國際刑事法院如何避免成為大國博弈工具

葉強

位于荷蘭海牙的國際刑事法院。

3月17日，國際刑事法院（International Criminal Court，ICC）以在烏克蘭犯“戰爭罪”為由，對俄羅斯總統普京發出逮捕令，引發國際社會關注。自2002年成立以來，國際刑事法院已多次成為國際輿論焦點：2009年向時任蘇丹總統巴希爾發出逮捕令；2014年針對2003～2008年伊拉克戰爭和占領期間可能存在的戰爭罪行啟動對英軍的調查，使英國成為首個被該法院調查的西方國家；2020年在有明確證據表明英軍在伊拉克犯有故意殺人、酷刑、強奸等嚴重戰爭罪行的情況下決定終止調查不予起訴。也是在2020年，美國總統特朗普以國際刑事法院對美國及其盟友進行“非法”調查為由簽署行政令，宣布對法院工作人員實施財產凍結和入境限制等制裁措施。

美國始終在抵制、干涉國際刑事法院司法工作。就在法院成立同年，美國國會通過《美國服役人員保護法》，授權總統使用“一切必要手段釋放任何被國際刑事法院拘禁的美國或盟國人員”，禁止聯邦和州政府協助國際刑事法院開展任何調查工作，禁止將美國人引渡到國際刑事法院，禁止向國際刑事法院轉移國家安全信息和執法信息，甚至禁止美國向國際刑事法院締約國提供軍事援助。尤具諷刺意味的是，該法案并未禁止美國扣押被國際刑事法院逮捕令通緝的外國人。美國公然把國際刑事法院視為可資利用的政治工具，而不是懲治國際罪行、維護國際正義的機構。

現代國際法的首要價值始終是維護構成國際政治體系的主權國家的獨立性，保護每個主權國家免遭其他國家或國家集團干涉。然而，國際政治體系的現實表明，永久和平仍是難以企及的夢想。在各種沖擊主權國家獨立性的情形中，侵略是武力干涉的最嚴重形式。

現代國際法誕生后至第二次世界大戰結束前，國際政治體系及國際法反對侵略的努力幾乎是徒勞的，亦未產生對侵略者施加刑事制裁的國際刑法規范。這主要是由于以歐洲為中心的國際法思想的局限性、以民族國家為主體的政治體系的局限性所共同造成的。一方面，正如美國國際法學者路易斯·亨金所指出：戰爭在西方被認為是源于人的本性、民族的本性，歐洲政治思想史中的各種“正義”戰爭學說非但不認為戰爭非法，還經常推動戰爭的爆發。另一方面，作為國際法主體的國家乃抽象的概念，國家所具備的法律人格是國際法的擬制，國際法規制下的國家無法像國內法規制下的自然人、法人那樣作為一個實體來承擔刑事責任。此外，傳統國際法上國家元首和政府首腦的行為被認為是國家行為，個人不應負刑事責任。例如，1907年《海牙陸戰法規和慣例公約》第3條規定，交戰方（即國家）對它的軍隊所屬個人的一切行為負責。換句話說，在傳統國際法上個人對其所代表的國家行為是不需承擔刑事責任的。

然而，兩次世界大戰的慘痛經歷和國際體系的深度調整使國際法意義上的個人刑事責任理論和實踐開始發生變化。在國際刑法史上，首次起訴和審判國家元首的嘗試發生在一戰結束時。1919年《凡爾賽和約》第227條規定，協約國建立特別法庭審判德皇威廉二世。雖然威廉二世由于荷蘭的庇護沒有受到法律制裁，但《凡爾賽和約》的條款表明國際社會已經開始初步探索懲治侵略戰爭發動者的可能性。

二戰后，紐倫堡國際軍事法庭和遠東國際軍事法庭對發動侵略戰爭的德國和日本主要戰犯進行審判和懲處，在國際法與國際關系史上具有重要里程碑意義。此后，國際社會進一步認識到有必要建立一種常設機制，對屠殺平民的戰犯進行起訴。盡管當時建立了國際法院作為聯合國的主要司法機關，但其主要功能是處理國家間爭端，對個人的國際刑事責任問題不具管轄權。因此，1948年聯合國大會第260號決議提請國際法委員會研究設立審判滅絕種族罪的國際司法機構的可能性。國際法委員會于1951年起草了規約草案，但因聯合國未能就侵略定義達成一致，該問題被擱置。1993年前南斯拉夫國際刑事法庭和1994年盧旺達國際刑事法庭的設立加速了國際刑事法院的組建進程。國際法委員會遂于1994年完成《國際刑事法院規約》草案，并提交聯大特設委員會討論。1998年6月，聯合國關于設立國際刑事法院的外交會議在羅馬舉行，會上表決通過了《國際刑事法院羅馬規約》（以下簡稱《羅馬規約》）?！读_馬規約》于2002年7月1日生效，國際刑事法院正式成立，院址位于荷蘭海牙。至2023年2月，《羅馬規約》締約國達123個，但中、美、俄等大國均不是締約國。

2022年4月13日，國際刑事法院首席檢察官卡里姆·汗（右二）訪問烏克蘭基輔郊外的布查鎮。

國際刑事法院的職能是防范和懲治《羅馬規約》生效后發生的滅絕種族罪、危害人類罪、戰爭罪和侵略罪，從而最大限度地保護人權。法院由上訴分庭、審判分庭、預審分庭以及檢察官辦公室和書記官處構成。在國家接受法院管轄權的方式上，《羅馬規約》規定只要成為締約國就意味著接受了國際刑事法院的管轄權；此外，《羅馬規約》第12條第2款的規定還會導致法院的管轄權及于非《羅馬規約》締約國及其國民。依照規約，法院在三種條件下可對非締約國行使管轄權：一是在締約國境內實施犯罪的非締約國國民；二是在非締約國境內實施犯罪的締約國國民；三是非締約國自愿接受法院管轄。此外，規約為法院創設了三種對非締約國行使管轄權的方式：一是締約國向檢察官提交涉及非締約國的犯罪情勢；二是安理會向檢察官提交涉及非締約國的犯罪情勢；三是檢察官自行調查非締約國有關情勢。

《羅馬規約》以上規定中最具爭議的問題是，法院對非締約國國民行使管轄權情況下如何協調與國際法上管轄豁免規則的潛在沖突。

2009年3月4日，國際刑事法院對蘇丹總統巴希爾發出逮捕令。這是國際刑事法院成立以來首次向在任國家元首發布逮捕令，且蘇丹并非《羅馬規約》締約國。該逮捕令一經發出，即引起巨大爭議。非洲聯盟、阿拉伯國家聯盟、伊斯蘭合作組織等國際組織都表示反對。更多國家則擔心逮捕令的發布不但會給蘇丹脆弱的和平進程造成負面影響，更會導致國際社會質疑法院的中立性，擔心它成為西方大國的政治工具。

在任國家元首享有絕對的身份豁免，即使在涉嫌犯有國際罪行的情況下也不受任何外國法庭的管轄，這已被國際法院2002年“逮捕令案”的判決所確認。在該案中，比利時法院以違反《日內瓦公約》及其附加議定書為由對時任剛果（金）外長發布了國際通緝令。剛果（金）遂以比利時違反習慣國際法下在任外交部長享有絕對刑事豁免為由，向國際法院起訴。國際法院指出在任外交部長在外國法庭享有絕對的刑事豁免，認定比利時的行為違反了習慣法下的豁免原則。

國家元首、政府首腦和外交部長等享有豁免，是國際法的理論根基：既是“平等者之間無管轄權”這一基本原則的體現，又是保障主權國家對外交往的根本需要。一戰結束時，荷蘭之所以拒絕協約國提出引渡德皇威廉二世的請求，正是基于“歷史傳統”，即國際法上國家元首享有司法豁免的習慣和原則。

與此同時，國際法院也指出，這種豁免權并不意味著政府高級官員可以完全免于刑事追究。例如，在某些國際刑事司法機構有管轄權的情況下，這種豁免受制于該司法機構的管轄權。國際法院并沒有明確這一例外適用于哪些國際刑事司法機構，但列舉了前南國際刑事法庭、盧旺達國際刑事法庭以及國際刑事法院。

國際刑事法院應全面理解、善意適用國際法

《羅馬規約》第27條明確規定了“官方身份的無關性”，即任何被指控犯有國際刑事法院管轄范圍內罪行的國家官員，都不能享有豁免權。這是對管轄豁免的巨大突破。

然而，國際法的一個顯著特征是缺乏強制執行的能力，國際刑法也不例外。國際刑事法院自身并沒有執行機構和執法人員，它只能依靠國家的配合來完成對嫌疑人的逮捕和移送。也就是說，法院要行使管轄權，就必須在逮捕和移送程序中以發布請求書的形式獲得有關國家的支持。在實踐中，法院可以發布逮捕令，但卻并不意味著可以向各國發布逮捕和移送的請求書。根據《羅馬規約》第98條第1款，如果被請求國執行國際刑事法院的一項移交請求會導致該國違背對第三國國家或外交豁免權所承擔的國際法義務，則法院不得提出該項請求，除非法院能夠首先取得該第三國的合作，由該第三國首先放棄豁免權。顯然，該條款與前述第27條之間存在著現實與理想的差距。在缺乏有效請求書的情況下，法院無法執行逮捕令。而法院發出的無法執行的逮捕令越多，其權威性越受損。在當前大國博弈越發激烈，西方國家和廣大發展中國家對武力使用的合法性依據分歧越發對立的情況下，法院應更加節制管轄權。

獲得信任不能利用大國博弈選邊站，樹立權威不能依靠恣意擴張管轄權。作為國際司法機構，國際刑事法院唯有秉持客觀公正立場，依法審慎行使職權，特別是尊重國家元首和政府首腦依據國際法享有的管轄豁免，善意解釋和適用國際法，避免政治化和雙重標準，才能不斷樹立司法權威，促進國際正義，為國際刑法的完善發揮應有作用。