收縮型城市的結構轉型與發展道路

盧章玥

摘要：提高城鎮化發展水平是我國“十四五”期間的重點發展任務。在新型城鎮化深入推進的背景下，部分城市面臨空間收縮、產業空心化、人口外流等問題。本文在現有的收縮型城市發展定義的基礎上進一步總結收縮型城市的發展困局，并對未來的收縮型城市的發展模式提出建議，即通過產業結構調整、堅持生態發展和提高公共服務水平的方式促進收縮型城市高質量發展，以供參考。

關鍵詞：收縮型城市；產業；人口

隨著城市發展階段的不同，在發展路徑上呈現出不同的特征。收縮型城市隨著工業化程度的不斷提升，人口隨著產業發展發生遷移，對于人口遷出的城市而言，空間格局上收縮至中心城區范圍，產業發展由于缺少人口支撐，不斷表現出弱化的特征，經濟發展出現衰退的現象，城市發展空心化程度明顯。Howe（1998）對這類城市進行了定義，具體為人口流失的空心化城市。這類城市形成的原因主要包括全球化程度上升、產業結構調整、人口生育下降等。Wiechmann（2008）、Reckien（2011）指出全球化競爭的加劇造成傳統工業產品競爭力下降，隨著需求的不斷提升，傳統工業產品難以滿足需求，傳統工業吸納的就業人口減少造成城市人口外遷；而產業上，以知識型為主的科研投入不斷加大，機械化智能設備等使得傳統生產方式變得落后，吸納人口就業的能力降低。Blanco（2009）指出傳統的工業難以適應制造業的升級導致大量人口失業和城市人口外遷；同時，Wiechmann（2012）指出低生育率造成的人口老齡化使得部分城市空心化情況嚴重。相關研究對收縮型城市的定義和形成原因進行了概括，從發展特征看，收縮型城市的發展表面上體現為城市人口的銳減，而深層原因更多的來自經濟發展帶來的產業周期變化。城市產業發展周期進入瓶頸期，人口就業困難，只有外遷才能謀求更多的就業，而缺少人口支撐的城市產業結構難以進一步優化，形成產業結構升級難、人口就業難的雙重困局。

我國城鎮化水平由1979年的18.96%上升到2019年的60%以上，城鎮化水平發展進入新階段。這一時期的城鎮化促進了城市間人口分布的重新調整，也相應促使不同城市的發展進入新階段。從人口分布的情況看，大型城市與中小城市的人口密度形成較大差距，大城市整體的人口密度上升，部分城市出現人口外溢現象。城市間人口密度的分布變化的背后是人口遷移，大城市較為完整的產業結構和完善的公共服務吸引了更多的人口流入，中小城市由于缺少對應的產業支撐，人口呈現出凈流出狀態。

新時期下，我國新型城鎮化高質量發展的重點任務是提升城市發展質量。對于人口流出的收縮型城市而言，現階段的面臨困境包括人口總量減少且青年勞動力不足，產業轉型承壓且不具備大規模擴張條件等。以下結合現階段發展的新常態特征，提出收縮型城市下一階段收縮型城市的發展思路。

一、收縮型城市的發展特征

我國收縮型城市的發展特征具有世界范圍內收縮型城市的普遍特征，即人口規模的變化；同時，也有我國的特殊性，即資源型產業發展弱化導致地區人口出現就業困難，人口外流加劇地區產業轉型困難。

（一）收縮型城市面臨人口外流和老齡化加劇

我國人口結構總體老齡化趨勢加重。2009～2019年，城鎮化水平大幅增長，總人口數量保持增長，但從人口結構看，65歲以上的人口從2009年的1.13億增長至2019年的1.76億，總撫養比從2009年的26.9%上升至2019年的41.5%，按照此發展速度，預計我國未來十年將會是人口老齡化加劇的時期。從增速上看，2009～2019年，我國65歲以上的人口保持正增長，而15～64歲人口面臨負增長的趨勢，特別是2019年開始，0～14歲的人口出現負增長，這意味著年輕勞動力在減少，預計未來勞動力仍將出現較大規模的缺口，老年人口撫養壓力上升的同時青年勞動力不足，全國人口情況如表1所示。

地區間人口老齡化趨勢分化明顯。地方各省近年來的人口特征體現為青年人口向大城市聚集，而以資源為主導產業的地區人口老齡化水平快速上升。按照人口撫養比的分類看，北京、天津、上海、廣東等發達地區，人口撫養比保持較低水平，維持在30%左右，從2011～2019年均處于平穩狀態；而河北、陜西、內蒙古及東三省等地區，人口撫養近十年來處于持續上升狀態，壓力較大。一方面，公共支出的缺口擴大，公共服務水平降低；另一方面，產業轉型困難，進一步加劇青年人口就業問題，導致人口外流。

地區間的常住人口呈現南方聚集、北方流出的趨勢。由于地區間的發展差異逐步加大，常住人口呈現出分化趨勢，尤其是2016～2019年，東三省均體現出人口凈流出，常住人口的負增長導致產業發展缺少人力資本的支撐。而浙江、廣州、福建、海南及重慶等地，受益于地區發展的優勢，均保持人口的凈流入，2016年～2019年部分省份常住人口增速，如圖1所示。

（二）收縮型城市產業發展承壓較大

資源型地區的資源型產品產量下滑明顯。隨著供給側改革的不斷深入，產業結構的調整使得資源型產品的產量下滑，引發企業的效益下滑，東北及華北地區就業人數眾多的大型企業邊際盈利的改善同樣受到影響，大型企業吸納就業人數的能力降低，進而影響地區產業升級。

資源型城市產業面臨轉型困難。資源型產業以金屬礦采、石油和天然氣開采及煤炭與非金屬采礦為主。隨著國家產業結構調整逐步深入，產業吸納就業人數有所下降。目前東三省、內蒙古、河北及甘肅等省份傳統主導產業明顯弱化，就業人口在新舊產業間的轉移并不理想，常住人口不斷流失，造成城市收縮。

（三）收縮型城市空間布局不具備擴張條件

生態環境質量提升要求促進城市更新內生化。我國城鎮化進程對生態環境帶來影響，造成的大氣污染、水土流失等。近年來，圍繞“山水林田湖草”命運共同體的主導思想，環境整治的力度不斷加強。2017年，全國環境污染治理投資總額為9539億元，接近2007年的3倍，從工業污染分類治理的趨勢看，工業廢氣治理、固體廢物治理和廢水治理持續成為占比較高的治理領域，2000～2017年全國污染治理情況，如圖2所示。

累積的債務風險使得城市不具備外延式的發展條件。城市建設的資金來源主要包括地方政府債券在內的資金、地方政府平臺公司融資及其他所有制企業的資金。從規模上看，由于城市建設項目的公共屬性，相關主體在城市建設中處于主導地位；但另一方面也造成政府性債務的快速擴張，債務風險積累較多，2018年，末政府性債務余額為18 . 39萬億。結合1810家地方政府平臺公司截至2019年末的數據看，地方政府平臺公司總資產規模67.0萬億元，有息債務合計為24.4萬億元，同比增長8.6%，負債合計為39.0萬億元，有息債務占比為62.6%，資產負債率為58.1%。平臺公司債務壓力上升較多，導致平臺公司使用再融資償還債務的依賴程度始終較高，借新還舊比率較高。整體而言，政府相關主體的債務負擔在城鎮化快速發展的過程中均有所上升，政府債務風險上升明顯。

債務壓力分化趨勢明顯導致城市間發展差異加大。我國政府性債務雖然在總量上得到了控制，但是結構上總體呈現出南少北多的特征。南方省份由于產業結構優化，就業人員吸納能力強，成為人口流入的重要地區，進一步推動地區經濟增長；相比之下，北方城市由于產業布局上對資源依賴度較高，主導產業發展弱化導致地區人口就業困難，產業轉型的壓力上升，人口凈流出較多，主要以東三省、甘肅、貴州及青海等地為主。債務壓力的分布與各常住人口的流出基本一致，全國各省債務率及2019年常住人口增速，如圖3所示。

二、收縮型城市的發展路徑

相對而言，收縮型城市產業轉型的基礎薄弱，生產要素不健全，流通機制不通暢，缺少人口支撐產業發展轉型。結合歐美地區部分城市的發展經驗與我國的發展實際，通過調整產業結構轉變城市發展路徑，以生態保護為主線拉動城市經濟增長和引進企業推動地區投資規模增加，推動城市產業生態化轉型等成為促進收縮型城市高質量發展的主要路徑。

（一）通過調整產業結構轉變發展路徑

調整能源型產業發展模式。探索國有資產產權管理模式創新，加強對不可再生資源的節約利用，減少對能源資源的過度開采，探索發展可持續能源。加大資源型企業的技術投入和改造，積極創新資源型企業的生產方式。大力發展循環經濟，設立循環經濟產業園區，加強對循環經濟的研發投入，引導資源型企業進行合理的循環經濟規劃。

加強對資源型城市轉型發展的財稅支持。推動各級政府設立資源型城市和能源型企業的專項補助資金，探索使用財政資金建立能源型企業轉型發展專項基金，加強對能源型企業的轉型支持。加大對建立循環經濟企業的財稅支持和稅收減免，撥發專項資金用于循環經濟的技術研發，提高高校和研究機構的在循環經濟建設方面的科技轉換率，補充基礎的研發資金支持，加強企業技術研究的引導。

提高收縮型地區的產業附加值。鼓勵各類企業在收縮型城市設立研發中心，提高研發中心與地區各類研究機構的技術對接，推進地區研究機構技術的提升。探索設立區域性孵化中心，積極促進落戶的研發中心與孵化中心技術對接。大力發展區域性的股權交易中心，完善對技術轉讓和股權交易。加強地區間的產業對接，發展基礎性、高附加值的產業，提高區域產業優勢。

（二）堅持生態發展道路

提升生態產品的供給能力。合理規劃國土空間，明確農田范圍，收縮城市建設邊界，保障農田和生態紅線不受城市建設的擠壓。建立資源集約和環境友好的農業生產體系，積極發展特色生態農業，做大做強生態農業產品，深入推進農村現代化建設進程，提高農業資本的比重，擴大生態農業產品的生產規模。推進城市環境整治和居住地生態修復工程，堅持“山水林田湖草”綜合整治，完善提高居住地區的生態環境質量，強化城市環境的治理，建立符合收縮型城市發展需求的城市污染治理體系，提升工業廢水和生活污水處理能力，開展城市內河、地下水及城市大氣整治等綜合環境整治工作，提升環境質量。

發展可循環的生態產業。優化能源結構，拓寬清潔能源的使用范圍，壓縮石化能源使用比重，提高風能及太陽能能源結構比例。積極推廣節能環保技術，促進工業生產過程中能源節約及生產設備的中能源的高效使用。加強能源型行業生產工藝的改進，促進生產裝備綠色高效，推進可循環的資源利用方式，積極推廣可再生資源的使用，建立城市固體廢棄物循環使用體系，促進固體廢棄物循環利用。推廣城市垃圾分類制度，推進能源革命，建設城市清潔能源高效使用的能源體系。積極發展生態居住、特色旅游及康養醫療等生態型產業，提升居住生態環境的附加值，大力發展特色旅游業，促進生態環境經濟價值轉化。提升城市文化產業競爭力，促進旅游資源、人文資源和生態資源的有效結合。

采取多種方式保護生態資源。建立自然資源數據庫，完善自然資源分布的統計，加強自然資源保護管理。明確自然資源產權屬性，完善生態資源價值核算體系和定價方法，推進生態資源定價市場化，建立森林、草原、濕地、荒漠等多樣化資源全覆蓋的生態補償機制和方法，完善生態補償制度。完善國有資源使用補償，調整能源資源的價格機制，建立適當財稅補償國有資源的使用機制。完善政府購買機制，通過政府購買補償原住民對生態資源的使用。實行嚴格的自然資源保護政策，建立自然資源保護的法律法規，提高執法力度，保護生態環境多樣化。

提升綠色生活理念。調整城市發展的空間布局，促進人口向宜居地區聚集，推進城市建設集約化發展。改善居住地區的環境質量，促進老舊小區的升級改造和精細化管理。重塑城區邊界，改善城區外圍生態環境，促進人居環境和生態環境協調發展，提倡城市居民綠色出行，完善公共交通系統。

（三）提高收縮型城市公共服務水平

提高城市綜合服務水平。提高上級政府對收縮型城市的一般性轉移支付，加強公共服務水平的提升。優化收縮型城市的營商環境，加強引進資本后續服務，減少投資的審批流程，實行多證合一辦理，設立營商環境監督平臺，保障城市內的商業投資和商戶的合法利益不受侵犯。完善司法保障制度，加強對地區內違法犯罪的打擊。加強對公共教育資源的投入，提高中小學教育資金支持力度，建立互聯網教育平臺，縮小地區間教育資源差異，促進教育資源均等化。加強公共醫療服務能力，建設地區性綜合醫院，提升醫療服務水平，加強地區醫療機構與先進醫療單位的合作，促進優質的醫療資源向收縮型城市傾斜，提高公共衛生服務能力。加強就業服務指導，推進專業化人才隊伍建設，提高社會保障標準，完善養老服務體系。

三、結語

我國城鎮化的發展過程中，人口向中心城市不斷聚集，這既是產業發展的階段特征，也是城市化進程的結果。人口流出地區面臨產業空心化和轉型難的問題，使得地區面臨發展瓶頸。從實際出發，通過調整產業結構轉變發展路徑，促進產業生態化發展，提供收縮型城市公共服務水平，成為我國收縮型城市的發展出路。

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