論自動駕駛汽車準入的雙層法律障礙及其克服

鄭琳 李明雨

摘 要：自動駕駛汽車準入是商業化應用的前提。當前自動駕駛汽車準入主要面臨市場準入和道路準入雙層法律障礙。市場準入的困境是自動駕駛汽車標準復雜化，不能進入工信部汽車公告目錄。道路準入的難題是駕駛人資格缺乏標準，車輛無法獲得正式號牌，無法從事道路運輸經營。考察美國聯邦政策指導下的市場認證準入模式、德國和日本法律規定下的政府認證準入模式，我國的自動駕駛汽車準入宜由政策指導過渡到法律引導。現階段針對市場準入，可采用“強制+引導+豁免”的措施，符合地方標準或行業標準，可以申請進入地方工信部門的產品目錄。針對道路準入，可以分門別類設置許可，即根據自動駕駛等級設置駕駛人資格要求，頒發專門號牌，并納入現有的運營平臺。

關鍵詞：自動駕駛汽車；市場準入；道路準入；比較法；技術標準

中圖分類號：D922.1? 文獻標識碼：A? 文章編號：1672-335X（2023）04-0061-10

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202304006

一、引言

我國一直高度重視自動駕駛汽車技術的發展，通過政策先行的方式鼓勵自動駕駛汽車的測試、示范應用和商業化試運營。國家出臺的《國家車聯網產業標準體系建設指南》《智能網聯汽車道路測試與示范應用管理規范（試行）》《加強智能網聯汽車生產企業及產品準入管理》等行政規范性文件，旨在為自動駕駛汽車的市場和道路準入探索法律條件。2022年10月28日，工信部發布《道路機動車輛生產準入許可管理條例（征求意見稿）》，該條例多個條款對自動駕駛的數據安全和網絡安全進行了規定。2022年11月2日，工信部會同公安部組織起草了《關于開展智能網聯汽車準入和上路通行試點工作的通知（征求意見稿）》，公開征求社會各界意見。在該征求意見稿中，對于試點城市、生產企業及產品準入、試點使用主體、上路通行都作了規定。這為自動駕駛汽車從研發到量產積累數據和管理經驗。在地方實踐層面，北京、上海、廣州等地相繼出臺了與智能網聯汽車道路測試有關的管理辦法，建立自動駕駛汽車測試區，進行試點運營。值得關注的是，2022年6月24日，深圳人大常委會通過了《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例》（以下簡稱《深圳條例》），在國內首次對智能網聯汽車的準入登記、上路行駛等事項作出具體規定，是國內首部關于智能網聯汽車管理的法規。當前，自動駕駛技術已經較為成熟，但現行中央層面的法律在客觀上掣肘了自動駕駛汽車的應用，包括保險、責任等方面的問題，都需要先解決準入門檻的問題。自動駕駛汽車并不是“皇帝的新裝”，而是人工智能技術在交通領域的深度運用，未來會顛覆人們的交通出行方式，在提高出行安全、優化出行效率等方面具有重要的社會價值。［1］（P13）因此，掃清自動駕駛汽車準入的法律障礙就顯得尤為重要。

縱觀世界各國，不但積極發展車路協同、傳感器、機器自主學習等自動駕駛汽車技術，而且注重通過立法引領和規范自動駕駛汽車技術的發展。例如，德國于2017年修訂《道路交通法》，允許L3級別的自動駕駛汽車上路行駛；2021年通過了《自動駕駛法》，在自動駕駛汽車方面的立法邁入了以無人駕駛為中心的時代。美國雖然沒有在聯邦層面出臺專門的法律，但是通過政策引導以及州立法的展開，支持自動駕駛測試與應用。日本于2020年4月正式實施《道路交通法》修正案，允許L3級別自動駕駛汽車上路。2022年，日本再次修改《道路交通法》，探索L4級別的自動駕駛汽車商業化。自動駕駛技術對于當前的法律體系沖擊很大，特別是完全無人駕駛領域，傳統規制駕駛人的交通法律法規已無法有效適應。因此，無法通過法律解釋的方法為自動駕駛技術的引入提供可能，自動駕駛的相關立法勢在必行。相比而言，我國對于自動駕駛汽車的中央立法還需跟進，應及時修訂《道路交通安全法》，待立法時機成熟時進行專門的自動駕駛立法。

立法離不開學術研究的積累，梳理前期相關的學術討論，崔俊杰提出自動駕駛汽車的準入標準需要重構；［2］王瑩認為，自動駕駛法律準入應從產品準入法與交通行為法兩個層面展開。［3］筆者基本贊同上述觀點，但是自動駕駛汽車的準入條件要真正具備可實施性，還需要結合我國的法律環境進行討論，剛頒布不久的《深圳條例》提供了可資借鑒的樣本，值得深入探討。本文將首先分析自動駕駛汽車準入的法律障礙，其次結合域外立法經驗展開討論，最后在已有深圳實踐的基礎上嘗試提出適合我國自動駕駛汽車準入的法律方案。需要補充說明的是，本文所討論的自動駕駛準入主要是針對有條件自動駕駛（L3級）及以上的情況，這也是未來自動駕駛發展的趨勢。

二、自動駕駛汽車準入的雙層法律障礙

自動駕駛汽車要和傳統機械汽車一樣正常商業化使用，需要經歷市場準入和道路準入兩個過程。市場準入是第一層法律階梯，自動駕駛汽車需要符合相關技術標準和進入工信部汽車公告目錄，才能被正常投放市場。道路準入是第二層法律階梯，自動駕駛汽車要上路行駛，還需要滿足相關交通準入的要求。

（一）市場準入法律困境

1、自動駕駛汽車標準的復雜性

自動駕駛汽車不同于傳統的機械汽車，所以不能直接照搬現有的機動車產品技術標準，需要重新制定自動駕駛汽車（智能網聯汽車）標準。自動駕駛汽車涉及諸多前沿技術，標準的制定具有復雜性。根據《國家車聯網產業標準體系建設指南（智能網聯汽車）》的規定，自動駕駛汽車的標準體系由基礎、通用規范、產品與技術應用以及相關標準四個部分組成。每個部分，又包含若干種不同的標準。其中，有的技術標準已經制定并實施，如《汽車駕駛自動化分級》（GB/T 40429-2021），有的技術標準還存在空白，如車載設備主要性能參數標準。

此外，只有自動駕駛汽車符合標準還不夠，自動駕駛汽車在我國光靠“單車智能”還不能投入市場，需要智能交通、車輛智能管理等“車路協同”相關標準的制定，例如，在智能網聯道路分級分類、車端與路端數據計算分配及融合計算、不同通信方式的搭配使用等方面依然缺乏標準，而這也是一個工程量巨大的復雜性標準的研究和制定過程。

2、自動駕駛汽車不能進入工信部汽車公告目錄

自動駕駛汽車生產、銷售的前提是進入工信部《道路機動車輛生產企業及產品》公告目錄。然而，要進入該公告目錄，就需要進行一系列安全、性能、環保方面的檢測，如果自動駕駛汽車缺失基本的產品、性能及安全標準，就無法獲得車輛產品檢驗證明。

一是自動駕駛汽車產品標準的缺失。《加強智能網聯汽車生產企業及產品準入管理的意見》（工信部通裝〔2021〕103號）從自動駕駛汽車數據安全、網絡安全、軟件升級、功能安全和預期功能安全管理等方面，對自動駕駛汽車企業和產品提出要求。因為自動駕駛汽車標準的復雜性，涉及260多個標準，許多標準尚在研究之中，還未出臺。

二是自動駕駛汽車缺乏產品檢驗證明。根據《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》第8條的規定，申請道路機動車輛產品準入的，應當向工業和信息化部提交道路機動車輛產品檢驗資料。目前，自動駕駛汽車的產品檢驗證明在國內并沒有專業的車輛檢驗檢測機構能夠出具。

（二）道路準入法律難題

自動駕駛汽車除了在市場準入方面面臨法律困境外，在道路準入方面還存在駕駛人資格、車輛許可和運營許可等方面的法律問題。

1、駕駛人資格：缺乏標準

自動駕駛汽車需不需要駕駛人（安全員）？如果需要，駕駛人的資格應當如何規定？目前，國家還缺乏相關標準。應當說，在真正的無人駕駛時代，車內可以沒有駕駛人。北京、廣州、重慶、武漢等地正在進行無人駕駛的測試和商業化試運營，但是距離完全無人駕駛大規模商業化應用還有一段距離。在現行的法律法規和政策要求下，車內配備駕駛人，是自動駕駛汽車安全行駛的前提。更為重要的是，處于有條件自動駕駛（L3級別）階段的汽車還需要駕駛人在緊急情況下隨時接管汽車，對駕駛人提出了較高的注意義務。人機共駕階段的自動駕駛汽車不僅要求駕駛人掌握基本的駕駛技能，還要求駕駛人熟悉自動駕駛汽車的系統操作，這無疑對駕駛人的資格提出了更高的要求。

2、車輛許可：無法擁有正式號牌

自動駕駛汽車只有在車輛管理部門注冊登記，才能領取號牌，獲得合法上路許可。目前，國內大多數自動駕駛汽車要上路行駛，獲得的都是測試號牌，和正常的號牌存在一定的差別。測試號牌每隔幾個月需要更換一次，不如普通號牌方便執法與管理。廣州南沙區開展自動駕駛汽車混行試點，自動駕駛汽車可以獲頒“示范運營車輛標志牌”，開啟了自動駕駛“平權時代”，［4］具有一定的創新性。不過，上述實踐還處于探索階段，大量自動駕駛汽車，特別是L4級別及以上的自動駕駛汽車，由于缺乏整車出廠合格證明或者進口機動車進口憑證，無法在車輛管理部門注冊，也無法擁有正式號牌。當然，這也與目前的自動駕駛技術不完全成熟有關，目前國內還沒有任何一家車企獲得生產許可及型式許可，無法提供整車出廠合格證明。

3、運營許可：無法從事道路運輸經營

目前，國內的大多數自動駕駛汽車企業沒有從事道路運輸經營的專門資質，進行的主要是商業化試運營。2022年4月24日，小馬智行中標廣州市南沙區2022年出租車運力指標，這是國內首個頒發給自動駕駛企業的出租車經營許可。在政策層面，它使自動駕駛汽車運營服務和普通出租車運營服務具有同等地位。不過，它距離法律授權和大規模商業化運用還有一段距離。根據《道路運輸條例》（2022年）第8條和第21條的規定，申請從事客運經營和貨運經營，要有與其經營業務相適應并經檢測合格的車輛。自動駕駛汽車需要交通運輸部認定檢測機構檢驗合格，然而，當前的檢測主要是以傳統機械性能為主，缺乏數據驅動、軟件定義的自動駕駛汽車檢測標準，導致自動駕駛汽車無法在法律層面上從事道路運輸經營。

綜上所述，自動駕駛汽車在市場準入層面和道路準入層面所面臨的雙層法律障礙，根源在于自動駕駛汽車相關技術標準不夠健全。產品缺乏技術標準，自動駕駛汽車無法進入工信部汽車公告目錄，不能生產和銷售，不能進入市場。檢測缺乏技術標準，自動駕駛汽車無法擁有正式號牌和從事道路運輸經營，不能正常上路行駛。

三、比較視野下自動駕駛汽車準入的法律模式

美國、德國、日本等國家自動駕駛汽車技術不僅居于世界領先地位，在自動駕駛汽車準入的法律規則設計上也率先作了突破性規定，值得我國學習借鑒。

（一）美國：聯邦政策指導下的市場認證準入模式

美國自2016年起，在聯邦層面相繼發布了四項促進自動駕駛汽車發展的政策，其中不乏涉及自動駕駛汽車準入的規定。2016年的《聯邦自動駕駛汽車政策》在市場準入方面提出車輛性能指導框架，允許企業申請自動駕駛汽車豁免《聯邦機動車安全標準》（FVMSS）。在道路準入方面，雖然路面執法屬于州事權，但是聯邦要求統一州政策，自動駕駛汽車的測試要符合“自動駕駛汽車性能指南”和滿足適用的FMVSS的要求。L3級別以下的自動駕駛汽車駕駛人需持有駕駛證，負責操作車輛、監控運行，當自動駕駛系統失去控制或有請求時，駕駛員能夠立即接管車輛駕駛任務。此外，自動駕駛汽車應當注冊和標注HAV代碼。［5］2017年的《自動駕駛系統2.0：安全愿景》提出了自動駕駛系統的非強制性指導，強調美國國家公路交通安全管理局（NHTSA）負責管理汽車和機動車輛設備的安全設計和性能；各州繼續負責管理駕駛人和車輛操作。［6］2018年的《準備迎接未來交通：自動駕駛汽車3.0》重新定義“駕駛員”，包括自動駕駛系統；允許自動駕駛汽車取消方向盤、踏板或后視鏡；美國政府取消對十個自動駕駛汽車試驗場的指定，道路測試在美國將更為容易。［7］2020年的《確保美國自動駕駛領先地位：自動駕駛汽車4.0》提出了十大原則，涉及自動駕駛汽車準入的包括以下幾個原則：優先考慮安全；促進高效市場：保持技術中立；促進協調一致：促進一致的標準和政策；確保一致的聯邦方針等。［8］

除了上述的基本政策外，2021年美國交通部發布了《自動駕駛汽車綜合計劃》，提出了現代化的監管環境，消除意外和不必要的障礙，創新車輛設計、功能和操作模式。［9］2022年3月，美國國家公路交通安全管理局發布《無人駕駛汽車乘客保護標準》，［10］并對《聯邦機動車安全標準》進行修訂，允許全自動駕駛汽車不配備方向盤、制動或油門踏板等傳統手動控制裝置，以適應自動駕駛條件下乘客的安全保護。

雖然美國在聯邦層面尚未出臺專門的自動駕駛汽車法，但是曾先后制定了兩份自動駕駛汽車法律草案。影響最大的是2017年的《自動駕駛法案》，其在眾議院獲得通過，但最后沒能在參議院通過。雖然該法律草案最終沒有能夠實施，但其中涉及自動駕駛汽車準入的規定還是值得研究的。該法律草案第三章將高級自動駕駛車輛的認證、標準和法規制定權力賦予聯邦，第四章“自動駕駛汽車安全標準”要求自動駕駛汽車生產商或者系統提供商向監管部門提交安全評估證明，也要求NHTSA逐步完善包括自動駕駛汽車在內的汽車安全標準。第六章“通用性豁免”提出了數量豁免監管辦法。根據法律草案規定，允許汽車制造商第一年的汽車豁免量為2.5萬輛，第二年為5萬輛，第三年、第四年均為10萬輛。被豁免的自動駕駛汽車可以不用嚴格遵守現有的汽車安全標準和相關規定，比如，要求汽車具有方向盤和油門踏板以及4年的安全標準測試時間要求等。［11］還有一部參議院制定的《自動駕駛法案》，該法案第三章明確了聯邦和州的權限，聯邦政府負責監管自動駕駛車輛及零部件的設計、生產、性能要求等車輛標準，州政府負責監管車輛登記注冊、駕照、駕駛教育培訓、保險、執法、事故調查、安全和汽車尾氣檢測、交通管理等。第四章要求交通運輸部（DOT）國家交通運輸系統中心主管在法案生效的180天必須提交自動駕駛車輛標準報告，包括需要人類駕駛員的相關標準以及替代性自動駕駛系統的相關標準。法案同時規定了交通運輸部部長在收到報告的90天內需要啟動標準立法的流程。第六章規定了自動駕駛車輛的豁免申請許可流程和豁免條款，具體包括首年豁免不超過5萬輛，第二年豁免不超過7.5萬輛，第三年豁免不超過10萬輛，5年以后可以申請豁免超過10萬輛。［12］

在州層面，自2012年以來，內華達州、佛羅里達州、加利福尼亞州、哥倫比亞特區、密歇根州等已經出臺了自動駕駛汽車的法案。［13］州立法的競相出臺，在一定程度上破除了自動駕駛汽車準入的法律障礙。例如，內華達州作為美國首個通過自動駕駛法案的州，在2017年立法中創設了“自動駕駛汽車網絡公司”（Autonomous vehicle network company），該公司采取許可制，如果要從事運輸服務，還要獲得單獨的運輸服務許可。加利福尼亞州比較早的出臺立法對于無駕駛員或方向盤的車展開測試，除了制造商要證明車輛符合要求外，遠程操作員也要進行培訓。

（二）德國和日本：法律規定下的政府認證準入模式

1、德國

德國2017年修訂了《道路交通法》，在車輛許可方面，允許L3級別的自動駕駛汽車上路行使，只要該自動駕駛功能是“按規定使用”。自動駕駛汽車還要滿足德國國內法有關普通汽車及其許可的規定，在獲得使用許可、特別許可或者通過注冊碼獲得的ＥＣ型式認證的基礎上提交申請，并由交通主管部門發放許可。車輛獲得官方認證或歐盟ＥＣ型式認證，即可獲得車牌。在駕駛人許可方面，駕駛人有權在駕駛期間借助高度或完全自動駕駛功能不親自進行駕駛操作，但也要承擔相應的警覺和接管義務。［14］

德國2021年出臺了《自動駕駛法》，［15］在車輛許可方面，允許L4級別智能汽車的公路運營，具有自動駕駛功能的機動車可以在指定的運行區域獨立執行駕駛任務，不需要駕駛人駕駛。自動駕駛汽車要上路行駛，應符合嚴格的技術要求，獲得由聯邦機動車管理局根據汽車制造商的申請簽發的具有自動駕駛功能的機動車運營許可；獲得由根據聯邦法或州法設立的主管當局，或者聯邦長途公路管理局簽發的固定運行范圍許可；獲得由道路交通主管部門簽發的道路運行許可。［16］在駕駛人許可方面，創設技術監督員制度，可以遠程監控車輛，干預自動駕駛系統。技術監督員履行的義務包括下達車輛操作指令、監督車況和交通環境。［17］

德國作為歐盟成員國之一，聯合國和歐盟發布的規則同樣適用于德國。2020年6月，聯合國歐洲經濟委員會（UNECE）車輛法規協調世界論壇通過了《自動車道保持系統（ALKS）》，該法規是第一個針對L3級車輛自動化的、具有約束力的國際法規。該法規在自動駕駛產品準入法層面不僅要求自動駕駛車輛及系統設計、制造必須達到傳統汽車的安全技術標準，也必須達到自動駕駛所要求的環境感知監控、動態駕駛任務、人機協作共駕等技術標準。2020年8月，歐盟發布的《歐盟自動駕駛車輛許可豁免流程指南》為自動駕駛車輛準入提供了路徑，德國的自動駕駛汽車企業據此可以申請車輛豁免。此外，新修訂的《國際道路交通公約（維也納）》對于德國自動駕駛汽車測試和量產車輛上路也有法源作用。［18］2021年12月，德國聯邦汽車運輸管理局（KBA）批準了奔馳L3級自動駕駛系統，并獲得德國首個車道保持系統（ALKS）型式認證，相關車型已于2022年5月上市銷售。值得關注的是，2022年8月26日，歐盟發布了自動駕駛車輛的型式認證法規Reg. （EU） 2022/1426-全自動車輛自動駕駛系統（ADS）型式認證的統一程序和技術規范。該法規是針對完全自動駕駛車輛的型式認證立法，德國作為成員國可以批準注冊和銷售高級別自動駕駛汽車。

2、日本

在2016年至2019年期間，日本主要通過警察廳、國土交通省制定政策，為自動駕駛汽車的準入探索條件。2016年日本警察廳制定了《自動駕駛系統道路實證試驗實施指南》，2017年制定了《自動駕駛道路實證試驗相關道路使用許可標準》；2018年日本國土安全省制定并實施《遠程型自動駕駛汽車標準放寬認證要領》和《自動駕駛車輛安全技術指南》。［19］

自2019年起，日本內閣著手修改法律，為自動駕駛汽車的準入破除法律障礙。2020年4月，日本《道路交通法》和《道路運輸車輛法》修訂版同時實施。《道路交通法》明確規定，使用自動運行裝置的駕駛（即L3級及以下自動駕駛）也包含在傳統駕駛范疇之內，為其上路規范行駛提供了依據。《道路運輸車輛法》在準入方面，對汽車實行型式認證制度，將自動運行裝置納入安全標準適用對象中，說明只要滿足安全標準規定的技術要求，汽車廠商則可獲得申請車型的型式認證。［19］值得一提的是，本田獲得日本國土交通省L3級自動駕駛認證，2021年3月配備L3級自動駕駛的Legend車型正式上市銷售，首批作為租賃專用車輛限量生產和銷售100輛。2022年3月，日本再次修訂《道路交通法》，該法對自動駕駛汽車使用的攝像頭、傳感器和監管設備提出要求，規定了汽車的安全標準，后續還將制定自動駕駛系統的測試和維修規則。該法允許可遠程監管的L4級自動駕駛公交車在公共交通網較弱的地方以指定線路行駛。

（三）小結

（1）在市場準入方面，美國由聯邦層面負責自動駕駛汽車的標準，聯邦的政策對于自動駕駛汽車產業和技術的發展具有引導作用，并不是強制的。美國的自動駕駛汽車產品主要是市場自我認證，并且允許自動駕駛汽車的豁免。德國對于自動駕駛汽車產品的市場準入是政府官方認證的，允許自動駕駛汽車的豁免。日本對于自動駕駛汽車產品的市場準入也是官方認證的。

（2）在道路準入方面，美國由州立法對于自動駕駛汽車登記注冊和上路行駛作具體規定。德國已經通過修改《道路交通法》以及出臺《自動駕駛法》為自動駕駛汽車的準入破除法律障礙，L3級別的自動駕駛汽車需要駕駛人，L4級別的自動駕駛汽車引入了技術監督員，車輛只要獲得官方認證或歐盟ＥＣ型式認證，即可獲得車牌。日本修改《道路交通法》和《道路運輸車輛法》，賦予自動駕駛汽車道路準入資格。L3級別的自動駕駛汽車需要駕駛人，自動駕駛汽車符合安全標準，即可獲得車輛的型式認證。

總體而言，美國自動駕駛汽車的準入條件比較寬松，以政策引導為主，州立法先行先試。自動駕駛汽車產品由市場自我認證，會在監管安全方面略顯不足。德國和日本注重通過立法為自動駕駛汽車的準入破除法律障礙，但是需要政府官方認證，相對嚴格，會在一定程度上束縛自動駕駛企業的市場競爭。分析背后的原因，筆者認為，雖然美國、德國和日本都有強大的汽車工業基礎，但是美國向來對人工智能的發展秉持比較開放自由的態度，擔心聯邦層面倉促出臺的法律會遏制自動駕駛技術的創新。相比而言，嚴謹而注重成文法的德國則更擅長運用立法引導和規范自動駕駛汽車的應用。日本的法制素來和德國比較相近，所以也采取了修改法律的方式。不同的是，日本尚未出臺專門的自動駕駛法。

四、中國自動駕駛汽車準入的路徑選擇與制度建構

需要注意的是，比較研究并不意味著他國做法是標準答案而必須遵循，國外的自動駕駛立法經驗只是一種參考，必須批判吸收。考察美國、德國和日本解決自動駕駛汽車準入問題的方案后，需要將國際經驗和本國的法律環境相結合，選擇適合我國的路徑。市場準入的核心是對于自動駕駛汽車標準的差異化適用，道路準入同樣需要分門別類設置許可。

（一）前提：由政策指導過渡到法律引導

我國目前采用的法律模式是“中央政策引導+地方立法”，和美國的情況比較相似，但是我國的地方立法權和美國的州立法權相比，權限較小。地方的自動駕駛汽車立法面臨《道路交通安全法》《道路交通運輸條例》等上位法的掣肘，只有深圳等運用特區立法權，才有較大的創制空間。值得肯定的是，《深圳條例》等地方立法較為全面地規制了自動駕駛所涉及的重要領域，在準入方面作出了突破，并積累了寶貴的經驗。不過，由于沒有中央授權，試驗樣本不足，這對于自動駕駛汽車的準入推動力量會比較有限。

其實，我國道路準入的法制體系和日本較為相似，主要由道路交通安全和道路運輸兩個領域的法律調節，可以參考日本的立法進程，先修改這兩個領域的法律，為自動駕駛汽車的準入創造條件，最終走向德國模式，出臺專門的自動駕駛法。

因此，筆者建議探索修改《道路交通安全法》和《道路交通運輸條例》，為《自動駕駛法》準入條件的規定奠定基礎。先前的《道路交通安全法（修訂建議稿）》第155條在附則中概括地規定了自動駕駛汽車的測試條件、通行要求和責任認定。可以在此基礎上進一步修改，將自動駕駛的元素融入《道路交通安全法》，而不僅僅在附則規定。此外，交通運輸部正在著手制定《交通運輸法》，應當以此為契機，在《道路交通運輸條例》升格為《交通運輸法》的過程中，對于自動駕駛技術進行前瞻性的規定。

（二）市場準入：標準的差異化適用

1、自動駕駛汽車標準：強制+引導+豁免

自動駕駛汽車的標準制定是解決準入問題的根本之策。標準因其規范性和技術性的特征，［20］實際承載著法律規制的功能，對行政機關產生自我約束以及對私人產生外部法律效果。［21］

自動駕駛汽車的產品技術標準涉及安全性的，例如，自動剎車輔助系統（AEB）應當納入國家強制標準。無涉安全性的其他標準可由中央政策引導，探索制定地方或行業標準。由于自動駕駛汽車標準數量眾多，且有一定的復雜性，在短時間內不可能制定出臺所有標準，而且隨著自動駕駛技術的發展，標準也需要不斷更新。筆者認為，自動駕駛汽車要在短期內進入市場，應當允許一定數量的車輛豁免，這在美國和德國都已經開展相關實踐。《深圳經濟特區智能網聯汽車管理條例（征求意見稿）》曾對自動駕駛汽車車輛豁免進行規定，但遺憾的是，可能是基于安全性的考量，最終出臺的版本并沒有涉及。《道路機動車輛生產企業及產品準入管理辦法》第24條明確賦予了道路機動車輛生產企業因技術創新而申請車輛豁免的權利，這在自動駕駛汽車領域完全可以適用，應當允許自動駕駛汽車申請一定數量的豁免，當然具體的實施細則有待進一步明確。

2、進入公告目錄的程序

在我國，自動駕駛汽車首先要進入工信部門汽車產品目錄，然后才能進入市場生產、銷售，由此可見，我國的自動駕駛汽車走美國式的企業自我認證道路是行不通的，類似于德國和日本，需要官方認證。

如何才能進入工信部門的產品目錄？參照《深圳條例》第24條和第32條的規定，自動駕駛汽車產品生產者申請將產品列入自動駕駛汽車產品目錄的，應當將相關資料提交工信部門審核評估。通過審核評估后，將產品提交工信部門認可的檢驗檢測機構進行檢驗檢測。取得產品檢驗檢測合格報告后，工信部門將符合標準的產品列入自動駕駛汽車產品目錄。此外，列入自動駕駛汽車產品目錄的產品更新升級自動駕駛系統和其他涉及汽車安全的設施設備的，自動駕駛汽車產品生產者應當向工信部門備案。

（三）道路準入：分門別類設置許可

1、駕駛人許可：根據自動駕駛等級設置駕駛人資格要求

現階段的自動駕駛汽車并沒有真正實現無人駕駛。因此，在自動駕駛汽車內配備駕駛人，是安全上路行駛的前提。因為自動駕駛汽車的等級不同，對于駕駛人的資格要求應當有所區別。L2級以下的自動駕駛汽車主要是輔助駕駛功能，駕駛人持有普通駕照即可。L3級的自動駕駛汽車由于駕駛人要監控車輛運行和周圍環境，在緊急情況下要動態接管自動駕駛汽車，并完成駕駛任務，涉及人機交互，對于駕駛人的資格要高于傳統機械車輛的駕駛人，應當持有專門的駕照。L4級以上的自動駕駛汽車邁入無人駕駛時代，駕駛人的地位由遠程監控員或技術監督員代替，其并不需要專門的駕照，但是要獲得相關技術行業的職業資格。

2、車輛許可：頒發專門號牌

獲得市場準入的自動駕駛汽車要想上路行駛，還需要到公安交管部門登記。由于自動駕駛汽車不同于傳統機械汽車，除提交申請機動車登記所需的資料、憑證外，還需要接受數據安全監管，并購買保險。自動駕駛汽車正式登記注冊后，應當獲得專門號牌。不過，目前相關法律規范并沒有對此進行明確規定，只是廣州在政策層面作了突破，讓自動駕駛汽車獲得普通號牌，而非測試號牌。筆者認為，下一步應當在法律層面探索修改《機動車登記規定》，讓自動駕駛汽車獲得正式的專門號牌，不但在車身上涂有自動駕駛汽車標志以區分其他車輛，而且在車輛號牌上有所區分。

3、道路運輸經營許可：納入現有的運營平臺

2022年8月8日，交通運輸部運輸服務司發布的《自動駕駛汽車運輸安全服務指南（試行）》（征求意見稿）對運輸經營者提出要求，從事出租汽車客運、道路普通貨物運輸、道路旅客運輸經營的應當具備相應業務類別的道路運輸經營許可資質，即依法取得相應的《網絡預約出租汽車運輸證》或《道路運輸證》。從事城市公共汽（電）車運營的應當符合國家及地方城市人民政府有關運營資質要求。《深圳條例》第39條規定，使用智能網聯汽車從事道路運輸經營活動的，經營者應當取得道路運輸經營許可證，車輛應當取得道路運輸證。

無論是從國家層面，還是從地方層面來講，自動駕駛汽車要想從事道路運輸經營，就必須獲得道路運輸經營許可證。“小馬智行”作為自動駕駛汽車企業，在廣州南沙區獲得出租車經營許可，提供了對于自動駕駛汽車道路運輸經營許可的管理思路。當時“網約車”興起時，進行道路運輸經營，也遇到過同樣的問題，最后采取的方案就是將其納入出租車管理體系中，成為網絡預約出租車。筆者認為，自動駕駛汽車同樣可以納入現有的運營平臺中，例如，可以成為自動駕駛出租車，獲得出租車運營許可，納入網絡預約出租車管理。［22］當然，具體的方案還需要各部委聯合發布部門規章，進行詳細規定。

五、結論

自動駕駛汽車的商業化應用的前提是要解決準入問題。我國可以由政策指導過渡到法律引導。自動駕駛汽車的準入包括市場準入和道路準入兩個階段，針對市場準入面臨的自動駕駛汽車標準復雜化和不能進入工信部目錄的問題，需要采取“強制+引導+豁免”的措施，符合地方標準或行業標準，可以申請進入地方工信部門的產品目錄。針對道路準入涉及的駕駛人、車輛和道路運輸經營“三許可”問題，可以分門別類設置許可，即根據自動駕駛等級設置駕駛人資格要求，頒發專門號牌，并納入現有的運營平臺。

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On the Double Legal Obstacles of Autonomous Vehicle Access and Their Overcoming

Abstract： Autonomous vehicle access is a prerequisite for commercial application. At present， autonomous vehicle access is mainly faced with double legal barriers of market access and road access. The dilemma of market access is that the standard of autonomous vehicle is complicated and cannot be included in the vehicle announcement directory of the Ministry of Industry and Information Technology. The difficulty of road access is that the drivers qualifications are lacking in standards; the vehicle cannot obtain the official license plate， and cannot engage in road transportation operation. Examining the market certification and access mode under the guidance of the federal policy of the United States， and the government certification and access mode under the laws of Germany and Japan， the access of autonomous vehicle in China should be shifted from policy guidance to legal guidance. At the present stage， for market access， the measures of "mandate + guidance + exemption" can be adopted， which comply with local standards or industrial standards， and can apply for entering the product catalogue of local industry and information departments. For road access， permits can be set up in different categories， that is， the driver qualification requirements can be made according to the automatic driving level， and special license plates can be issued and incorporated into the existing operation platform.

Key words： autonomous vehicle; market access; road access; comparative law; technical standards