論完善民辦高校內部治理結構的現實境遇及實踐路徑

任瑩輝

摘?要：完善民辦高校內部治理結構，要著力關注民辦高校內部治理的多元治理主體的差異化價值訴求、民辦高校的領導體制和運行機制以及內外雙重的辦學責任。要以政治建設為統領，優化領導體制，加強制度建設，健全工作機制，完善民辦高校內部治理結構。

關鍵詞：民辦高校；內部治理結構；完善

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.10.051

2019年，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，明確提出要“提高學校自主管理能力，完善學校治理結構”。民辦高校作為中國高等教育的重要組成部分，在建設高質量教育體系背景下，要完善內部治理結構，實現高質量發展。

1?民辦高校內部治理結構的基本內涵

“治理”一詞緣起于西方一些管理者和政治家、學者針對政府權威統治失靈的現實而提出的范疇。有學者認為“治理指的是一種由共同的目標支持的活動”。許多國際組織也對“治理”的內涵進行了解讀。如聯合國開發計劃署指出，治理“是一個社會自我組織做出決策并執行決策以取得相互理解和共識并采取行動的方式”。從現有的概念解讀可以推知治理具有以下三大特征：一是主體性，治理是一種由主體（包括個人或組織）采取的行動，具有明確的目的及現實目標指向；二是過程性，治理是主體為了實現目的而持續行動的過程，不是單指某種規則或某種具體活動；三是調和性，治理的核心是調和差異化的利益訴求，促使形成“意向一致”的共同價值觀念及利益關系，并為之積極行動。

治理結構指的是治理體系中各主體層次之間的責權利關系和組織架構，其基本形態由決策、執行、保障、監督等機構組成，表現為章程、政策、程序、關系等。關于高校治理結構，有學者認為是“為實現高校的教育目標，就高校內部治理的組織機構設置及其相互之間權力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排，以及對高校與外部利益相關者等關系進行處理的機制安排”。本文討論的民辦高校內部治理結構，指在民辦高校這一特定場域內，治理主體為了實現辦學治校目標及高等教育職能，協調內部利益相關方的各種利益關系和訴求而采取的體制安排以及使該體制有效運行的工作機制。

2?完善民辦高校內部治理結構的著力點

把民辦高校內部治理結構視為一個整體的話，其基本構成要素包括治理主體、體制機制以及治理目標，這三者各有其特點，也是完善民辦高校內部治理結構的主要著力點。

2.1?治理主體

目前我國民辦高校的創辦方式包括個人獨資辦學、股份合作辦學、民營企業投資辦學、公辦高校轉制辦學、社會團體辦學等，這體現了辦學的社會化和市場化特點，也使得民辦高校區別于公辦高校而帶有鮮明的企業法人性質。按照利益相關者理論，校黨委、董事會、監事會、教授委員會、行政管理層是民辦高校內部五大治理主體。其中，黨委屬于政治權力，主要由民辦高校各級黨組織行使職權；董事會屬于資本權力，主要由民辦高校的出資者或投資人行使職權；監事會屬于民主權力，主要由民辦高校各利益相關者如舉辦者代表、教職工代表、學生代表等共同行使職權；教授委員會代表學術權力，由專家、教授等組成的學術委員會等學術組織行使職權；行政管理層屬于行政權力，主要由民辦高校的校長、各處處長及學院院長等各層級行政管理人員行使職權。政治、資本、民主、學術、行政五大權力在價值訴求、權力運行等方面各不相同。治理主體多元是民辦高校治理結構的特點，多元主體有多元化價值訴求，而凝聚多元治理主體的價值共識是民辦高校治理結構完善過程中面臨的首要問題。

2.2?體制機制

在領導體制方面，民辦高校與公辦高校具有顯著區別。依據《高等教育法》，我國公辦高校普遍實行黨委領導下的校長負責制。但作為民辦高校辦學治校重要法律依據的《中華人民共和國民辦教育促進法》沒有規定民辦高校的領導體制。《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》也只是指出“民辦學校應當堅持中國共產黨的領導”目前，國內多數民辦高校實行“董事會領導下的校長負責制”。代表政治權力的黨組織在民辦高校主要起政治核心和監督保障作用，并在一定程度上參與學校重大事項上的決策及管理過程。代表資本權力的董事會是決策機構，決定學校發展規劃、規章制度、經費預決算等重大事項。代表民主權力的監事會是監督機構，負責依法依規對學校辦學行為進行監督。代表學術權力的教授委員會是學術機構，對學術事務進行組織和管理。代表行政權力的行政組織屬于執行機構，執行學校董事會的決定，負責學校的教育教學和行政管理工作。在“董事會領導下的校長負責制”下，五大權力主體的職責范圍相對獨立又存在交叉，任一主體權力擴張都有可能導致權力結構失衡，治理結構失序。完善民辦高校內部治理結構，就要構建一種多元權力的制度結構和機制安排，使民辦高校黨委、董事會、監事會、教授委員會、行政管理層等利益相關方權責利清晰，各司其職、各負其責、相互配合。

2.3?治理目標

民辦高校作為獨立法人，具有獨立的財產，承擔獨立責任。但是，作為教育體系的構成部分，民辦高校又具有公司法人所不具有的特性，要遵守教育規律。規律是客觀存在、不以人的意志為轉移的，只有在遵守規律的前提下才有可能實現治理目標。教育學家潘懋元先生認為教育規律分為內部和外部關系基本規律。遵守外部規律，要求民辦高校要承擔高等教育的社會責任，為社會發展提供優質的教育資源、輸送德智體美勞全面發展的高素質人才，反映在治理目標上則體現為民辦高校的辦學質量、人才培養質量、社會美譽度不斷提升。遵守內部規律，要求民辦高校五大權力主體權責利明晰，五大利益相關方的利益訴求得到充分尊重和體現。民辦高校內部治理結構完善要達到的目標就是兼顧民辦高校的社會責任與內部各治理主體的差異化訴求。

3?完善民辦高校內部治理結構的現實境遇

作為學校法人，民辦高校區別于公司法人的獨特的治理主體、治理目標和體制機制使得其內部治理結構的完善具有更大的特殊性和挑戰性。

（1）亟需整合多元主體的價值共識。民辦高校的五大權力主體都是內部治理過程中的利益相關者。但是，他們在民辦高校內部治理體系中的價值訴求是差異化的。黨委作為政治權力代表，其價值訴求是保證民辦高校的社會主義辦學方向，監督民辦高校貫徹執行黨的教育方針，實現黨對民辦教育事業的領導。董事會作為資本權力代表，其價值訴求主要是實現投資回報，追求產權和投資利益最大化。監事會作為民主權力代表，其價值訴求是實現民主治校，要求除了舉辦者和行政部門以外，普通教職工和學生群體都能參與到共建共治共享的治理過程中。教授委員會作為學術權力代表，其價值訴求是實現專家治校，保證高校學術活動正常有序進行。行政管理層作為行政權力代表，其價值訴求是在職責范圍內獨立行政，實現學校高效有序運轉。五大治理主體的價值訴求各有傾向，而且治理權限大小不一，畸輕畸重，協調性差，甚至容易發生沖突。

（2）亟需構建平衡高效的工作機制。在民辦高校內部治理結構中，五大權力主體在差異化的價值訴求下參與學校治理。但是，目前有的民辦高校工作運行機制還存在問題，基層黨組織負責人很多是退休返聘，黨務工作人員及其他教職員工都是聘任制，部分學校甚至沒有建立教代會、工會、團代會、學代會制度。董事會牢牢掌握在舉辦者手中，資本權力一家獨大，政治、學術、民主和行政權力集體式微。在工作機制上，黨委（常委）會議事規則、重大問題和重要事項的決策程序和決策制度、黨政班子溝通協調機制等不健全。有的民辦高校即使初步建立了以上工作和決策機制，也存在議事原則和范圍不清晰、會議程序和監督機制不規范；重大問題重要事項決策咨詢制度不健全、決策失誤糾錯改正機制和責任追究制不完備；黨委書記和董事長、校長之間溝通不夠等問題，在事務處理中容易出現“一言堂”或者相互推諉的現象。

（3）亟需兼顧內外雙重的辦學責任。民辦高校是我國高等教育的組成部分，首先要承擔高等教育的社會責任。我國《高等教育法》規定，設立高等學校應當符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。《民辦教育促進法》也明確規定了民辦高等教育屬于公益性事業。也就是說，根據我國法律規定，包括民辦高校在內的我國高等學校的辦學行為要以公共利益為出發點，把提供公共服務作為自己的首要目標和基本任務。具體來說，就是民辦高校要通過人才培養、科學研究和社會服務，在實現公民受教育權利、提高國民素質、促進社會公平、推動國家發展等方面承擔社會責任。但是，民辦高校通常都是個人、企業等社會力量投資辦學，學校運轉過程中的資產和資源都具有資本的性質。不論其投入的產業是公益還是營利性的，資本一旦進入市場就具有逐利性，追求效益最大化是其重要目標。產權、投資回報成為投資方（一般是董事會）的重點關注和訴求。資本的營利化傾向使得民辦高校在辦學過程中容易忽視教育規律，追求短期效益的回報，影響社會責任的承擔。

綜上，完善民辦高校內部治理結構要直面民辦高校內部治理中的矛盾和問題，整合多元主體的價值共識、構建平衡高校的工作機制、兼顧內外雙重的辦學責任，提升治理效能，實現民辦高校高質量發展。

4?完善民辦高校內部治理結構的實踐路徑

民辦高校內部治理結構的完善是一項系統工程，涉及多元治理主體的觀念沖突、關系均衡、目標實現等。要以政治建設為統領，優化領導體制，加強制度建設，健全工作機制，實現民辦高校內部治理結構的完善。

4.1?優化領導體制

完善民辦高校內部治理結構，首先要整合多元主體的價值訴求，這與領導體制中對各治理主體的職權范圍劃分是否清晰密切相關。當前大多數民辦高校實行的“董事會領導下的校長負責制”，黨委、董事會、監事會、教授委員會、行政管理層五大權力主體的職責與權限有待進一步清晰化。民辦高校的領導體制中要堅持校黨委政治領導、校董事會事業決策、監事會民主監督、教授委員會專業治學、校行政依法辦學，形成黨政協調、協同發力的態勢。同時，在優化領導體制的過程中，要“明確黨組織在學校法人治理結構中的地位，保證黨組織在重大事項決策、監督、執行各環節有效發揮作用。”發揮民辦高校黨組織的政治核心作用，統籌協調，將多元主體的價值訴求整合到實現民辦高校高質量發展的共同愿景中來，統一思想觀念和認識，形成治理共同體，實現權力多元結構的動態平衡。

4.2?加強制度建設

優化領導體制使多元治理主體的職權范圍更加明晰，使民辦高校內部治理各權利主體各安其位。但是，高效的治理是一個動態過程，還需要科學決策、高效運轉的內部權力運行機制。各治理主體在重大事項決策、工作執行時要有可依據、可執行的規定、條例或實施方案。民辦高校要樹立制度意識，在科學規劃、深入調研、充分論證后制定完備、可持續、合理的制度體系。首先，要依據國家相關法律和上級教育主管部門發布的規章制度等建立基本制度，如民辦高校章程等，使民辦學校辦學治校、制度建設合規合紀、有章可依。其次，要建立一般工作制度，如校黨委與校行政領導班子黨政聯席會議制度、校黨政領導工作碰頭會制度、學校董事會日常溝通協商制度、教職工代表大會制度等，保證各治理主體得充分、高效溝通和日常工作的有序運行。再者，要建立具體工作制度，如教授委員會議事規則、相關教學科研管理制度、學生管理規范、人才引進及培養制度等，保證民辦高校具體事務的規范化程序化運行。

4.3?健全工作機制

完善民辦高校內部治理結構最終要兼顧內外雙重的辦學責任，實現民辦高校高質量發展。民辦高校辦學治校能否兼顧內外雙重辦學責任，既與國家政策有關，也與民辦高校能否把握國家和時代發展大勢，順勢而為提升自身發展實力有關，還與民辦高校各大權力主體能否齊心協力，整合多方資源實現發展有關。新修訂的《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》要求“高校院（系）級以下單位設立黨支部，應當與教學、科研、管理、服務等機構相對應。”這為健全民辦高校內部治理各大主體的工作機制提供了原則遵循。要建立健全“四雙”工作機制，即校領導“雙向進入、交叉任職”，黨組織的領導班子進入學校董事會和行政管理層，董事會和行政管理層中符合條件的黨員可按照黨的有關規定進入黨組織領導班子，既要承擔具體行政工作的領導責任，又要承擔的黨的建設責任；院系黨政正職“雙肩挑”，二級學院院長兼任黨總支書記；教師黨支部書記“雙帶頭”，教師黨支部書記既要政治強，又要業務精；學生黨支部書記“雙引領”，學生黨支部書記既要引領學生養成良好的思想政治素質，又要引領學生成長成才，精進學業。“四雙”工作機制實現了民辦高校內部治理結構中的政治和行政權力的結合，各級黨組織負責人同時負責對應層級的業務工作，實現黨組織與其他治理主體資源共享、優勢互補，更有利于提高治理主體的政治站位，一方面使民辦高校的發展與國家和地方經濟社會發展同向同行，提升人才培養質量和社會美譽度；另一方面獲得更多社會資源支持，提升民辦高校辦學效益，實現民辦高校社會責任與自身發展效益的良性循環。

完善民辦高校內部治理結構關涉到多元治理主體、雙重治理目標，要實現從多元訴求到共同行動，這是民辦高校在發展過程中面臨的一個長期課題。各民辦高校要始終牢記辦學初心使命，不斷完善內部治理結構，實現治理體系和治理能力現代化。

參考文獻

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