地方融資平臺市場化轉型方向研究

殷曉玲

摘要：目前，地方政府融資平臺公司在市場化轉型中面臨著缺乏戰略定位、投資邊界缺乏界定、政企之間權責不明、管理制度不完善、融資隊伍建設不足、缺乏有效的扶持與引導、頂層設計不足等難題。對此，應加強對市場化轉型的重視，通過健全市場經營機制、建設人才隊伍、加強政策引導、把握轉型定位等措施，保障地方融資平臺公司更好的發展。本文論述了地方融資平臺公司市場化轉型的意見與建議，旨在解決轉型過程中面臨的難題，促進其發展，希望為地方融資平臺公司提供參考。

關鍵詞：地方融資;市場化

DOI：10.12433/zgkjtz.20232905

一、地方融資平臺公司概述

（一）地方融資平臺公司的定義

在市場化進程不斷加快的背景下，各種融資平臺紛紛出現，在一定程度上緩解了地方政府的財政負擔，有效推動了我國城市化建設的進程。地方融資平臺公司是以為城市基礎建設服務為目的創立的，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司等。地方融資平臺以經營收入、公共設施收費以及財政資金為主要來源，對城市公共事業項目的建設具有重要作用。

（二）地方融資平臺轉型背景

地方融資平臺是1994年分稅制改革后的一種金融創新手段，可幫助地方政府通過財政撥款、土地注入、股權劃撥等方式組建合格的融資主體，從而為地方政府籌集所需資金。截至2021年12月末，全國地方政府債務余額304700億元，其中，一般債務137709億元，專項債務166991億元；政府債券303078億元，非政府債券形式存量政府債務1622億元。在此背景下，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》出臺，要求清理政府隱性債務，規范地方融資平臺公司，并對專項債和城投實施從嚴監管。一方面，允許地方政府規范舉債，對其舉借的債務負有償還責任，另一方面，明確要求剝離地方融資平臺公司政府融資職能，加快融資平臺企業市場化轉型。目前，城投融資整體仍然偏緊，要解決這一問題，城投企業就要明確自身與政府之間的權責關系，促使融資業務轉型升級，向市場化方向發展。

二、地方融資平臺公司市場化轉型的現狀與存在的問題

（一）地方融資平臺公司市場化轉型現狀

首先，地方融資平臺公司市場化轉型中，會受政策的約束。其次，由于平臺公司涉及很多利益主體，需要對現有的資產資源進行重新配置，這就會損害部門或個人利益，導致平臺公司需要面臨極大的壓力，不僅會增加平臺公司發展轉型的難度，還會導致平臺公司出現轉型失敗等情況。再次，目前我國的投資融資平臺承擔著公益性項目的投資融資任務，如大量道路、公園等設施建設。由于這些公益性資產無法產生經營利益，就會降低平臺公司業務拓展、債務償還等方面的物質保障。繼而影響平臺公司的市場化轉型和可持續發展。最后，地方政府融資平臺公司一般以承擔政府性融資任務為主，主要圍繞公益性項目開發、運營維護等開展工作，服務對象主要是政府。如果缺乏足夠的人才儲備，同時在轉型方面缺乏相應的經驗，就會導致轉型發展面臨阻礙。

（二）地方融資平臺公司市場化轉型中存在的問題

1.管理方式落后

第一，治理結構不完善。法人治理是現代企業制度的核心內容，但隨著國有企業改革的持續推進，大部分地方融資平臺公司雖然已經完成了“三會一層”構建，但在具體落實方面仍存在不足，嚴重降低了地方融資平臺公司的經營管理效率。第二，缺失企業戰略定位。雖然國家積極推動地方融資平臺公司政企分離，但政企分離推廣和落實力度仍待加強。地方融資平臺公司往往只做好政府下達的任務，在市場化經營方面嚴重不足，缺乏明確的企業戰略規劃，導致發展面臨桎梏。第三，人力資源市場程度較低。在人力資源建設方面存在不足，如選人用人、薪酬體系、人才引進等，這也會影響地方融資平臺公司的發展。

2.融資渠道較為單一

隨著復雜多變的國際形勢，2021年12月，國家發展改革委提出將在2022年適度超前開展基礎設施投資，地方融資平臺公司作為地方重大基礎設施項目建設的主要推手，責任重大。隨著互聯網金融的出現，我國社會融資方式也隨之增多，但由于社會企業和民眾對新的融資方式缺乏正確認知，地方融資平臺采用PPP、互聯網金融的融資方式時，社會響應程度較低。而且，融資方式雖逐漸增多，但在實際應用效用卻較低。城投企業在當前階段采用的融資渠道，主要是向當地的商業銀行等金融機構直接貸款融資，融資渠道較為單一，這也將在一定程度上增加了地方政府的隱性債務風險。雖然，在網絡技術的支持下，城投企業將部分融資中心轉移至互聯網融資平臺，但由于企業對該平臺的應用模式認知不清，對該平臺上的PPP等融資模式應用不到位，無法有效降低企業的銀行貸款債務占比。

3.缺乏資產運作經驗

雖然地方融資平臺公司在長期的發展中積累了大量資產，但由于資產產權不明確、權責不清晰，會出現無人管理等情況。因此，地方融資平臺公司應加強國有資產利用，充分利用各種金融工具盤活現有存量資產，做好風險控制，以此為地方融資平臺公司的轉型發展提供新的動力。

（三）地方融資平臺公司發展轉型的必要性

地方政府致力于化解債務風險，但從政策執行來看，大多數平臺公司依舊在維持公益性項目融資，缺乏經營收益，降低了政府的債務償還能力，對地方融資平臺的發展造成了影響。再次，轉型是地方融資平臺公司發展的較優選擇。從政策形勢方面來看，平臺公司面臨關閉、合并和轉型三種趨勢。第一，平臺公司關閉，會導致城市建設發展面臨停滯，對社會的發展極為不利。第二，平臺公司合并，雖然能轉向新的主體，但依舊會讓政府承擔融資職能，導致地方融資平臺公司依舊面臨之前的問題。第三，平臺轉型成功，一方面可以繼續承擔公益性項目的投資開發職能，保障城市建設發展不會受到影響，另一方面，也能轉變現有的運作模式，不僅可以增強平臺的造血能力和抗風險能力，還能保障地方融資平臺公司的健康可持續發展。

三、地方融資平臺公司市場化轉型的建議

（一）健全市場經營機制

地方融資平臺公司主要是為各個地區的投資建設活動提供資金保障，是地方基礎設施建設、公共服務等盤活存量資產、資源和資本的重要載體。為了更好地推動地方融資平臺公司的發展，應健全市場經營機制。

第一，明確發展戰略定位。應貫徹落實國有企業的改革部署，堅持功能性的發展定位，不僅要堅持公益類國有企業的根本宗旨，還應堅持投資目的不盈利、投資過程不擠出社會資本等原則，積極推進地方融資平臺公司的市場化轉型發展。

第二，界定投資邊界范圍。進一步明確投資平臺公司的投資邊界范圍，投資邊界不能超過公共領域，并需要在政府投資的事權范圍，為民間資本留下投資機會，避免擠出民間資本的情況發生。投資平臺應側重彌補市場機制的缺陷，將投資重點放在民營資本參與不多的經營性項目中，并在原則上落實投資邊界，不能投資純公益性項目或非經營性項目，這有助于從根本上防范政府隱性債務。參與非經營性的項目時，應制訂合法合規的參與機制，并對政府給予的資本金、投資補助等予以明確。

第三，首先理順政企之間的權責關系，剝離非經營性項目的投資職能，同時也要隔離政府信用，以保障地方融資平臺公司從根本上進行轉變。比如：對于一些純公益性項目，通過由地方政府發行證券的方式解決資金方面的問題，也可以由地方融資平臺公司通過市場化融資的方式進行，而政府則可以適當地給予一定的補助。其次，地方融資平臺公司應重視提升自身的信用級別，利用好政府的間接信用，幫助平臺公司獲取一些政策、經營性資產以及重點資源方面的支持，從而更好地維持社會秩序，促進社會的健康發展。

第四，健全企業管理制度。不僅要建立具有中國特色的現代企業管理制度，還應加強黨的領導，完善公司法人治理結構，著重提升平臺公司的管理水平。同時，健全投資決策機制，完善投資風險防控機制，并完善績效和薪酬體系，積極引入社會監督的機制，健全信息公開制度，以提升財務和債務的透明度，促進平臺公司的高質量發展。

第五，積極盤活存量資產。例如，推進存量資產證券化，審慎運用政府和社會資本合作（PPP）模式，降低資產負債率，擴大投融資來源，提高存量資產的運營效率。同時，加強與銀行、基金、信托等金融資本的合作，通過市場化方式推進債務重組，降低債務資金成本，優化債務期限。

第六，堅持戰略規劃引領，分析目前面臨的主要問題和制約因素，以此制定發展戰略，明確發展思路和轉型路徑；明確工作重點，提出存量債務化解方案，謀劃提出重大項目，并制定推動規劃實施的保障措施；遵循規劃引導，不僅要按照項目跟著規劃走的原則，還要統籌企業相關資源要素和政府相關政策，統籌存量盤活和增量投資建設，推動規劃的順利實施，實現企業轉型發展目標任務。

（二）加強融資隊伍建設

第一，建立健全人力資源管理體系。在培養、引進人才等方面要做到公平自由，使員工能將自身的價值發揮到最大化。

第二，根據崗位及企業發展的需要制定完善人才招聘，為地方融資平臺公司引進大批高質量的人才。

第三，要加強員工的培訓教育工作，鼓勵員工積極學習，為企業的需求作出改變。同時，鼓勵員工在空閑時間進行系統性的崗位學習，并為其提供長期學習和終身學習的機會，使其在學習中不斷成長。

（三）強化政策鼓勵扶持

第一，支持融資平臺的“陽光融資”，提高融資平臺的債務透明度，并參考上市公司的信息披露機制，建立健全債務信息披露制度。

第二，政策將融資平臺的建設項目屬于公益性或經營性并交由商業銀行等融資主體自主判斷項目貸款風險以及如何防范潛在風險。

第三，促進科技和金融結合，加快科技成果轉化，發展新興產業，推動產業轉型升級，各地出臺一系列政策措施。比如：扶持股權投資業發展、推行知識產權質押貸款方式、設立政府專項發展資金等。

（四）精準把握轉型定位

第一，與地方政府劃清界限。這就要求平臺公司應通過轉型的方式達到現代企業的標準，并提升主體信用資質。同時，在地方財政收入不足以滿足城市大規模基礎設施建設的情況下，承擔政府部分公益性項目投資建設和運營管理職能。

第二，加強頂層規劃設計。首先，應對現階段轉型過程中面臨的問題進行分析研究。其次，針對問題制定相應的措施方案。再次，基于體制中的不足予以完善優化，比如：優化股權結構、保障民企權益、完善監督管理制度、建立健全退出等。另外，應暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道，實行市場化選聘、契約化管理，真正形成職業經理機制。

第三，政府部門基于金融創新視角，針對市場需求、監管政策、客戶需求，發展“直接融資”。比如：創新“互聯網+金融”服務方式，致力于解決客戶的需求，服務于整個市場經濟的發展，打通安全誠信的“最后一公里”，這種融資方式可以為資本市場注入新鮮血液，同時也能推動地方融資平臺的順利轉型。

四、結束語

受各種因素影響，放貸渠道愈發收緊，一方面提升了地方融資平臺公司的債務壓力，另一方面也推動了地方融資平臺公司的市場化轉型發展。政府為地方融資平臺提供政策引導、支持，市場為地方融資平臺創造良好的大環境，助力地方融資平臺轉型升級，可拓寬融資渠道，創新融資模式，地方融資平臺公司借助網絡平臺，可與社會資本進行投融資需求與供給的直接對接。

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