行比較，一些地區出現了畸形的養老保險制度的繁榮。同時，在養老保險的征繳、保管、監督方面存在管理的漏洞。政府應該改變過去的做法，實現社會養老保障制度的規范化。根據對統計數據的分析并結合調查對象的意見，我們認為應該在以下幾方面逐步做出改進。完善養老保障機制，給老人們一個舒適、安逸的晚年，如圖2所示。

第一，應該強化城鎮職工的社會保障意識，進一步突出個人自我保障的功能。通過進行一系列的宣傳工作，讓職工了解養老保險制度的重要性。使得養老保險制度的改革越來越有益于最廣大的人民群眾。同時，也要提高他們的憂患意識，在他們年輕有勞動能力時進行一部分儲蓄，為可能性的風險再加保險杠。也可以在一定程度上減少對國家的過度依賴。

第二，制定專門的社會保障法律。由全國人民代表大會根據多方資料信息的收集以及傾聽各人大代表的意見，建立養老保險基金無法可依的現狀。將其納入法治化的軌道。

第三，完善養老保障管理制度。通過大數據以及統計梳理分析、建立數學模型的方法科學界定養老金的給付條件與標準。并且針對各地的情況的不同，具體問題具體分析，制定過渡的中間地帶。

第四，規范化管理。建立巨大的社保信息資源庫、合規化的流程操作，確保政策可持續性。

（二）加快發展儲蓄性養老保險建設

在調查中發現，除了一些曾經在國企等效益較好的單位的老人養老保險能夠按時足量發放外，多數老人只有基本養老保險，甚至有相當一部分沒有養老保險。養老保險作為養老保障制度的重要環節，除依靠基本保險外，還應加快發展個人儲蓄型的養老保險。

伴隨著人口老齡化的加劇，僅僅依靠社會團體以及政府已經成為不可能。但是社會上不乏有一些慈善人士，所以大力普及慈善文化，積極發展慈善事業，發展各種形式的慈善組織，做好“市場不為”“政府不能”的事情。而個人儲蓄型的養老保險也應該被提上議事日程。目前，我國的個人儲蓄型的養老保險發展緩慢，其主要根源還是人們依靠社會養老的思想沒有得到改變。如圖3所示。

以及人民尚未充分認識到，我國在應對人口老齡化時資金已經明顯出現了缺口，國家政府的財政壓力已經很大。況且，中國還要繼續進行發展，不可能將所有的稅收收入都用于此項事業。所以，加快發展儲蓄型養老保險建設才是明智之舉，主要應在以下三個方面下功夫。

第一，加大宣傳力度。將宣傳工作作為每一個相關公職人員的工作，在年底時納入績效考核，并實行任務指標制。同時，相關的部門也應該進行宣傳，提高百姓應對人口老齡化的能力。

第二，建立多層次的養老保險制度。層層保障的嵌套加之國家政策方案的準確引導。筆者認為，我國今后在應對人口老齡化時會更加從容。

第三，要政府應適當讓利、減稅。鼓勵、促進個人儲蓄性養老保險的發展。比如政府可以使繳納到個人儲蓄性養老保險中的金額少納稅或者是不納稅。這將極大地鼓舞人民繳納到個人儲蓄賬戶里的積極性。對這些監管個人儲蓄的賬戶進行監管也是必需的。

（三）明確政府責任，使得事權與財權相分離，適當的引入市場化競爭

我們都知道市場是有效率的，但是在公平方面就弱化了很多。因此，社會保障的一個大前提必須是由政府去主導。但是倘若只有政府而不引進市場化的競爭就會使得效率低下，造成資源的浪費。所以，我們應該使政府與市場有一個明顯的合理分工。按照國際上的經驗，政府的分擔應該側重基本的責任，家庭或個人和企業（雇主或單位）也要承擔主要責任，以增強激勵。政府的責任承擔要體現在財政上給予適當的補助，市場的責任承擔主要體現在對基金收繳完成之后的市場化的運營。但是又不能進行完全的市場化操作。所以，這就要求政府與市場的通力合作。像養老、失業、醫療這樣重要的保障責任應該主要由中央承擔，資金應列入預算由政府負責，經辦事務和管理由相應的部門負責，保險稅（費）由稅務負責征繳。對此，應當借鑒國外成功經驗，科學地界定政府與市場的事權，以及各部門之間的職責。

總之，通過實際調查走訪和對數據的分析我們發現了一些實際中存在的一些問題，并通過查閱相關文獻和小組討論，找到了一些較為可行的方案，希望能夠在老年人社會保障問題的解決上貢獻自己的一份力量。

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＊本研究為2022年西藏民族大學校內科研項目“社會主義共同富裕的理論闡釋與西藏實現機制研究”和2021年度國家級大學生創新創業訓練計劃項目“西藏多層次社會保障體系構建——以拉薩為例”（項目號：202110695004）的階段性成果。

（作者單位：西藏民族大學財經學院）