中小城市土地儲備運行機制優化研究

薛明

摘要：我國土地使用制度經歷了從無償劃撥使用到有償和劃撥使用并存的發展歷程。當前，我國中小城市的土地使用制度為“雙軌制”，該制度雖然有效克服了傳統制度的弊端，但仍存在國有土地因管理不善而被長期占用，土地整體的利用效率較低等問題。土地儲備制度是土地制度的創新，可有效盤活存量土地、促進城市土地資源可持續發展。本文主要探究中小城市土地儲備運行機制的優化，希望能為我國土地市場規范化建設提供有效的參考。

關鍵詞：中小城市；土地儲備；運行機制

DOI：10.12433/zgkjtz.20232044

在人類社會發展進程中，土地是一項極為重要的資源。在土地儲備運行機制建設過程中，需要在城市總體規劃的基礎上對土地的使用情況進行規劃，并在此基礎上對土地資源的儲備潛力和資源需求量進行理性分析，進而對近期土地投放工作開展提供規范化的引導，使土地儲備庫存得到增加，提高土地統籌的能力。

一、相關概念及理論基礎

（一）土地儲備的內涵與分類

我國城市土地儲備制度是在20世紀90年代發展起來的，屬于制度創新。土地儲備涵蓋土地收購、土地整理及土地供應的全過程。土地儲備的內涵是以公共目的為導向，對城市的土地資源進行配置和運營。土地儲備的種類主要包括以下三個：第一是實物儲備，儲備的對象是收回、收購以及征收的土地；第二是規劃紅線儲備，即按照城市規劃要求對紅線內土地進行管理與控制；第三是信息儲備，主要對象是那些不急于進行收購儲備或者受財力限制的地塊。

（二）土地儲備的特點

我國土地儲備的顯著特點是土地使用權競爭性出讓和社會效益優先。一方面，土地儲備中心在完成土地收購工作后，在對土地資源進行儲備的同時，還要對土地使用權通過競爭性出讓方式進行有償出讓，充分發揮土地資源的價值；另一方面，在土地儲備運行的過程中，如果政府、個人以及社會這三者的利益出現沖突，要將社會公共利益作為優先考慮的因素，這是實現土地資源可持續發展的前提和保障。

（三）土地儲備的作用

實踐證明，土地儲備制度是一項極其重要的制度，其主要作用是規范城市土地市場和實施城市總體規劃。一方面，由于過去所實行的土地使用制度為無償使用或無期限劃撥使用，這導致很多存量土地產權不夠明確、制度不夠規范，部分企業在私底下進行土地出租和轉讓，會給城市的規劃和管理造成不良影響。通過土地儲備，可有效解決這一問題，促進城市土地市場的規范化發展。另一方面，當前土地用地開發建設模式已經展現出了明顯的不適用性，城市的區域規劃和用地布局被打破，通過土地儲備，可使各項城市規劃政策更好地落實，通過統一的規劃、開發與管理來實現城市土地資源優化配置。

二、中小城市土地儲備運行機制的類型

（一）市場主導型

在市場主導的情況下，土地儲備運行機制的運行機理主要包括以下三種：第一，將政府委托和批準作為基點，由相關事業單位對中小城市相應地區土地價值進行評估，并在這個基礎上對存量土地進行置換，對政府收購的土地進行改造；第二，在政府批準或者給予相應權力的情況下，相關事業單位將政府回購的土地資源進行管理和改造；第三，事業單位根據中小城市土地儲備運行的特點和需求，對機制進行構建，并在此基礎上向社會公眾公開，基于土地儲備的具體情況來提高資源的利用率，將土地的價值最大化地發揮出來。

（二）政府主導型

這種土地儲備運行機制指政府部門在相關委員會的指導和培訓下，對中小城市的土地儲備工作進行全面化管理。具體來說，城市土地儲備機構在接收到政府部門委托的情況下，會開展土地的購進和儲備等一系列工作。在此基礎上，政府部門會根據城市土地的儲備和使用情況對機構提出相應的要求，并對土地儲備和城市規劃建設進行調整，同時對閑置與荒廢的土地進行儲備管理。

（三）雙儲雙控型

這種土地儲備運行機制指在開展土地儲備工作過程中，將市場執法調控與行政管理這兩種形式緊密結合，并在此基礎上對城市建設用地進行全面化管理和有效控制，促進土地資源利用率的全面提高，充分開發土地的價值。同時，還要嚴禁城市建設侵占農村土地。與其他形式相比，雙儲雙控型土地儲備運行機制最大的特點在于可以對城市建設的成本進行有效控制。

三、中小城市土地儲備運行機制現狀分析

（一）中小城市土地儲備供給

當前，我國中小城市土地儲備供給主要包括三個階段：第一是土地收購。在此環節，儲備機構會對農地進行征收，并對城市出讓用地進行置換、購買及回收等形式來實現土地集中。第二是儲備。機構會將集中的土地進行開發，并完善相關的基礎設施，形成“熟地”以供出讓和出租。第三是出讓。土地儲備機構會根據城市土地出讓的計劃和要求來完成。圖1展示了土地儲備供給的基本流程。

（二）中小城市土地儲備運行機制需求

首先，要對閑置土地進行消化與處置。對于因企業原因閑置兩年以上的土地，政府可以無償收回。在對這些土地進行處置時，儲備成為了最佳的途徑。而對于那些無法無償收回的閑置土地，則可以調整土地用途和規劃條件，或由政府安排臨時使用。其次，實現城市土地的資本化發展、構建完善的融資渠道也是十分有必要的。在這個過程中，需要對存量土地進行再投資和再循環，為了實現這一目標，我國各級政府需要成立相應的土地收購儲備機構。

（三）中小城市土地儲備供求失衡

在土地儲備過程中，供應與需求之間的波動是一個不可避免的問題。但目前很多中小城市在土地儲備的過程中都出現了供求失衡的問題。在城鎮化進程不斷推進的背景下，很多中小城市的土地資源稀缺，用地成本變得越來越高，土地供求之間的矛盾越來越突出。因此，只有建立起一個更為完善的土地市場，才能促進土地資源合理流動，進而為土地儲備運行機制的優化創造條件。

（四）土地儲備的管理與平衡

2018年初，我國出臺了《土地儲備管理辦法》，從職能定位、業務管理流程、資金使用、聯合監管、債務風險防控等方面對土地儲備的管理提出了新的要求，提高了管理的平衡性。與2007年印發的《土地儲備管理辦法》相比，新管理辦法指出要對土地儲備進行名錄制管理，促進整個管理流程的深化與健全，同時對資金管理和融資方式進行調整，最終形成一個多部門聯合的監管體系。在這一管理制度的約束下，我國中小城市的土地儲備變得越來越完善，土地資源的利用率得到了顯著提升。

四、中小城市土地儲備運行機制的構建

（一）中小城市土地儲備運行機制的構建目標

在中小城市，土地儲備運行機制構建的主要目標是實現土地資源的集約利用。土地資源具有空間位置不可移動、使用排他等特征。因此，在利用土地資源的過程中，實現集約化利用是十分有必要的。當前，我國中小城市在利用土地資源的過程中還存在很多不合理的現象，如缺乏規劃、平面拓展等，政府部門可通過構建土地儲備運行機制來解決這些問題，實現土地利用方式從粗放型到集約型轉變。

（二）建立城市土地儲備運行機制的主體

在土地儲備運行機制優化的過程中，明確土地儲備機構的作用是十分有必要的。土地儲備機構需要結合中小城市的規劃要求和政府決策要求來制定相應的土地儲備計劃，并通過征收、轉制、收回、置換和購買等多樣化的手段確保儲備庫土地資源的充足性。同時，還要制定合理的土地供應計劃，并按照計劃將儲備的土地通過招標、拍賣、掛牌以及劃撥等方式將其提供給需要的使用者，在籌集與運作的過程中獲得土地儲備資金。

（三）中小城市土地儲備運行機制保障

為了給土地儲備運行機制提供有效的保障，首先要賦予土地儲備機構相應的權利，強化機構的主體地位，使其在工作中展現出一定的話語權。同時，還要降低政府部門對土地儲備運行機制的負面干預，使工作人員能夠依法合理地使用手中的權利，科學管理土地儲備。與此同時，還要加強信息化管理，在此基礎上，運用互聯網、大數據等技術促進各個部門之間的有效協作，實現各部門之間的信息共享。

五、中小城市土地儲備運行機制優化建議

（一）建立健全與土地儲備相關的法律法規

在土地儲備工作開展的過程中，促進相關法律制度的規范性是十分重要的，可填補很多中小城市在相關政策和立法方面的空白，實現土地儲備的空間規劃，提高土地儲備與供應計劃的科學性和合理性，有效解決頂層設計方面的問題。在這個過程中，要在國家層面形成一部權威性、統一性的法律規范，使土地儲備制度的立法位階得到提升，并將土地使用和管理作為一項重要的制度納入到《土地管理法》當中，同時也納入到我國當前的法律體系當中。

（二）完善中小城市土地儲備運行機制的配套措施

在土地儲備運行機制優化的過程中，構建預警機制和監管機制十分重要，這是必不可少的配套措施。一方面，為了防止土地儲備過量或者土地儲備不足，使一定時期內土地儲備總量與投放量得到有效控制，就要構建起完善的預警機制，結合城市發展需要對土地儲備運行機制進行調控，促進房地產市場健康發展。另一方面，為了避免土地收購和出讓價格與市場價格偏離幅度較大，同時避免濫用儲備權利，要完善監督機制，尤其是要對土地的收購價格和出讓價格進行監控，并對相關負責人進行考察。

（三）提高儲備中心員工素質，事業編制企業化管理

當前，很多中小城市土地儲備機構的工作人員缺乏現代化的企業管理知識，這不利于土地儲備工作有效開展，也增加了運營風險。為了解決這一問題，必須要提升土地儲備中心員工的素質，改變其思想，使其更好地適應工作需要。同時，還要引進金融、估價、會計以及管理等領域的專業化人才。此外，土地儲備機構雖屬于事業編制單位，但在管理過程中，可嘗試運用企業形式賦予機構相應的權利，使他們更好地進行土地經營。

（四）多渠道籌措土地資金

為了解決土地儲備過程中的融資難問題，可推廣政府與社會資本相互合作的模式，通過PPP的形式來實現雙方的合作。在土地開發項目上，政府與社會資本能夠共同參與、平等交流，實現土地資金籌措渠道的多樣化，進一步提升創新空間。此外，根據財政部、國土資源部下發的《土地儲備資金財務管理辦法》，土地儲備資金籌集還可以由地方政府發行土地儲備專項債券，增強土地儲備項目對社會資本的吸引力，吸引更多的社會資本參與。

六、結論

綜上所述，在城市發展的過程中，土地是一種極其重要的資源，也是經濟建設的重要元素。我國中小城市土地儲備運行機制的優化，需要建立健全相關法律制度，要形成完善的配套措施，同時還要提高相關工作人員的素質，并通過多個渠道來籌措土地資金。

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