“緊急狀態”頻發考驗美國政府治理能力

樊亦夫　王波

3月9日，美國加州遭受新一輪冬季風暴襲擊，加州多地民眾受到洪水、暴雪以及泥石流等自然災害的嚴重影響。3月10日，拜登總統批準加州進入緊急狀態，這是自今年1月9日拜登批準加州進入緊急狀態以來，60天內加州再度陷入危機。

近年來，美國聯邦和州政府宣布進入緊急狀態、開展應急響應頻次明顯增多。面對日趨復雜的安全形勢與季節性自然災害，美國各級政府頻頻宣布進入緊急狀態，對政府治理能力形成了嚴峻考驗。

通常而言，國家緊急狀態（national emergency）是指出現的一些突發性危機，在較大時空范圍內嚴重威脅到公民生命、健康、財產安全，影響國家行政機關正常行使權力，國家必須采取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態。引發緊急狀態的因素一般涉及嚴重自然災害、重大人為事故、突發公共衛生事件、恐怖事件，甚至武裝沖突或戰爭等。

各國關于緊急狀態的定義存在一定差異。美國政府正式引入這一概念源于1976年福特總統簽署的《全國緊急狀態法》。該法賦予了美國總統在國家進入緊急狀態條件下擁有至少136項權力，涉及生產方式調控、國外駐軍、國內戒嚴、企業管制等。聯邦層面的緊急狀態主要服務于維護國家安全、維持社會經濟以及保證外交政策的實施等，其響應舉措包括對外經濟制裁、出口管制以及采取軍事行動等。州和地方政府層級宣布進入緊急狀態，往往是在本地區出現重大自然災害、事故災難、社會安全事件以及緊急公共衛生事件時，總統可依據各州州長的提請，批準州或地方政府進入緊急狀態，并協調聯邦機構應急響應。各州州長或地方行政長官也可自主宣布其所負責的管轄區進入緊急狀態。

據白宮官網的數據，自1976年《全國緊急狀態法》頒布至2023年3月12日，針對可能危害國家安全的重大事件，歷任美國總統宣布國家進入緊急狀態已達72次。其中有30次已結束，還有42次仍在繼續生效。緊急狀態繼續生效需要總統簽署命令，每次延長時間一般為一年，延長期間政府可制定補充措施來加強對這一狀態的響應。美國第一次宣布國家進入緊急狀態是在1979年。當年，伊朗爆發伊斯蘭革命，伊朗扣留了52名美國人質，導致人質危機事件。最近一次則是在去年烏克蘭危機爆發后，拜登政府宣布禁止俄羅斯船只在美國港口停泊和航行。縱觀這72次國家緊急狀態，不難看出，其實際上是美國實現本國政治利益、推行霸權而采取的一系列“長臂管轄”手段。

在州和地區層面，從2021年至2023年3月，拜登總統共計32次批準紐約州、田納西州、路易斯安納州、佛羅里達州、美屬維爾京群島等地區因重大自然災害進入緊急狀態，佛羅里達州在2021年7～8月，更是因熱帶風暴導致的沿海房屋垮塌，先后四次進入緊急狀態。

近年來，隨著新冠疫情與猴痘疫情暴發，美國多地陷入醫療與衛生困境。2020年3月13日，特朗普總統依據1988年出臺的《斯塔福法案》（Stafford Act），宣布全國進入衛生緊急狀態，授權聯邦應急管理署（FEMA）協調抗疫資源的供應和分配，應對全國疫情。有數據顯示，自2020年新冠疫情暴發以來，美國各州政府宣布進入衛生緊急狀態已逾百次。2022年7月，猴痘疫情開始在美國傳播。7月29日，紐約州州長凱茜·霍楚爾宣布該州進入災難緊急狀態。

長期以來，美國政府官員在宣布進入緊急狀態方面擁有較為廣泛的自由裁定權。面對國內出現的各種緊急狀況，各州宣布進入緊急狀態大多只是走一下流程，應急響應措施難以起到立竿見影效果。在面對新冠、猴痘疫情等非常規緊急事件以及重大自然災害時，應急響應措施往往處于滯后狀態。

美國應急響應法律體系相對較為完備。美國政府通過1988年《斯塔福法案》和1992年《美國聯邦災害緊急救援法》，在充分總結過往應急管理經驗教訓基礎上，正式確立了美國應急響應與災害救援的基本原則，包括各級組織具體職能與分工、官方與私營部門的權責限制等。其中，《斯塔福法案》為各州宣布緊急狀態后進行應急響應提供了程序上的范式與依據，《美國聯邦災害緊急救援法》則主要對各職能部門出臺面向地震、洪水、衛生安全等各方面的應急預案提出了要求。二者與《沿海區域管理法》《聯邦災害法》等法案共同組成了較為完備的美國應急響應法律體系。

美國應急響應的主要協調機構是聯邦應急管理署（FEMA）。1979年，卡特總統成立聯邦應急管理署。該部門由國家消防管理局、聯邦災害援助局、防務民事準備局、聯邦保險局、聯邦儲備委員會、聯邦廣播系統等合并組成，奉行全新“綜合性應急管理”理念。它包含兩層含義：其一是“全風險”響應，即由應對單一災種向應對復合災情轉變；其二是“全過程”參與，即需要經過預防、準備、應急與恢復四個階段。這一理念深刻影響了美國應急響應體系的后續建設，應急管理署也在多次應對危機中逐漸成長為負責美國災害救助與應急響應的主要協調機構。當某地區宣布進入緊急狀態，應急管理署就會立即啟動相關預案，與地區政府協調響應措施。但應急管理署本身運行規模較小，配備的資源無法包攬聯邦援助工作，主要扮演地方和州政府與國家主管部門（衛生部、交通部以及紅十字會）之間聯系人、協調者的角色。

從美國聯邦政府機構設置看，應急管理屬于國土安全部職責范疇，因此被納入到國家整體安全戰略考量中。應急管理體系的核心在各州，一般災害由各州自行負責協調資源，重大災害才由聯邦政府按程序啟動救援，總統指派專人擔任聯邦協調官負責處理。面對各地不同地理環境與人文特點，地方政府往往能發揮自身優勢，在短時間內根據實際情況調派人員參與救災減災。一般只有當災害或緊急事件超出本級政府能力時，地方政府才會宣布本地區進入緊急狀態，并向上一級政府請求支援，最高可由州長向總統請求宣布為國家級重大災害，在聯邦層面協調資源進行應急響應。在長期救災減災實踐中，美國已逐步形成以各州為主、應急管理署為軸，上下聯動的應急響應體系。在2017年夏季風暴來襲時，聯邦應急管理署協調動員了4063名“浪涌志愿者”（自發組織的沿海救援隊伍），在佛羅里達州、康涅狄格州以及羅德島州等受災嚴重地區開展救援行動，協助沿岸居民災后重建，總計有近16000人通過“州對州”互助模式投入到救災行動。

美國的應急響應機制對各級職能發揮進行了明確劃分，但這一機制在應對中小型災害時較為有效，在面對特大災情或全球性公共衛生事件時，其程序繁瑣、協調機制復雜等缺陷就會暴露出來。例如，2021肆虐美國的颶風“艾達”在墨西哥灣沿岸登陸后，席卷全美八個州，造成至少63人死亡。聯邦應急預案啟動后，美國聯邦應急管理署在第一時間調撥應急儲備物資，但是，具體在協調各州救災物資的分配等問題上出現了矛盾，總統任命的協調員不能有效組織行動，導致救災效率低下。

此外，軍隊也是救災體系中的重要一環。在軍隊國家化背景下，美軍職能通常被限定為執行軍事任務和保衛國土安全。但在某些特殊情況下，總統也有權調派部隊進行應急響應。近年來，隨著美國自然災害頻發，國防部針對這一情況進行了專門部署。在2021年下發的氣候適應文件中，國防部特別提到要訓練和裝備一支氣候應對部隊，具體以區域型消防力量建設為抓手，重點應對季節性山林火災、山體滑坡等自然災害。但整體而言，在地區應急響應與災害救助中，軍隊發揮的作用有限，州政府進行災害援助的主要力量仍是國民警衛隊、警察以及相關州職能部門和志愿者。

2023年1月9日，美國總統拜登宣布加州進入緊急狀態。圖為1月10日，在美國加州普拉納達，暴雨引發的洪水淹沒了街道。

美國應急管理機制的局限性較為明顯。一旦宣布進入緊急狀態，政府可能將暫停部分行政和執法職能，公民正常生活需求難以避免會受到影響。近年來，美國國內階級矛盾加劇，季節性自然災害頻發，社會治理面臨多重壓力，美國各級政府宣布緊急狀態的頻次有增加趨勢，實施緊急狀態似乎已成為美國政府治理的新常態。雖然這一舉措客觀上對于協調各級政府機構和資源、處理緊急事件和救災減災發揮了積極作用，但局限性也較為明顯。以颶風導致的緊急狀態為例，在應急響應與救災中，為了保護民眾安全，需要救援分隊快速清理廢墟和房屋碎片，這可能會要求徹底拆除私人建筑，導致私有財產受到破壞。盡管部分州規定在緊急狀態下進行必要的碎片清除和建筑拆除優于私人財產保護，但近年來因這類情況導致的訴訟現象十分普遍。

此外，美國應急響應與救災體系還存在一些明顯的短板，阻礙其作用的發揮。

一是災前預防不足。災害保險是災害預防文化的基礎，也是受災者進行災后重建的重要資金保障。研究表明，目前美國災害保險普及率仍處于較低水平。例如，佛羅里達州的塞米諾爾部落由于對保險的接受程度較低，導致其在2022年熱帶風暴災害發生后，許多居民未能獲得相應理賠。

二是運轉效率較低。在面對突發性重大自然災害時，由應急管理署牽頭、協調各方資源的運轉模式，難以短時間內明確指揮機構、形成救災合力。比如，加州山火自2015年升級為全國性重大自然災害后，過火面積連年擴大，2017年甚至導致23人死亡，數百人失蹤。然而，每年針對山火的救災行動都難以在短時間內控制火情，應急響應效率低下引發社會各界批評。

三是災情分析不同步。近年來，隨著救援項目增多，救援申請與反饋種類日趨復雜，應急管理信息平臺承載較大數據分析壓力。同時，由于聯邦與各州對于緊急情況的分析與評估不一致，信息交互不暢，影響了對災情的準確判斷與派出救援隊伍的速度。