監察機關立法權配置的司法解釋模式

摘要：全國人大常委會授權國家監委制定監察法規后，監察機關立法權的配置成為法學界研究的熱點之一。在國家法律實施的過程中，立法權配置在人大制度系統之外還有行政立法模式、軍事立法模式、司法解釋模式三種。監察立法屬于中央事權，監察機關職權具有明顯的司法特征，其立法權配置宜采取司法解釋模式，由國家監委制定監察法規、作出監察解釋，不宜授權地方監委制定監察規章。此外，紀檢監察機關通過合署辦公執行黨內法規，可以解決地方監委規范供給不足的問題。

關鍵詞：監察立法；監察機關；中央事權；行政立法模式；司法解釋模式；黨內法規

DOI： 10.13734/j.cnki.1000-5315.2023.02.009

收稿日期：2022-08-18

基金項目：本文系2021國家社科基金項目“完善黨和國家監督體系研究”（21AZD088）的階段性研究成果。

作者簡介：吳騰，男，陜西榆林人，東南大學法學院博士研究生，E-mail： 1281526630@qq.com。

監察體制改革愈是深入，愈需要法治保障。習近平強調：“要制定同監察法配套的法律法規，將監察法中原則性、概括性的規定具體化，形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系。”2019年10月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》（以下簡稱《決定》），授權國家監察委員會（以下簡稱國家監委）根據憲法和法律，制定監察法規，但未授權地方監察委員會（以下簡稱地方監委）制定監察規章。2022年10月31日，全國人大常委會法工委公布《中華人民共和國立法法（修正草案）征求意見稿》，只是將《決定》內容吸收，并未涉及監察機關立法權配置的問題。關于監察機關立法權配置存在值得深思的三個問題：一是按照原有法階層秩序，行政立法和軍事立法采用的“法規－規章”配置模式，為何監察機關立法權配置沒有沿用？二是《立法法（修正案）》是否需要對監察機關立法權配置作出規定？三是地方監委在履職過程中，適用什么規范以及如何解決立法供給不足的問題？這些問題歸根結底在于是否授權地方監委制定監察規章。本文認為，監察立法屬于中央事權，監察規范需通行全國，監察機關立法權配置不宜遵照行政立法模式和軍事立法模式，監察機關職權具有明顯的司法權特征，故其立法權的配置宜采取司法解釋模式，不宜授權地方監委制定監察規章。

一立法權配置的三種模式

（一）行政立法模式

根據《立法法》的相關規定，行政立法模式是中央政府與一定層級的地方政府均有立法權的模式，具體內容指國務院可以制定行政法規，國務院部門可以制定部門規章，設區的市以上地方人民政府可以制定地方政府規章。究其原因，行政職權具有綜合性與復雜性，需要發揮中央和地方兩方面積極性，因此，我國《憲法》規定對行政機關采取職權分立的模式。一方面，縣級以上地方各級人民政府負責管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、城鄉建設等十一類事項，對優化營商環境、激發市場活力、保障百姓民生、維護社會穩定等公共產品供給負有主體責任；另一方面，各省之間以及東中西三個區域的經濟發展水平、人口規模、管轄區域、資源稟賦、民族狀況、人文景觀等存在顯著差異，行政管理事務的復雜性和差異性較大。由此，行政職權需通過權力下放來具體執行中央的統一部署，故其立法采取從行政法規到規章的縱向配置體系。《立法法》授權一定層級的地方行政機關制定政府規章，可以把普遍性行政管理事務具體化、規范化，突出因地制宜、隨機應變的行政特點，避免行政決策的“一刀切”，降低了社會治理成本，有效地推動了地方治理體系的完善和治理能力的提高。

（二）軍事立法模式

根據《立法法》和《軍事立法工作條例》的相關規定，軍事立法模式是中央軍事機關與一定層級的軍事機構均有立法權的模式。具體內容指中央軍事委員會可以制定軍事法規，軍委機關部門、戰區、軍兵種和中國人民武裝警察部隊可以制定軍事規章。中央軍事委員會具有統一指揮全國武裝力量、決定軍事戰略和武裝力量的作戰方針、制定軍事法規等十二項職權。軍事機關實行“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的一體化領導體制，即“軍委－戰區－部隊的聯合指揮體制和軍委－軍種－部隊的建設管理體制”。這種軍事組織形態既強調中央軍事指揮權的絕對統一，也注重戰區、軍種的組織協同能力，通過聯合指揮重心下移，在基層統合各種軍事力量，確保戰斗任務的完全勝利。各戰區按地理區劃承擔不同的軍事戰略任務，各軍種根據職能分工承擔不同的建設任務，二者相互支持、各有側重。法律授權各戰區、軍種制定軍事規章是由其軍事職權的現實特征所決定的。與行政立法模式不同，軍事立法模式處于閉環性管理狀態，即軍事規范僅適用于軍事領域，是特殊專屬權，本文不予討論。

（三）司法解釋模式

我國司法解釋是最高人民法院（以下簡稱最高法）、最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，是我國法律淵源的重要組成部分。“在行權方式、規范目的、解釋內容、適用范圍、制定程序等方面呈現出顯著的立法樣態”，屬于廣義的立法活動。根據《立法法》的相關規定，司法解釋模式指司法解釋只能由最高法和最高檢作出，地方人民法院和地方人民檢察院無權作出司法解釋。2012年1月最高法和最高檢聯合下發《關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》，重申地方人民法院和地方人民檢察院不得制定在本轄區普遍適用的、涉及具體應用法律問題的“指導意見”、“規定”等司法解釋性質文件，制定的其他規范性文件不得在裁判文書中援引。可見，司法解釋權屬于中央事權，具有專屬性。究其原因，司法權屬于專責性和單一性權力，《憲法》對司法機關職權采取了合并處理的模式，司法機關雖在級別上有央地之分，但在制度設計和具體場域實踐中沒有進行央地職權劃分。同時，司法職權的具體內容可能涉及對公民人身權、財產權的處置，基于法律保留原則，對公民基本權利的限制只能由法律規定，最高法、最高檢就審判、檢察工作中具體應用法律問題作出司法解釋，有利于維護國家法制統一和司法權威。

二監察立法屬于中央事權的邏輯證成

（一）歷史邏輯

監察立法是中央事權，是關乎中央權威和政治安全的事務，不宜授予地方監委。中國歷史上受“治吏不治民”以及“行督責之術”、“監察四方”等監察思想影響，建立了中央與地方兩級監察系統。監察御史作為中央派出官員監察郡縣，直接對皇帝負責，無須受制于地方行政長官。漢武帝時，“行政區劃與監察區劃分立”，設置刺史作為監察官，出巡于全國十三個監察區，中央專門頒布監察規范《刺史六條》作為監察依據，明確區分中央與地方監察官的監察對象和監察活動。監察官通過察舉不法、整飭吏治，維持地方秩序穩定，緩和地方各種矛盾，為維護中央權威和國家統一發揮了重要作用。然而，在歷史長河中，因監察權異化導致地方監察官權力膨脹，國家走向衰敗的教訓也歷歷在目。中央為了節制地方行政官員，授權地方監察官廣泛的職權，包括納糧征稅、舉薦官員、參與刑獄等行政事項，使監察權行政化，監察立法地方化。例如，漢代刺史明文規定的職責皆與軍事無關，而東漢時，北邊刺史以受命“嚴敕障塞，繕設屯備”為由設置監軍，其實質是地方監察官通過地方監察立法擴大監察范圍。地方監察官“監察職能嚴重泛化”，演變成集軍、政、財為一體的封疆大吏，超越中央立法規定的監察職權，直接干預地方行政事務，導致地方監察立法不但未起到抑制地方官吏腐敗的作用，反而形成褫奪中央權力的弊病，這與監察立法權的下放密切相關。

（二）理論邏輯

監察立法屬于中央事權的邏輯起點在于監察權的憲法定位。《憲法》第一百二十三條規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。”《監察法》第三條規定：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關……維護憲法和法律的尊嚴。”這些關于監察權的憲法和法律規定表明，地方監委在法律定位上是國家的監察機關，而不是地方的監察機關，監察權屬于中央事權而非地方事權。監察立法職能是監察權的延伸，目的是維護國家法制統一，貫徹監察權的中央事權屬性，防止“監察權地方化”削弱國家監察體制改革的成效。正如列寧在《論雙重領導和法制》一文中提出的重要論斷，“地方影響對于建立法制和文明即使不是最嚴重的障礙，也是最嚴重的障礙之一”。這對監察機關立法權的配置具有重要啟示意義。監察機關的設置和領導體制不同于行政機關，不需要地方變通執行。蘇俄時期將蘇維埃的監察機關、工農檢察院等各種監督機關合并為中央監察委員會，提高了監察機關的政治地位，監察立法的中央事權定位“能夠實際抵制地方的影響，地方的和其他一切的官僚主義，使得全共和國、全聯邦真正統一地實行法制” ，以保證中央政策法令暢通無阻地施行于地方。此外，監察權的本質是國家監督權，核心內容是對權力運行的制約和監督，這就要求監察機關能夠依法獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。監察立法中央化是保障監察權獨立性的重要條件，特別是監察立法涉及立案標準、線索處置、執紀審查、監察措施等重要內容，需要國家統一制定，地方監委只能執行，不能進行規范創設。

（三）實踐邏輯

地方監委若“既是立法者，又是執法者”，可能出現地方監委通過制定監察規章進行自我授權或“立法放水”的現象，使得監察事項走向泛化，容易導致地方公職人員失去制度創新動力，甚至“不作為、懶作為、慢作為”，影響國家發展大局和社會治理。在監察執法中，地方監委可能利用立法職權放大適用規范的差異，人為設置地域壁壘，削弱中央有關監察法律法規的權威，甚至異化為維持地方特殊利益的“保護傘”。例如，在陜西省秦嶺北麓西安境內的違建別墅問題、甘肅省祁連山違規開發破壞生態環境事件中，各種規章制度不可謂少，但地方監委在“地方保護主義”的桎梏中沒有發揮出應有作用，造成當地生態環境惡化和國家資產流失，最終在黨中央的統籌部署下，國家監委通過政治監督和強力反腐共同推進，問題才得以解決。所以，監察規范需要中央統一制定，統一適用標準，防止地方監委在關鍵問題上的認定不一致，引發監察權力的濫用。此外，經過監察體制改革，行政機關的行政監察職權被轉隸至監察機關，但地方行政機關依然可以根據具體情況和實際需要，在地方事務管理過程中發揮監察功能。以監察事務為規范內容的地方政府規章，主要涉及勞動、土地、城鄉規劃、行政效能、旅游、城建、特種設備、節能等領域，本質上是行政監管或內部管理，并非監察權意義上的監察立法。根據筆者在省級監察機關的調研，地方政府規章不是地方監委執紀執法的直接依據，只是作為在個案處置基準的參照規范。地方監委的監督執紀執法程序和案件審查處置主要依據《監察法》、《公職人員政務處分法》、《監察法實施條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等國家法律和黨內法規。

三監察機關立法權配置宜采取司法解釋模式

（一）監察機關立法權配置不宜遵照行政、軍事立法模式

行政規范的適用具有普遍性和多層性，在普遍性上監察規范與行政規范的要求相同，監察規范是否需要建立與行政規范相同的多層規范體系存在理論與實踐爭議。軍事規范的適用具有特定性和封閉性，而監察規范的適用具有普遍性和公開性，這在根本上決定了監察立法權配置不宜遵照軍事立法模式，無須贅言。基于此，下文主要探討監察立法權配置不宜遵照行政立法模式。

1.監察權與行政權的性質不同

行政權是綜合性、復雜性權力，在地方政府層面更強調通權達變，行政管理具有較大的地方差異性，具有因地制宜的特點，所以，地方政府制定的行政規范存在明顯的地方性差異。有論者將監察權等同于行政權，認為監察權的運行情況各地大相徑庭，并非整齊劃一，地方監委目前存在巨大的規范需求，允許其制定監察規章，可以有效化解這一問題。所謂地方監委在體制、職能和機制創新等方面存在截然不同的情況，這明顯是夸大了監察權運行的差異性。事實上，監察權是一種專責性和單一性權力，與行政權存在本質不同。監察權設置的根本目的是反腐敗，而反腐敗的要求和標準是全國統一的，必須一把尺子量到底，不存在地方差異性或區域特殊性。監察委員會主要履行對公職人員的監督、調查、處置三項職權，工作重心是常態化的監督檢查和預防腐敗，調查、處置職能也不是只針對職務犯罪，而是始終服務于監督職能的實現。監察機關負責的事項就是權力監督。據統計，2021年各級紀檢監察機關運用“四種形態”中的前兩種形態，即批評教育和組織調整的監督處置人次占比為93.2%。可以看出，監察機關主要聚焦監督監察對象的苗頭性、傾向性問題，采取談話提醒、批評教育、組織調整等監督處置方式，防止黨的“好同志”直接淪為“階下囚”，實現“治病救人、懲防并舉、標本兼治”，最終目的是徹底鏟除滋生腐敗的土壤。在全面從嚴治黨、強化政治監督的新形勢新任務下，監察機關需要集中反腐治理資源，統一執紀執法的尺度，形成監督合力，服務于國家整體的反腐戰略。可見，行政權具有顯著的差異性和便宜性特點，監察權強調一致性和統括性，監察規范必須在全國范圍內具有普遍適用性和拘束力。基于兩種權力的不同性質，監察立法權的配置不宜遵照行政立法模式。

2.法規并不必然配備規章

有論者表示，如果監察法規不配備監察規章，就無法在規范層級上構成完整體系，“造成監察權的法律效力及法律體系的斷層”，認為立法是保障監察權獨立運行的功能要素，而監察機關及其監察權可以通過縱向分層確定管轄范圍，故地方監委的職權必然包含立法權能。事實上，規章制定權與法規制定權相伴而生，這一說法與立法權限配置的實際情況不相符。立法權的配置并不取決于國家機關的層級設置，而取決于央地權力如何劃分的政治決策。例如，為了推動海南自由貿易港建設，國家作出“賦予海南更大改革自主權”和“給予充分法律授權”的政治決斷，通過《海南自由貿易港法》授權海南省人民代表大會及其常務委員會制定海南自由貿易港法規，但并未授予海南省政府制定海南自由貿易港規章的職權。可見“法規配備規章”并非我國立法上的慣例。通過這種類比邏輯推導出地方監委可以制定監察規章，必然會面臨掛一漏萬的論證困境，也難以經得起立法實踐的檢驗。總之，國家法律體系的立法層級配置服務于國家重大政治決斷和法制統一，不是率由舊章，而是在動態調整過程中平衡各方權力的邊界，這種調整并不影響法律體系的完整性。

3.“默示授權”有違依法立法原則

在國家監察體制的重塑過程中，國家監委整合了國務院監察部的相關職權，地方監委整合了地方政府的行政監察職權。有論者基于“權隨事走”原理，推定原地方政府的監察規章制定權是地方監委立法權的“歷史性權源基礎”，因此認為地方監委可以直接制定監察規章，無須再經過國家權力機關重新授權。以此為理論根基，有學者得出“地方監委立法具有邏輯正當性、規范合法性、實踐合理性”的結論，并主張地方監委可以進行執行性立法，在涉及領導管理的事項上賦予其有限的創制性立法職權。“權隨事走”的立法權轉移原理直接套用了行政機關的職權繼承模式。雖然司法實踐中存在行政職權默示授權的極少數個案，但是立法職權的默示取得在我國立法實踐或制定法中均未被接受。主要因為默示授權具有不確定性，可能產生職權隨意擴張的弊病。監察機關雖然因反腐敗而獲得了政治上的正當性，但不受約束的權力依然可能被濫用，默示授權的方式不可取。按照《憲法》規定，監察委員會的組織和職權由法律規定。《監察法》的內容集實體法、程序法、組織法于一體，但未規定監察機關的立法職權。“為了適應國家監委的實際工作需要”，《決定》授權國家監委制定監察法規。以此觀之，上述法律未授權地方監委制定監察規章。如果地方監委依據默示授權的方式，直接進行執行性和創制性立法，有違依法立法原則。

4.對地方監委試驗立法的追認存在風險

由于監察體制改革的緊迫性，國家監委在《決定》頒布之前已經制定了一系列監察規范，且這些規范發揮著監察法規的實際效果，在一定范圍內反復適用，具有公信力和拘束力。基于此，有論者認為，《決定》是對國家監委預先立法行為的追認，可以概括為“試驗立法+事后追認”的立法模式。在這一邏輯下，地方監委也仿效國家監委制定了大量的工作辦法，故這些工作辦法也可以被認定為監察規章的預先規范。即使地方監委沒有立法權限，對這些規章類監察規范也要予以容忍，不宜徑直否定。在立法體制尚不健全的情況下，“試驗立法+事后追認”立法模式在特定時期發揮了預先立法行為合法化以及深化改革的積極作用，但存在擅自立法或越權立法的巨大風險，可能沖擊現有立法體系。在現行“授權立法”機制的基礎上，監察體制改革應該遵循“先行授權+再行試驗”模式，使立法行為具有實質合法性。由此，國家監委目前制定的《監察法實施條例》，依然屬于授權立法的試驗性成果。全國人大及其常委會對國家監委實施的立法活動進行監督、評估，經過實踐檢驗，立法（修法）條件成熟，再通過修改《立法法》和制定《監察委員會組織法》予以確認，實現立法決策與改革決策同步推進。地方監委越權制定具有“監察規章”性質的規范性文件，雖然發揮著規范指引的實際效果，但沒有經過科學論證、民主協商、上位法授權等法定程序就直接將之追認為監察規章，容易誘發腐敗問題，甚至跌入“監察失效”的困境。特別是監察規章內容可能涉及凍結、查封、留置等監察措施的使用，如果設置不當，可能會對公民人身權和財產權益造成侵犯，也會造成地方監委規則繁多、相互掣肘，極大消耗國家治理資源。這也是否定授權地方監委制定監察規章的重要考量因素。

（二）監察法規與司法解釋具有相似性

監察權與司法權本質上都是專責性和單一性權力，在制度設計和具體實踐中，監察機關的職權內容、組織結構具有明顯的司法特征，監察法規的制定與司法解釋具有相似性，故監察機關立法權的配置與司法解釋模式相似。

1.監察機關的職權內容與司法機關具有相似性

首先，監察機關的監督主要通過調查處置方式，實現對“人”的全覆蓋監督，檢察機關的法律監督主要是通過訴訟方式，實現對“事”的糾正性監督，二者都是全國人大及其常委會憲法監督權衍生出來的專門監督權。其次，監察機關的調查權吸收了原檢察機關的職務犯罪偵查權和紀檢監察機關的違紀違法調查權。《監察法》規定的十二項調查措施中，有十項與刑事偵查措施完全相同，以確保監察案件的事實清楚、證據充分，這說明調查權在內容和功能上具有很強的偵查權色彩，而偵查權是國家刑事司法職權的重要組成部分。其中，留置措施作為一種新型調查措施，雖然不同于刑事強制措施中的拘留、逮捕，但本質上也是為查清案件事實真相而采取的強制措施，也可以折抵刑期；被調查人被錯誤留置后可以申請監察賠償。這些規定與刑事強制措施的運行具有相似性。最后，監察機關的處置權也體現出一定的司法特征。監察機關對監察證據的審查、運用，與刑事審判的要求和標準一致；監察機關對監察對象的違紀違法或犯罪行為進行評價、判斷，具有裁判性特征；監察機關內部的案件審理制度與檢察機關審查起訴相似。

2.監察機關的組織結構與司法機關具有相似性

在領導體制方面，監察委員會采用了與人民檢察院相同的領導體制，即以上級領導為主的雙重領導模式。上級監委會同組織部門對各級監委主任、副主任進行提名和考察。例如在十九屆中央紀委的地方委員中，具有中央紀委工作經歷的占比為31.3%，而此前的地方委員很少有中央紀委工作經歷，這種安排是為了強化國家監委在業務上的垂直領導。腐敗案件的查辦以上級紀委監委領導為主，下級紀委監委關于腐敗案件的線索處置、立案審查、紀律處分等重要事項需向上級紀委監委請示報告，上級紀委監委可以改變下級紀委監委作出的錯誤或者不當的決定，這體現了監察工作的雙重領導。在內設業務機構方面，監察委員會采用與法院類似的“庭建制”，以“室建制”設置業務機構。最高法有5個刑事審判庭，4個民事審判庭以及1個行政審判庭等業務機構；國家監委有11個監督檢查室，5個調查審查室以及1個案件審理室等業務機構。這種類似法院的建制方式是為了突出業務分工和專業導向。在案件管轄方面，監察委員會實行與人民法院相似的分級管轄機制，按照干部管理權限和屬地管轄相結合的原則，實行分級分工負責。例如，“中管干部”的違紀違法或犯罪行為由國家監委負責調查處置，“省管干部”則由省級監委負責。在人員管理方面，監察機關實行與法官、檢察官類似的監察官管理制度。《監察官法》第八條規定了監察官依法履行職責受法律保護，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，與法官、檢察官的履職要求一致；第二十五條規定了三等十三級的監察官制度；第二十二條、第四十七條也規定了與法官、檢察官類似的禁止兼職行為和辦案回避制度。

3.監察法規的制定與司法解釋具有相似性

司法解釋屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，必須符合立法的目的、原則和原意。監察法規的制定同樣如此，也是對監察法律的逐條細化，相當于作出“監察解釋”。監察法規與司法解釋的出臺均須經過征求意見、審議、批準、發布與備案等程序。如在征求意見方面，國家監委制定第一部監察法規《監察法實施條例》，就專門發布了關于《中華人民共和國監察法實施條例（征求意見稿）》公開征求意見的通知 ，增強立法透明度，提高立法質量。在審議、批準、發布與備案方面，監察法規應當經國家監委全體會議決定，黨中央批準，國家監委發布公告實施，并報全國人民代表大會常務委員會備案 。此外，監察法規適用與司法解釋相似性的案例指導制度。“兩高”通過定期發布典型指導案例，對下級法院的法律適用具有指導和參照作用。中央紀委監委已經發布三批執紀執法指導性案例，地方監委在辦理同類案件、處理同類問題時，應當參照指導性案例。其文本中涉及案件名稱、關鍵詞、基本案情及處理結果、指導意義、相關條款，詳細闡釋了“執紀執法要旨、政策策略把握、定性量紀理由、紀法條規適用等內容”。指導性案例可以最大限度釋法說理，消除監察規范的模糊地帶，防止“同類案件，處理不同”，實現發布一個案例，解決一類問題的法律效果。可見，監察法規的制定與司法解釋具有相似性。

人民法院和人民檢察院在設置上覆蓋省、市、縣三級行政區域，但全國人大及其常委會只授權“兩高”司法解釋權。司法實踐中，有地方司法機關制定了一系列具有普遍適用性以及具體應用法律問題的“指導意見”或“通知”。為了維護司法解釋權的專屬性和規范適用的統一性，國家明確禁止地方司法機關制定司法解釋性質的規范性文件。此外，地方各級司法機關在實踐中總結的司法經驗，需要通過司法解釋規范和釋明的，可以向最高法、最高檢提出司法解釋的建議或請示。按照司法解釋的運行機制理解監察法規，更符合監察權的運行特征。由此，地方監委亦不得制定監察法規或監察規章。地方監委應及時進行總結新型、復雜案件的查辦經驗，以及有關內部監督管理的有益做法，在監察改革實踐中產生的規范需求，層級上報國家監委制定監察法規或作出監察解釋。

四采取司法解釋模式下的規范供給方案

（一）國家監委制定監察法規或作出監察解釋

監察法規是監察法中原則性表述的具體化。國家監委制定監察法規可以分為執行性立法、創制性立法以及授權性立法三種方式。執行性立法即國家監委為執行憲法、法律的需要制定監察法規，目的是對全國人大及其常委會已經制定的監察法律進行細化。例如，國家監委可以制定《監察官選用考試條例》對《監察官法》進行配套性規定。創制性立法即國家監委在缺乏上位法依據的情況下可自主制定監察法規，但這并不意味著監察法規的內容可以脫離上位法的約束，而是在遵循上位法基本原則以及符合國家立法分工邊界的基礎上進行制度創設。根據《決定》的明確規定，創制性立法事項應限定于“履行領導職責需要”。授權性立法即全國人大及其常委會就與監察權有關的特定事項授權國家監委先行制定監察法規。對此，《決定》并未規定國家監委以授權性立法的方式制定監察法規，需要全國人大常委會作出專門授權。授權性立法事項“既包括法律相對保留事項，也包括對監察對象的監督性管理事項”，但不得突破法律的絕對保留事項。

監察解釋應成為一種重要的監察規范。“監察法規制定權不僅無法代替具體解釋權，而且隨著監察法規制定與實施規范化程度的不斷提高，監察法規本身會產生強烈的解釋需求，此時監察解釋權必須出場”。目前，國家監委對監察法規的內容作出監察解釋，符合“制定規范者解釋規范”的一般原則，不存在法律上的障礙。但是，國家監委就監察工作中的法律應用問題作出解釋，尚無法律依據。對此，應由全國人大常委會作出授權，或出臺相關法律予以明確。監察解釋應參照司法解釋的運行邏輯，即監察解釋權專屬于國家監委，地方監委無權作出監察解釋或制定監察解釋性質文件。監察解釋可分為具體解釋和一般解釋。具體解釋主要是國家監委為回應監察實踐中個別法律條款的適用爭議，根據地方監委的請示，作出答復或主動下發指導性文件進行釋明。一般解釋主要是國家監委就某一法律或者某一類案件、問題作出整體性解釋，采用與法律文件相同的邏輯結構，具有穩定性和普遍性。國家監委可對監察法律中的概念和條文進行規范性解釋，最終形成的解釋文本具有普遍適用效力。此外，國家監委作出監察解釋應與監察工作相關，無權對與監察工作無關的法律作出解釋，對于同時涉及監察工作與司法、行政工作的具體法律應用問題需作出解釋的，國家監委可聯合其他機關共同作出解釋。

（二）黨內法規作為監察執法依據

有學者指出，若地方監委無權制定監察規章，則可能產生地方監察活動的規范供給不足問題。本文認為，這一問題可以通過適用黨內法規予以解決。

事實上，法治社會是一個多元社會。不同社會主體為表達共同利益而制定規范，“是一種關于公共意志的表達”，這本質上就是在創制“法”，由此形成多元化的規范體系。黨內法規體系是黨的意志、主張、政策等演化凝練而形成的制度規范，具有“根本性、全局性、穩定性、長期性”的法規范特征，已經成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。紀檢監察機關合署辦公，必須執行黨內法規。中國共產黨始終不斷探索和完善領導國家政權機關的方式，豐富長期執政地位的規范內涵，把黨的領導楔入到各級政權機關履行職權的全過程，鍛造成了一種“榫卯咬合”的黨政結構。這種結構的“咬合程度”隨著國家治理體系和治理能力現代化的變革得到優化調整。為了實現“黨和國家機構的職能優化協同高效”，紀檢監察機關實行合署辦公，國家監察職能與黨內監督職責相統一。“監察委員會不設黨組、不決定人事事項，本質上就是黨的工作機構”，其承擔的首要職責是維護黨的章程和其他黨內法規。地方監委在監察執法中適用黨內法規，糾正黨員領導干部和國家公職人員的違紀違法行為，如同醫生用手術刀切除病人身體的毒瘤，使我們黨始終能夠充滿活力、團結統一。不僅如此，“我國80%的公務員和超過95%的領導干部是共產黨員”，地方監委應當把黨內法規作為一種法規范普遍適用。

黨內法規應當作為地方監委履職的規范供給。經過多年的實踐探索，我們黨已經形成了比較完善的黨內監督保障法規體系，且涵蓋范圍廣泛，法規種類不勝枚舉。“現行有效黨的監督保障法規共1370部，其中，中央黨內法規77部，部委黨內法規57部，地方黨內法規1236部”。黨的監督法規制度主要包括黨內監督制度、黨內問責制度、巡視巡察制度、紀律處分制度等。黨的保障法規制度主要包括考察考核制度、獎勵表彰制度、黨員權利保障制度、黨內關懷幫扶制度、黨的機關運行保障制度等。這些制度能基本滿足地方監委履職的現實需要。監察法規和黨內法規共同為地方監委履職提供充實的規范供給，法律無須再授權地方監委制定監察規章。

［責任編輯：蘇雪梅］