國家治理轉型、村莊社會類型差異與基層治理重構

［摘要］如何理解當前基層治理實踐中的形式主義問題，事關基層治理現代化的道路選擇。既有研究多從國家治理轉型和村莊社會基礎視角探討基層治理現代化的重要性和特殊性，難以有效回應基層治理實踐的復雜性。基于國家治理轉型與村莊社會基礎上下適配的分析視角，研究表明：在國家治理轉型的大背景下，治理目標由低向高、由少轉多，且治理過程規范化是基層治理的鮮明特征和重要趨勢。面對存在明顯區域差異的治理基礎，各地基層治理普遍出現結構重塑、主體再造和規則更新這一明顯變化。在治理基礎尚不穩定且逐漸簡約化的當前階段，基層治理體制需要保持一定的體制彈性和治理主體性。剛柔相濟，理應成為國家治理轉型背景下面對村莊社會類型差異的情況下基層治理現代化的戰略智慧。

［關鍵詞］國家治理；基層治理；治理基礎；區域差異；基層治理主體性

［中圖分類號］D63［文獻標識碼］? A ［文章編號］1003-7608（2023）05-0060-09

國家治理現代化，短板在基層，困難在農村。近年，我國國家治理領域動作頻繁、成效顯著。然而，我們在基層調研時，均難以忽略以下事實：自中央提出為基層減負以來，基層文字報表臺賬工作仍然不少，“文山會海”現象仍未得到根本扭轉，各類督查檢查名目泛濫，基層工作負擔沉重，以至于廣大基層干部普遍感受到形式工作太多、實質工作太少，干事創業積極性受挫明顯，基層疲憊現象日益突出。針對“文山會海”“處處留痕”“以材料論英雄”“指尖上的負擔”等一系列形式主義現象，有中華第一大刊之稱的《半月談》近年的專題報道也多有涉及^［1］。筆者稱之為基層治理中的形式主義，主要表現在以下方面：一是當前基層普遍講究痕跡管理，以致文牘負擔沉重；二是各類辦公、管理、學習類App層出不窮，指尖上的負擔同樣并不輕松；三是從黨委到政府，從人大到政協，乃至工青婦等群團組織，各口、各條線均在向下布置任務，追求創新，熱衷創建，以致基層干部分身乏術。從工作內容看，形式工作泛濫；從工作形式看，形式主義仍然存在^［2］。既有研究多從工作作風角度^［3］做出解釋，固然有其可取之處，但難以回答的是：在共享同一個大一統體制的情況下，為什么近年包括基層干部、廣大群眾在內的社會各界對形式主義問題感受卻更為強烈？如何理解當前階段基層治理中的形式主義問題，成為我們在理論和實踐上必須做出有效回應的時代命題。

一、文獻綜述與分析視角

（一）文獻綜述

關于當前基層治理中的形式主義問題以及基層治理現代化的轉型路徑，既有研究主要從以下角度展開分析。

一是國家治理轉型視角。有學者認為，傳統鄉土社會簡約治理模式的優勢是簡約高效低成本，但中央對基層信息掌握往往不充分，不規范問題突出，政策執行偏差普遍，面向基層治理合規化的治理轉型有其合理性^［4］。在邁向基層治理現代化的過程中，制度優化、流程再造、技術賦能、監督下鄉等成為必要環節，正規治理成為基層治理現代化的基本目標^［5］。與此同時，匹配正規治理的制度、程序、流程以及必要的文字檔案工作應運而生，過度留痕等部分形式主義工作同步衍生^［6］。

二是村莊社會基礎視角。有學者指出，當前我國基層治理區域差異明顯^［7］。對占比絕大多數的中西部一般農業型村莊而言，人口外流明顯，村莊事務細碎且不規整，內生性治理事務密度不高，面向現代社會治理的體制與村莊經濟社會基礎并不匹配，形式主義是其衍生現象之一^［8］。基于此，有研究指出，我們必須充分重視基層治理現代化的治理基礎差異問題，傳統簡約治理模式仍有其時代合理性和實踐正當性，傳統治理智慧不容忽視，在此基礎上，善用網格化、App、區塊鏈等現代治理理念和工具^［9］。

縱觀既有研究，學術界對當前基層治理中的形式主義問題及其現代化轉型路徑已有豐富研究，但值得商榷的地方在于：國家治理轉型視角下的相關研究，對基層治理現代化的基本理念和發展方向已有充分論述，但對我國各地區域差異問題關注不足，忽略了經濟社會基礎對基層治理轉型的基礎性影響，有待進一步挖掘；村莊社會基礎視角下的相關研究，從治理基礎反思治理體制，指出了當前基層治理主體性式微以及相關的形式主義問題，但對傳統簡約治理困境討論不足，且對基層治理現代化的轉型路徑相對保守，似乎不愿面對國家治理轉型背景下基層治理業已普遍出現的技術治理等諸多新理念、新事物。基于此，本文擬在當前國家治理轉型的統一大背景下，建構起匹配各地村莊社會類型差異的分析框架，在此基礎上進一步討論結構重塑、主體再造、規則更新等基層治理向何處去這一時代命題。

（二）分析視角：國家治理轉型與村莊社會基礎耦合適配

費孝通先生晚年有一個設想，即通過微觀社區研究，逐步獲得對其所代表的典型區域的中觀認識，進而獲得對整個中國社會的總體理解^［10］。賀雪峰等學者沿襲這一思路，將我國農村劃分為三種理想類型：小親族村莊、原子化村莊和宗族性村莊^［11］。從筆者及所在研究團隊同仁在基層的調研來看，具體到基層的國家治理可大體劃分為以下兩種形態：一類是傳統簡約治理樣態，治理事務不多，重在中心工作，治理過程簡約靈活，結果導向鮮明；另一類是現代正規治理樣態，治理目標較高，各類治理事務密集下沉，多中心工作并行，且常規工作正規化程度也很高，過程管理與結果導向并重。在村莊社會基礎維度上，具體地講，我國農村既存在社會結構視角下的南北差異，也存在區域文化意義上的中心與邊緣的區分，同時存在經濟分化維度上的東西之別。就治理基礎而言，主要體現在東西分化：對區域經濟發達地區的農村而言，經濟活動豐富，人口流動頻繁，治理事務密度高、復雜性強，傳統簡約治理樣態難以為繼，呼喚現代社會治理模式；對區域經濟欠發達地區的農村而言，產業單一，就業不充分，人口流出普遍，治理事務細小瑣碎，且階段性強，傳統簡約治理模式仍然富有生命力，與正規卻高成本的現代社會治理模式張力較大。本文指向的耦合適配的靈感來自世界交通運輸領域的“翟模型”。它由西南交通大學翟婉明院士首創，屬于“車輛—軌道耦合動力學”全新理論體系，其核心模型“車—軌耦合”，已成為國內外軌道交通動力學研究的基本方法，也是中國高鐵速度不斷提升的重要理論支撐。“翟模型”在基層治理領域同樣適用，核心指向治理體制和治理基礎的有效適配。唯有如此，方可實現有效的基層治理。基于此，我們可建構起如下分析框架（見表1）。

類型1：匹配發達地區農村的現代正規治理。這類地區，主要分布于長三角地區，以沿海城市帶農村和大中城市城郊村與城中村為代表，區域經濟發達，經濟活動活躍，人口密集，治理事務密度高、復雜性強，天然匹配復雜治理體系，與正規治理有適配性。

類型2：匹配發達地區農村的傳統簡約治理。鑒于這類地區治理事務密度較高、復雜性強，傳統簡約治理模式治理成效不佳，難以為繼。

類型3：匹配欠發達地區農村的傳統簡約治理。這類地區主要分布于河南、四川等中西部省份，區域經濟發展一般，產業結構單一，經濟活動單調，在地經濟機會不多，人口流出普遍，在地治理事務稀疏，內在匹配傳統簡約治理模式。

類型4：匹配欠發達地區農村的現代正規治理。對欠發達地區農村而言，相對落后的經濟社會基礎跨越性地配置了現代正規治理體系，容易出現基層超載等不適應癥狀。

本文經驗材料均來自筆者近年在各地基層的調查。在調查期間，筆者主要采用半結構式訪談法和參與式觀察法，獲得了大量第一手資料。在具體分析上，本文主要采用案例分析法。本文行文結構如下：在對既有研究進行梳理并建構起契合一線治理場景分析框架的基礎上，筆者首先展示并分析當前國家治理轉型給基層帶來的普遍變化；其次，基于村莊社會類型差異，對各地基層治理的經濟社會基礎展開分析；再次，討論基層治理重構的若干維度和發展方向。揭示并闡釋當前我國基層治理的區域差異、影響機制及其演進路徑，是本文的目的所在。

二、國家治理轉型與基層治理超載

新時代，國家治理轉型明顯：逐步邁向基層治理的強國時代。籠統地講，所謂基層治理的強國時代，指國家基礎性能力的全面提升。桂華指出，近年，隨著“三農”工作總體形勢變化，鄉村治理活動的制度外空間被壓縮，鄉村治理逐步進入體制化管理^［12］。

（一）國家治理轉型

從筆者及所在研究團隊同仁在各地的調研來看，國家治理轉型主要表現在以下方面。

1.治理目標由低向高、由少轉多

國家治理轉型，首先體現在治理目標變化上。在傳統稅費時期和后稅費時期，基層干部主要處理兩類工作：一是催糧派款、刮宮引產等有限的階段性中心工作；二是信訪維穩等底線性工作。在這一時期，基層治理以下特征突出：一是中心工作并不多，且階段性強；二是民政、人社等條線常規工作處理起來比較靈活，要求不高；三是過程考核不多，基層干部主要對工作結果負責。新時代，相比之下，基層治理發生明顯變化：一是單中心工作向多中心工作并行轉變，如基層黨建工作、脫貧攻堅工作、人居環境整治工作等，中心工作不僅多，而且每一件都很重要，基層干部絲毫不敢懈怠；二是常規工作正規化程度提高，之前可以靈活處理的條線工作，目前越發正規，均需要基層干部付出相當多的時間和精力才能處理到位；三是在工作考核上，結果考核和過程考核并重，不僅要求工作結果可靠，同時要求工作過程合法依規；四是在既有規定動作之外，創新競賽明顯。基于此，我們不難發現，當前階段基層治理目標明顯不同于以往：由低向高、由少轉多。

2.治理規則由不規范轉向規范化

國家治理轉型還表現在治理規則的規范化程度上。在傳統簡約治理時期，基層治理最大的特點是高度靈活，但可能會產生基層治理的不規范問題，如財務支出不規范、辦事流程不規范、援引依據不規范等現象，在基層治理的傳統時期是比較常見的。隨著國家治理理念的進步和國家治理能力的提升，加之大數據等現代信息技術的日益成熟，基層治理的不規范問題日漸成為一個亟待解決的現實問題。基于此，面向基層治理合規化的各項舉措紛紛出臺：一是輔以痕跡管理，強化過程管理；二是推動監督下鄉，加強規范治理；三是引進線上辦事平臺等新技術手段，推動實現流程透明化、規范化。通過以上方式，各地差異明顯的基層治理樣態逐步納入全國統一的治理框架。當前，基層治理規范化程度明顯提高。

值得一提的是，在國家治理轉型實踐中，鑒于治理目標就高不就低、治理規則的合規化，對治理資源和治理成本提出了更高要求。因此，各地同時出現了治理資源密集下沉和治理成本抬高的衍生現象（見表2）。

（二）基層治理超載

基層是國家的“神經末梢”，基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的“最后一公里”，是強國建設的基礎性工程。國家治理轉型中的治理目標向高轉變和治理規則合規化，最終將一一體現在基層治理實踐上。

1.治理事務密集

隨著國家治理目標的顯著轉變，基層治理事務首先發生變化。具體表現在：一是多中心工作并行特征明顯。以近期工作為例，基層干部需要同時做好基層黨建、鄉村振興、人居環境整治、移風易俗、疫情防控、信訪維穩、安全生產等各項中心工作，不僅每項工作都要抓，而且每項都要抓好。二是常規工作常態化實施普遍。之前可以靈活處理的民政、計生等工作，目前必須按照上級職能部門要求一一落實到位；之前工作較少或并未下沉的科協、檔案甚至郵政等條線工作，目前也必須有所體現；之前并不存在的新時代文明實踐站（所）等工作，目前也成為基層干部必須做好的重要工作。三是面向治理的創新競賽層出不窮。在考核強度較大的情況下，常規工作已經很難區分基層干部工作差異。因此，創新工作便成為各地基層、各條線工作內容的競爭重點。調研期間，多位基層干部向筆者反映（訪談記錄：20210820BH）：“十八大之前，我們這里是上午一杯茶，下午一杯酒，晚上一支歌；現在，我們很多干部幾乎天天加班，周六保證不休息，周日休息不保證，上班時間全是中心工作，下班后加班加點才有時間做自己負責的具體業務工作，一個字，忙！”

基于此，從全國來看，當前各地基層治理中治理事務密集是其突出特征，也是基層干部負擔的重要來源之一。

2.治理形式完備

除了治理事務密集，治理形式完備是當前基層治理轉變的另一重要方面。首先，之前的基層治理工作對文字、檔案、報表等臺賬工作要求不多，目前幾乎所有工作均要求辦事留痕。做好痕跡管理，成為基層治理工作的基本要求。其次，之前的基層治理工作對辦事流程等強調有限，治理過程高度靈活自主，目前自上而下的流程必須一以貫之，要求不僅完備，而且必須規范。再次，隨著技術手段的日益成熟，各類App、政務小程序等被引入基層治理一線場景，不少工作不僅要求線下流程完備，線上操作也必須完整規范。與此同時，隨著治理形式的完備，不少文牘負擔、指尖上的負擔等負面問題產生。值得進一步討論的是，具體地看，工作內容的密集下沉和工作形式的完備合規，似乎是一對衍生關系，并不能截然區分，也很難真正區分開。從筆者及所在研究團隊同仁在各地的調研來看，治理形式是依附于治理事務而存在的，治理事務的密集下沉，勢必導致若干形式主義問題；如欲徹底清除基層形式主義問題，必須對自上而下轉移下來的治理事務和治理要求做減法。但如此一來，基層治理的合規化又將成為一個老大難問題。因此，我們必須全面看待當前基層治理中的形式主義現象和基層減負悖論（見表3）。

基于以上分析，國家治理轉型所導致的基層治理事務密集和治理形式完備，以及由此所產生的形式主義難題和基層減負悖論，被筆者稱為基層治理超載以及由此所產生的治理悖論現象。同時，值得進一步討論的是：新時代，基層治理的國家化特征明顯，同時主體性卻在逐漸萎縮，這是基層治理中的“一體兩面”。如何處理好基層治理規范化和基層治理主體性之間的張力，則需要各地基層領導干部充分發揮一線治理智慧予以把握。一線實踐智慧的問題，很難通過制度規定來完美解決，否則又將產生新的形式主義問題。

三、人口流向與村莊社會類型差異

從自上而下的視角看，國家治理轉型意義重大；從自下而上的視角看，各地農村經濟社會基礎同樣影響深遠。起點在于各地區域經濟發展水平，人口流向是其顯著特征，村莊社會類型差異是其衍生結果，進而影響本地基層治理事務密度和復雜性，并最終要求匹配不同的治理模式。

（一）人口流出與簡約社會

對占比絕大多數的中西部一般農業型村莊而言， 其典型特征如下：區域經濟發展水平一般，本地二、三產業發育有限，在地經濟機會不多，就業不充分，中青年人外流普遍，多到長三角、珠三角等沿海發達地區務工經商，打工經濟是當地經濟社會常態，留守型村莊特征突出^［13］。筆者調研之地——湖北F村，位于鄂東南低山丘陵地區，下轄6個村民組、193戶、586人，水田700余畝、旱地20畝、荒地200畝、山林若干，人均耕地1.2畝，以水稻等傳統糧食作物種植為主，口糧農業特征明顯。本地二、三產業發育有限，市場機會稀薄，中青年人多外出務工，打工經濟發達。在村人口以留守老人和留守兒童居多，合計僅有200多人在村，留守現象突出，可謂中西部留守型村莊的典型代表（見表4）。

基于以上分析，在中青年人口普遍流出的大背景下，基層治理中的內生性治理事務發生明顯變化：一是治理事務稀疏，不穩定性強，季節性明顯，以開辦證明、繳納新農合和新農保等有限事務為主；二是治理事務簡單，復雜性不高，在既有基層組織治理體系中可以得到較好處理；三是對于少數可能外溢出基層治理體系的有限事務而言，村“兩委”干部也可通過人情、面子、關系等內生性治理資源將其很好地消化掉。從治理事務復雜性這一維度看，以湖北F村為代表的中西部一般農業型村莊，保持了簡約社會的一般特征。既有簡約治理模式可以較好地匹配人口普遍流出背景下的簡約社會治理需求及其經濟社會基礎。

（二）人口流入與復雜社會

與人口流出背景下的簡約社會相對應，以長三角、珠三角農村為代表的發達地區農村，區域經濟發達，就業充分，不僅較好地解決了本地人就業，而且吸納了來自中西部一般農業型村莊的大量剩余勞動力，成為我國人口凈流入地區。筆者調研的浙江D村，位于紹興、諸暨、蕭山三地交界處，為諸暨市副中心。當地經濟從20世紀70年代初由農機制造起步，經80年代中后期私人經濟發酵，90年代迎來第一波民營經濟大發展，2000年前后海亮、盾安等民營企業脫穎而出，與當地眾多小作坊、小工廠互為支撐，成就了當地水暖、汽配、五金等特色塊狀經濟，2010年開始成為浙江省首批27個小城市培育試點，已經連續多年蟬聯浙江十強鎮、全國百強鎮。筆者調研所在的D村，于2006年由上一、新一、上二、新二等7個自然村合村并組而成，目前下轄7個自然村、2400多戶、6000多人，還有外地人口6000人左右，主要為安徽人、江西人和貴州人，本外比例1∶1。隨著當地五金、水暖、汽配等產業鏈條的不斷延伸發展，目前形成了以4家上市企業為龍頭、以10多家規模企業和三四十家成長型企業為中堅、以約1000家小工廠和約2000家小作坊為底色的多層次產業發展格局（見表5）。

在本地人口較少流出、外地人口普遍流入的大背景下，當地基層治理事務發生較大轉變：一是治理事務數量眾多，穩定性強，幾乎每天都有治理事務匯總到村“兩委”干部處，不僅要服務好本地人口，同時要管理服務好外來人口，客觀上需要基層干部坐下來穩定地提供公共管理和公共服務，這也是當地實行坐班制的客觀治理基礎；二是治理事務復雜性強，傳統的簡約治理模式難以為繼，客觀上需要匹配現代治理理念和治理技術。針對人口普遍流入的發達地區農村，治理復雜性大大增加，筆者稱之為復雜社會，其復雜治理需求及其經濟社會基礎，倒逼現代正規治理模式生成并發揮作用。同屬發達地區的珠三角Q村的基層治理體系是其正規治理樣態的最佳體現（見表6）。

基于以上分析，從自下而上的人口流動視角看，我們可將各地農村劃分為兩種類型。一類是人口普遍流出的欠發達地區農村，以中西部一般農業型村莊為代表，這類農村占我國農村的絕大多數。人口流出后，治理復雜性下降，傳統簡約治理仍可發揮重要作用。筆者稱之為匹配簡約社會的簡約治理模式。另一類是人口普遍流入的發達地區農村，以長三角、珠三角農村為代表，這類農村占比不大，卻是我國農村的重要組成部分。人口流入后，治理復雜性增加，傳統簡約治理樣態難以為繼，客觀上需要引入或內生孕育現代正規治理理念和技術。筆者稱之為匹配復雜社會的正規治理模式。

四、國家治理轉型背景下的基層治理重構

面對治理基礎存在明顯區域差異的各地基層治理，在處于中央政府和國家治理轉型的當前階段，各地基層治理結構、主體、規則等均發生明顯轉變，共同指向了新時代國家治理轉型背景下的基層治理全面重構。這具體體現在以下方面。

（一）結構重塑：復合型

國家治理轉型發生之前，各地基層治理以傳統村組治理結構為主。一方面，村組干部做好外溢家庭的矛盾糾紛調解、信訪維穩等群眾工作；另一方面，村組干部要完成自上而下轉移下來的有限的防火防汛、秸稈禁燒等政治任務和處理好低保評定、新農合新農保代收等民政、人社工作。這一時期的典型特征是：一是中心工作有限，單中心工作居多，且階段性強；二是條線工作不多，以常規的服務工作和管理事項為主；三是正規化程度要求不高，治理過程高度靈活。基于此，傳統的村組干部可以較好地勝任這一時期的治理要求，同時維護了基層良好的治理秩序。

國家治理轉型以來，基層治理發生明顯變化：一是多中心工作并行，基層干部同一時間需要處理多項重要工作；二是條線工作密集下沉，尤其是在服務型政府理念主導下，治理事務空前密集；三是正規化程度要求空前提高，治理過程從靈活自主轉向合法依規，消除干部個人色彩影響；四是新時期國家治理對基層治理信息化需求提高，尤其是在新技術的應用增多的情況下，國家對基層治理信息充分性具備了實現的動力和基礎。

基于此，基層治理中傳統的村組結構難以為繼，不再符合國家治理轉型背景下的基層治理要求。因此，近年，網格化治理在農村大行其道、落地生根。在農村，網格員的設置，最初是為了滿足政法工作需要，隨后不久，國土、民政、計生、人社等均通過網格這一體系向下布置工作、向上反映情況。以筆者調研所在的浙江L村為例，據悉，自2017年開始，當地各級黨委、政府推動基層黨建與基層治理有機銜接，構建“黨建統領+基層治理四個平臺+全科網格+集成服務”的社會治理新模式。2018年，當地實施全科網格規范提升工程，按照精細化管理目標，全市細分全科網格5289個，配備全科網格員10981名。同時，編制基本信息、矛盾排查、環境保護、食藥安全等23大類重點報送事項、重點場所網格走訪任務清單，指導網格員日常工作，使基層“探頭”和“觸角”更靈敏。比如，當地緊盯春節、“兩會”、清明等時間節點及小城鎮綜合整治等任務，發揮全科網格員人熟、地熟的優勢，構建“網格+安監”“網格+防汛”“網格+防火”等工作矩陣，打通政策落地的“最后一公里”。目前，當地專門出臺文件，將90項村級（社區）代辦事項納入代辦服務范疇，網格員化身鄉村“管家”，成為群眾的“貼心人”。此外，其下轄某縣針對當地40%人口長期在外的實際，搭建18個“域外網格”，提供法律援助、政策咨詢、就業培訓、代理代辦等服務。目前，網格員儼然成為各職能部門在農村社會設置的綜合性條線干部，和傳統村組干部一道，成為當前基層治理結構的重要組成部分。針對這一治理樣態，筆者稱之為復合型治理結構重塑。其復合型主要體現在：村“兩委”干部，尤其是村支部書記（主任一肩挑）主要負責村莊各類事務的統籌協調，傳統村組干部主要負責矛盾調解等群眾工作，全科網格員主要負責民政、計生等條線工作，尤其是涉農的各類信息報送工作。兩者相得益彰，共同構筑或重塑了當前基層治理復合型結構。

（二）主體再造：年輕化

國家治理轉型之前，基層治理事務結構當中，一是文字報表類工作不多，二是PPT制作等電腦使用技術要求不高，三是產業振興等發展類事務有限，四是對基層干部服務態度要求不高。基于此，之前各地村“兩委”干部以在村民中比較有公心、有威望的中老年人為主，比較注重群眾基礎、群眾口碑和群眾工作經驗。基層治理的傳統時期，只要能夠實現自上而下中心任務的落地實施和處理村莊內部矛盾糾紛等各類事務，對基層干部年齡就無特別要求。

在國家治理轉型的大背景下，筆者發現，包括農村干部在內的基層干部年輕化成為基層治理的鮮明特征和普遍趨勢^［14］。據悉，2021年，在陜西安康漢濱區的一次村“兩委”換屆選舉中，有574名大專以上學歷人員進入村“兩委”班子，其中316名大學生走上重要崗位。據統計，現任村干部平均年齡較上屆減少3.7歲，35歲以下占比較上屆提高8%，高中以上學歷占比較上屆提高5.2%。同時，貴州省委組織部統計數據顯示，2021年基層組織換屆后，村干部更加年輕化，特別是村黨組織書記，大專及以上學歷占比為54.6%，比上一屆提高20個百分點，平均年齡為40.5歲，比上一屆下降6.5歲。筆者調研所在的廣西北海農村，同樣印證了這一趨勢。廣西北海B鎮，下轄24個行政村（社區），近3萬戶、12萬人，在地經濟機會有限，外出務工人口約4萬人，可謂全國鄉鎮尤其是中西部普通鄉鎮的代表，具備個案分析意義上的典型性。

B鎮組織委員介紹：“2017年，當地村‘兩委換屆后，共有村‘兩委干部160位，平均年齡51.2歲；而2020年最近一次村‘兩委換屆時，共產生村‘兩委干部196位，平均年齡降到了40.6歲。其中，77位，即39.2%的干部為新進入村‘兩委班子的年輕干部，平均年齡僅有36歲，基本都有高中及以上學歷，其中本科學歷有7位。”（訪談記錄：BSZ20210422）

農村干部年輕化，是當前國家治理轉型、鄉村振興戰略實施以及鄉村社會發展的重要途徑和組織保障。一是當前基層治理事務中文字報表、PPT制作等技術性工作較多，中老年干部難以勝任，與年輕干部匹配度高；二是鄉村振興戰略中各項事務發展需求突出，與發展沖動強烈的年輕人群體不謀而合；三是當前中老年干部守成者居多，創新意識不強，相比之下，年輕干部更加適合鄉村社會發展需求。基于此，目前國家尤其是組織部門正在自上而下組織引導合適的年輕人進入基層干部隊伍并成為一種趨勢。值得進一步思考的是：農村干部年輕化是國家治理轉型和鄉村振興戰略實施的多重產物，但各地是否具備相應的經濟社會基礎足以留住年輕人群體，則值得我們持續關注。

（三）規則更新：規范化

基層治理合規化是當前國家治理轉型背景下基層治理實踐的最新特征。國家治理轉型之前，傳統治理特征突出，如高度簡約、靈活自主，同時不可避免地產生若干不規范問題，如典型的農村集體“三資”管理不規范問題、具體工作過程不規范問題、相關工作依據不規范問題等，以及違反廉潔紀律、違反中央八項規定精神、違反群眾紀律等各項問題。靈活和規范是基層治理當中的“一體兩面”，是較難掌握的實踐平衡術。

國家治理轉型的當前階段，基層治理規范化成為國家治理和各地基層治理的基本價值目標之一。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出：“加強村（居）民委員會規范化建設。堅持黨組織領導基層群眾性自治組織的制度，建立基層群眾性自治組織法人備案制度，加強集體資產管理。規范撤銷村民委員會改設社區居民委員會的條件和程序，合理確定村（社區）規模，不盲目求大。發揮村（居）民委員會下設的人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會作用，村民委員會應設婦女和兒童工作等委員會，社區居民委員會可增設環境和物業管理等委員會，并做好相關工作。完善村（居）民委員會成員履職承諾和述職制度。”具體到基層，規范化舉措較多：一是推行痕跡管理，完善臺賬檔案工作；二是普遍推行村財鎮管、組財村管，加強集體三資管理；三是規范村務過程，引入線上治理平臺；四是加強監督，督促基層干部行為合法依規等。值得一提的是，基層治理合規化，作為近年基層治理領域的重要特征，可能帶來基層監督泛化、文牘負擔、指尖負擔以及部分形式主義問題，但不可否認的是，相比國家治理轉型之前，基層治理規范化程度取得了明顯進步。

基于以上分析，在國家治理轉型的當前階段，面對治理基礎的區域差異，相比傳統治理時期，當前基層治理重構明顯，主要表現在結構重塑、主體再造和規則更新上（見表7）。

五、結論與進一步討論

（一）結論

新時代，基層治理領域出現的最大變量是國家治理轉型明顯。在國家治理轉型的當前階段，治理目標普遍提高，治理過程合規化也成為重要價值目標，高度規范化的高質量治理成為基層治理現代化的題中應有之義。面對存在明顯區域差異的治理基礎，各地基層治理出現了共同的演變趨勢：一是治理結構重塑明顯，承擔技術性工作和條線工作的網格員成為基層治理結構中的重要擔當者；二是治理主體再造突出，農村基層干部年輕化成為當前基層治理的鮮明特征和普遍趨勢；三是治理規則更新明確，基層治理規范化成為新時代基層治理現代化的重要內容和基本價值。

以現代正規治理為基本導向的基層治理現代化，治理過程規范化是其基本特征之一，同時包括治理成本要求較高的隱含特征。基于此，需要進一步說明的是：區域經濟發達、地方財政組織成本支付能力突出的發達地區農村，治理復雜性高，治理成本支付能力較強，具備現代正規治理的內生需求和經濟社會基礎；而絕大多數的欠發達地區農村，區域經濟一般、地方財政供給短缺、組織成本支付能力有限，人口普遍流出、治理復雜性不高，并不符合或具備發達地區治理需求及其經濟社會基礎的基本要件，加之傳統簡約治理模式尚可發揮基礎性作用，因此，對絕大多數的欠發達地區農村而言，尤其是尚處于國家治理轉型階段，在各地經濟社會基礎尚不穩定的情況下，基層治理體制保持一定的治理彈性或主體性是必要的，也是富有實踐智慧的重要選擇。

（二）進一步討論：基層治理現代化的辯證法——剛柔相濟

國家治理轉型的當前階段，治理目標就高不就低和治理過程走向規范化本無可厚非，甚至是包括基層治理在內的國家治理現代化的必要過程和重要導向。但與此同時，我們必須清醒認識到：從國家治理和村莊社會基礎上下適配的研究視角看，當前絕大多數地區人口流動頻繁，城市化進程尚在推進中，經濟社會結構并未穩定。換言之，治理基礎本身并不穩定且逐漸走向簡約化的大背景下，目前以高度規范化、穩定性強且治理成本較高的現代正規治理體制去匹配逐漸簡約化和高度流動性的治理基礎，不得不說大可不必，因為會造成治理資源錯配，浪費嚴重。基于此，我們必須高度重視各地治理基礎的階段變動性，降低基層治理體制剛性，通過重視并激發基層治理主體性來調節或彌合治理體制和治理基礎之間的張力。簡言之，過于剛性，容易導致基層治理喪失靈活性和主體性；過于柔性，難以破解基層治理的不規范難題；只有剛柔相濟，才是基層治理現代化的正確選擇。

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［責任編輯：王珂］