中小學“大編制管理”實踐探索
——以懷遠縣為例

安徽省懷遠縣教育體育局/劉紀春

一、實行中小學“大編制管理”的緣起

一是從外部來看。教育的諸多因素無法跟隨社會經濟、人口等因素的變化而變化，教育主管部門也不能對資源進行高效、靈活的統籌。懷遠是農業大縣，人口稠密，隨著縣城區面積的不斷調整與變動，城鎮化步伐節奏提速，不僅加速了鄉村學校數量上的減少，也讓鄉鎮中心所在的學校辦學規模日漸堪憂。雖然縣級教育行政部門通過實施“強鎮固基”計劃，大規模撤并整合鄉鎮松散的中小學校，但縣域學校布局調整與原有的鄉鎮教育管理體制產生的矛盾，制約了全縣義務教育從基本均衡向優質均衡邁進的目標的實現，[1]改革鄉鎮義務教育管理體制就成為遵循教育發展規律的必然要求。

二是從內部來看。目前鄉鎮義務教育體制實行的“學區制管理”，無法助力縣域教育走向內涵式發展。“學區制管理”是指“切實加強農村義務教育管理，有效整合資源，發揮效益，推動全縣義務教育均衡發展，提高全縣教育質量”[2]的綜合性管理模式。隨著義務教育均衡發展的不斷深入，“學區制管理”的弊端日益顯現，如鄉鎮內各類學校與學區之間的行政隸屬關系不順、管理不暢，縣級層面的諸多政策得不到嚴格落實等。

因此，“要做好教育工作的頂層設計，找準發展現狀和應走的路徑，把發展需要和現實能力、長遠目標和近期工作統籌起來考慮?！盵3]在公平與均衡的導向下，結合全縣“縣管校聘”改革的新形勢，遵循規范、精簡、合理、高效的原則，在縣域內18 個鄉鎮推行“大編制管理”的創新模式，據此突破行政壁壘，優化教師資源配置，為順利通過國家優質義務教育均衡發展驗收奠定良好的實踐基礎。

二、中小學“大編制管理”的主要內涵和內容

（一）中小學“大編制管理”的概念

在闡述中小學“大編制管理”之前，首先需要厘清一個概念：什么是中小學“大編制管理”？所謂“大編制管理”，從教育呈現的顯性要素來看，它是針對現行的鄉鎮義務教育“學區制管理”提出來的。由于“學區制管理”無法滿足當前縣域教育高質量發展的總要求，所以整合鄉鎮義務教育內部的分散資源，創新管理模式成為必然要求。從隱性要素來看，是為加快完善區域教育資源整合實施的統籌機制，它既有教育管理內部的特定因素，也有外在的表現形式。實現從“靜態編制”逐步過渡到“動態編制”，應當允許教育部門根據人口數量和經濟發展情況，對教師編制進行區域內的校際機動使用。在動態的資源管理調控中，綜合考慮縣域鄉鎮各學段發展的差異，形成縣域教師調控一盤棋的局面。

（二）中小學“大編制管理”的主要內涵

明白中小學“大編制管理”的概念之后，筆者認為需要從三個維度對其內涵進行界定。

1.精簡教育層級，改革“學區制管理”模式

從教育主體的功能來看，發展優質教育是第一要務?，F有鄉鎮“學區制管理”的諸多癥結，阻礙了縣域深化義務教育均衡發展的水平，必須加以改革，在實踐中探索高質量發展教育事業的新路子。如撤銷縣域18 個鄉鎮松散的學區體制，以“大編制”“大崗位”的創新思維，在當前農村義務教育布局調整的動態過程中，統籌每個鄉鎮的各類中小學資源。堅持先破后立的原則，重新組建鄉鎮中心所在地的新中心學校，使原先學區管理各鄉鎮小學的“網狀”結構，轉變為“大編制管理”所轄鄉鎮中小學的“樹狀”模式。實施一個鄉鎮只有1 名事業法人代表，改變以往“‘縣教育局—學區—所屬中小學’三級預算編制體系”[4]，從而使鄉鎮教育層級趨向精簡，全面提升縣級教育主管部門的辦事效率。

2.消除行政壁壘，優化教育資源配置

中小學“大編制管理”的另一層含義，即打破僵化、狹隘的行政化管理壁壘，為各鄉鎮的師資流動創造有利的條件。以原有的“學區制管理”言之，同一鄉鎮內部小學之間教師交流、調動較為方便，但同一鄉鎮中學之間教師流動程序則繁縟復雜。首先需要調出調入單位簽字蓋章，然后上報學區同意后再向縣級教育主管部門申請，經研究并向縣編辦備案后才可調動。與之形成鮮明對比的是，中小學“大編制管理”簡化了此類教師流動的操作程序和步驟。以教師資格種類為介質，推動鄉鎮內部中小學師資隊伍可上可下流動，依法保障教師的合法權利。另外，教師職稱名額由過去定校、定崗、定人、定編的單一分配方式，轉向鄉鎮中心學校按照學段統籌調配，從而保證職稱名額最大限度地得到使用。

3.保證黨對教育的絕對領導，合理設置相關機構

中小學“大編制管理”從最初的設計構想到付諸實踐，始終把黨對教育事業的核心領導擺在中心位置?！稇堰h縣鄉鎮管理體制改革機構編制表》顯示，撤銷“學區制管理”后，每個鄉鎮重新組建領導班子。其中設書記1名、正副校長各1名，是黨員的需要兼任副書記一職，強化黨組織領導下的校長負責制。此外，原先“學區制管理”的內設機構含混不清，導致學區內部機構臃腫、人浮于事的現象時有發生；而“大編制管理”從開始謀劃，就明確了內設機構和職位人數，同時規范領導干部的任職年限，保證鄉鎮中小學“大編制管理”精準落地。

（三）中小學“大編制管理”的內容

1.依托鄉鎮中心學校的優質資源

無論是從地域位置還是從人口經濟來說，中心學校設在鄉鎮政府所在地具有天然的優勢。《懷遠縣鄉鎮義務教育管理體制改革方案》明確提出，“撤銷鄉鎮小學和初中獨立機構編制，每個鄉鎮合并成立一所鄉鎮中心學?！盵5]，由此可見，中小學“大編制管理”是一種集合性管理思維。此外，《關于明確鄉鎮義務教育管理體制改革期間相關工作要求的通知》也作了補充規定，“各鄉鎮中心學校辦公地點須搬遷至各鄉鎮重點中學校本部，不得在校本部校園外辦公，”[6]相比“每個學區確定一所中心學?！盵7]而言，其資源配置趨向精準到位，管理愈加規范順暢。在未來10 年內，縣域全面取消鄉鎮辦學規模小的學校，通過中小學“大編制管理”模式，將優質的教育資源集中于鄉鎮中心學校，使學生共享與城區同等的優質教育，并以鄉鎮中心優質的中學為載體，不斷提升鄉鎮學校高質量辦學水平。

2.鄉鎮學校與集團化辦學的有機契合

中小學“大編制管理”的另一個核心指向，即深化鄉鎮學校與集團化辦學之間的聯結關系。2021 年根據辦學需要，縣級教育主管部門在全縣設立了20 個教育集團，雖然依據各鄉鎮、城區學校的差異進行了類型劃分，但因管理體制問題，集團化辦學結構松散、效益不高。加之教研片區的定位與集團化辦學間的錯位，造成教育行政管理上的浪費。而鄉鎮中小學實行“大編制管理”后，集團化辦學結構將得到調整和優化，教研片區附著于教育集團開展相關教研、交流活動，形成抱團取暖的“石榴籽”樣態。核心學校與成員學校逐步實現協同發展，鄉鎮學校與城區學校在數量和質量上大幅提升，從而實現整體水平攀向高質量優質均衡發展。

3.回歸教書育人的本真初心

從教育管理功能角度來看，原有的“學區制管理”，主要是處理教育行政上的事務，但隨著上傳下達的文件及內部職能陡然增加，學區行政人員也逐漸增多。其人員的來源是各校退居二線的校長，以及中心學校抽調任命的校級干部；又因諸多學區并非在學校集中辦公，這樣就出現了在編在崗不在位的異?，F象。因此，本輪鄉鎮義務教育管理體制改革，對教師身份的管理作了具體要求?！蛾P于明確鄉鎮義務教育管理體制改革期間相關工作要求的通知》指出：“三定方案內的人員及責任區主任督學在中心學校集中辦公，其他人員按照教師資格證種類，持有小學教師資格的在鄉鎮實驗小學任課辦公，持有中學教師資格的在中心學校本部任課辦公。”[8]教育管理者抑或是實踐者，必須回歸校園和課堂，須知教書育人始終是教師的天職和初心。

三、實行中小學“大編制管理”的舉措和成效

（一）實行中小學“大編制管理”的舉措

縣教育行政主管部門從籌劃中小學“大編制管理”到付諸實踐，主要圍繞四個方面進行了實踐。

1.創新體制建設，分段進行管理

撤銷“學區制管理”，建立以鄉鎮重點中學為中心學校管理轄區內中小學的管理體制。統籌整合中小學編制，實施分學段“大編制管理”，優化教師資源配置，促進基礎教育高質量發展。

2.整合鄉鎮教育，優化機構配置

整合縣域鄉鎮資源，優化布局，每個鄉鎮設立一所鄉鎮中心學校，建立以鄉鎮重點中學為中心學校管理轄區內中小學的管理體制。按照中小學校黨組織領導的校長負責制，進一步優化中心學校黨組織、行政領導職數。群團組織按相關規定設置。相關機構編制事項由縣委編辦提請縣委編委會議研究。

3.盤活編制資源，實施動態管理

按照縣域教育總量控制的原則，縣委編辦負責各鄉鎮編制總量控制，縣人社局負責崗位總量控制?？h教育行政主管部門在下達的編制總額內，按照鄉鎮中小學布局調整、在校生規模變化等情況，統籌分配各校教職工編制、崗位，按學年動態調整，并報縣委編辦、縣人社局備案。各鄉鎮中心學校在核定的教職工編制、崗位總額內，在同一鄉鎮范圍內統籌使用。

4.加強監督管理，保障合法有序

各鄉鎮成立學校管理監督委員會，由鄉鎮鎮長擔任主任，鄉鎮分管教育工作的同志任副主任，委員由主任督學、人大代表、政協委員等擔任。監委會須定期開展學校管理監督工作，定期聽取中心學校工作匯報，有權對鄉鎮中心學校重大事項提出意見建議。

（二）實行中小學“大編制管理”的成效

中小學“大編制管理”在深化縣域義務教育管理體制的實踐中，其成效主要有三個方面。

1.城鎮化建設得到教育反哺

鄉村分散的教育資源在中小學“大編制管理”的整合下，實現由弱到強、從有到優的轉變。換言之，改革鄉鎮義務教育管理體制是鄉村教育的必然訴求。以懷遠縣為例，鄉鎮中心多處在交通便利、人口稠密之地。其公共基礎建設較為完善，加之政府出臺相關優惠政策，外出務工經商人員返鄉后，多選擇在鄉鎮中心購房，并安排子女就地讀書。這樣，學校因鄉鎮中心的發展而擴大了辦學規模；而鄉鎮資源面向鄉村時，也需要通過實行靈活的管理體制，配置相關基礎教育資源。因此中小學“大編制管理”自然成為撬動鄉鎮諸多教育資源的杠桿。同時作為教育管理領導者，也要不斷優化和完善適應當地發展的教育管理體制，將萎縮的鄉村教育資源聚攏于鄉鎮中心學校。通過優質教育反哺鄉鎮的經濟發展，夯實城鎮一體化的建設基礎。

2.各類資源得到全方位優化

從辦學主體的學校層面來看，通過實行中小學“大編制管理”，能夠統籌處理以往教師匱乏的狀況；教師不再是學校的人，而是鄉鎮系統的人，從而使鄉鎮師資隊伍比過去更為富余并實現了集中管理。同時突破行政化壁壘，有效實現了教師區域間的合理流動。這既是教師專業發展的需求，也是縣域優質義務教育均衡發展對學校的總體要求。從作為教育實踐主體的教師來看，中小學“大編制管理”采用集中而又靈活的管理方式，拓展教育資源合理調配的空間，使廣大教師享有諸如榮譽、職稱等帶來的切身利益。從作為學習主體的學生層面來看，中小學“大編制管理”的實行，使師資力量得到了合理充足的配備，學校開設相關課程也有了實際基礎；在集團化辦學機制的交流和驅動下，學生能夠享有與縣城同等的優質教育。前已述及，從教育本質上來看，實施中小學“大編制管理”，不僅是縣域義務教育管理體制的結構性調整，更是破除教育行政管理中惰性思維的重要手段，在改革實踐中創新了優質均衡發展模式。

3.教育高質量發展空間得到拓展

中小學“大編制管理”從根本上消除了原有“學區制管理”形成的諸多行政壁壘，拓展了當前縣域教育管理體制的新空間，成為鄉鎮與城區學?；咏涣鞯膬仍跈C制。一般而言，從教育管理內部來說，教育高質量的發展需要三個因素形成合力，才能釋放出巨大的能量。一是在領導干部使用上，規范領導干部選拔程序和提高領導干部使用標準，保證鄉鎮教育系統高效運轉。將原來以學校為基礎的干部選拔方式，轉變過渡到現在以鄉鎮大編制為主體的動態考核機制。二是在教育行政管理上，鄉鎮主要領導干部與城區主要領導干部實施動態調整策略，實現城鎮一體化交流機制。教育督導定期量化考核，對考核靠后的領導及時調整崗位，有助于優化教育系統領導干部的整體結構和管理素養。三是在教育資源配置上，統籌鄉鎮學校各類資源，雙重籌措相關資金，加強鄉鎮中心學校的基礎建設，使中小學“大編制管理”精準發力，全面拓展鄉鎮教育高質量發展的內在空間。

綜上所述，實施中小學“大編制管理”是黨的二十大召開后，懷遠縣深化鄉鎮義務教育管理體制的必然結果。正如習近平總書記指出：“要堅持把高質量發展作為各級各類教育的生命線，加快建設高質量教育體系。建設教育強國，基點在基礎教育，”[9]同時，“要堅持系統觀念，統籌推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革，堅決破除一切制約教育高質量發展的思想觀念束縛和體制機制弊端?！盵10]當然，在具體的改革實踐中，不僅要有扎根懷遠這片沃土的精神和勇氣，也要秉持實事求是的原則。懷遠縣精準實施中小學“大編制管理”，深化義務教育管理體制改革，為新時期縣域教育高質量發展提供了經驗，具有重要的現實意義。