我國政府采購社區養老服務的現狀、問題與對策探析

[摘要]伴隨著政府采購養老模式在我國公共養老服務行業中的廣泛推行，與之相關的政府采購社區養老服務的問題應該得到及時關注與解決。觀察中國養老服務行業的實際狀況，我國在政府采購社區養老服務行業的法律規制、監督體系等比較匱乏。反思我國在該行業存在的問題，我國應重點關注“完善相關立法、確立統一的服務合同購買模式、建立健全獨立的監督體系、拓寬社會組織的資金投入渠道”這幾個方面。對我國政府采購社區養老服務的問題進行解決和預防，以更好地發揮政府采購在社區養老服務中的積極作用。

[關鍵詞]政府采購；社區養老；老齡化；監督體系

[中圖分類號]F812.2 [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.08.003

一、我國政府采購社區養老服務的現狀

（一）我國政府采購社區養老服務的背景分析

根據我國第七次全國人口普查報告，我國的人口增長率再次下降，人口老齡化問題再度引人擔憂。老年人群體數量龐大，如何解決老年人的養老是我們亟待面對的問題。為此，我國政府正在積極探索政府采購社區養老服務[1]，我國政府是承擔養老服務的主要責任者，我國政府采購社區養老服務是提供養老服務的基本方式。

（二）我國政府采購社區養老服務的發展進程

我國政府購買社區養老服務最早起源于上海，上海于2000年首次開始提供政府采購社區居家養老服務：以養老機構為依托，上海市民政局在黃浦、長寧等6個區、12個街道進行試點社區居家養老服務活動。2013年，浙江省烏鎮市國際生態產業園展區上，健康養老的觀點在中國被首次提出。2022年國務院下發《關于印發“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》，提出發展社區養老服務機構，培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服務的社區養老服務機構，推動集中管理運營和標準化、品牌化發展[2]。

（三）我國政府采購社區養老服務的概念界定

筆者檢索到不同的主體對政府采購有不同的理解。政府采購在維基百科中的含義如下：政府采購是指政府機構采購商品、服務和工程的行為。政府采購在美聯邦政策辦公室公布的政策中的概念如下：“所謂政府采購是指直接來自于政府部門的購買，包括政府部門獲得的商品和勞務合同，并且最終保證完全執行的全過程。”2014年公布施行的《中華人民共和國政府采購法》規定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”

社區養老是指通過社區相關服務機構和人士提供上門服務或托老服務，社區養老的主要責任承擔者仍然是家庭，家庭是養老資源的主要提供者，社區的有關服務機構及人士是養老服務的第二提供者。

綜上所述，政府采購社區養老服務是指政府主要提供資金，民間組織主要提供養老服務，由政府及民間組織兩大主體訂立民事合同，關愛老年人群體的行為。該項服務面向的對象是“三無”老人（失去勞動能力、沒有確定的生活來源、沒有贍養人）。

二、我國政府采購社區養老服務存在的問題

為更好地推動政府采購社區養老服務的發展，需要明晰政府采購社區養老服務中存在的問題，主要包括：缺乏針對性的立法，未形成統一的購買模式，未形成獨立的監督體系，養老服務資金匱乏。

（一）針對性的立法缺位

目前主要由2014年公布實施的《中華人民共和國政府采購法》來規范我國政府采購社區養老服務這一行為，但大部分條款與貨物及工程有關，缺乏有關公共服務的實質性規定。目前保障老年人權益的主要是2018年修正實施的《老年人權益保障法》，但是該項法律文本中解決老年人、養老機構與政府三方主體的法律糾紛的內容幾乎沒有。除此之外，國務院還下發了一些《意見》《指導》，但是下達到各個層級的地方政府之后，又缺乏統一度和執行度，從上到下的養老規范并不統一。缺乏政府購買公共服務的實質性規定以及從上而下統一實施的效力會導致老年人與機構組織發生糾紛時，難以解決糾紛。案件發生在2015年，一位70多歲的老太太將上海某家日間托管中心的老板告上法庭，理由是老太太在日間托管中心摔了一跤，導致髖關節碎裂。老太太請求被告賠償9000多元的醫療費和6萬余元的家人誤工費、老人照料費等。案件告至法庭，糾紛難以解決。由此可以看出，一些養老服務商陷入政府購買服務困局[3]。

（二）未形成統一的采購模式

目前，我國政府購買社區養老服務的模式并不明晰，主要包括：委托購買模式、形式購買模式、補貼模式和直接資助模式。實施模式過于復雜，實施模式的不統一會導致上層制度在設計時難上加難，同時復雜的實施模式仍然會導致監督政府行為的困難，因為復雜的實施模式會導致缺乏統一的監督標準。同時委托購買模式及形式購買模式實質上是指定主體，而并非讓主體來競爭。這必然導致養老市場缺乏競爭活力，不利于調動養老產業提供者的積極性。

（三）未形成獨立的監督體系

國務院于2019年下發的《關于推進養老服務發展的意見》和2020年下發的《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》雖然作出了有關建立健全監督體系的規定，但是這些規定都不夠詳細具體，在實踐層面上缺乏指導性和可操作性。比如，政府采購養老服務的實際所需資金與賬目明面上的資金相比，仍有一定的出入；政府在購買社區養老服務之時，亦有可能會存在采購數量不合格、質量上不達標的問題，無法實際對接養老服務的需求。在具體的操作流程中，有些政府雖然委派了專業的審計機構和律師事務所，但是由于這些審計機構和律師事務所是由政府下發委派薪酬的，難免會出現雙方串通一氣的狀況[4]。實際上，這也是沒有實現監督獨立，具有很大的改善空間。

（四）養老服務資金匱乏

2021年5月，國家統計局公布了第七次全國人口普查結果，我國總人口數為合計1430695萬人，較上次人口普查的增長率再度下降。而2021年中國的老齡化現象再度引發社會各界的擔憂，中國老齡化人口持續攀升，老年群體的規模亦愈發龐大。目前我國政府采購社區養老的服務模式下，采購資金主要來源于政府。而此種方式下，資金來源渠道單一、經費不足，服務群體龐大等種種原因，都會導致難以支撐養老機構的運營的問題發生。所以，養老機構資金嚴重匱乏，會導致缺乏足夠人力、物力、財力維系機構的生存發展。

三、完善我國政府采購社區養老服務的對策

（一）完善相關立法

筆者建議應當制定統一的“政府購買公共服務法”。“政府購買公共服務法”的內容應包括政府購買公共服務的概念界定、政府購買公共服務所遵循的基本原則、相關管理機關的確定、供給與購買雙方的權利義務關系、監督機制等方面。政府是提供公共養老服務的最重要的主體，通過制定統一的“政府購買公共服務法”。不僅可以明晰政府的職責，還可以為以后處理相關糾紛提供解決方案。其中有一點需要特別注意，在我國現行的稅法體制下，為老人們提供養老服務的企業仍需向國家繳納一定數額的企業所得稅，這不利于調動企業的生產積極性。因此，筆者建議，將企業提供養老服務這一事項不征收企業所得稅，這樣不僅可以調動企業的生產積極性，還可以提高養老服務的質量，進而推動我國養老事業的發展。

（二）統一合同模式

前文所提及的政府采購養老服務的四種模式中，最符合民生民情的模式是服務合同購買模式。在該模式下，我國政府和社區養老服務機構都是平等的民事法律關系主體，不存在相互之間的行政隸屬關系。政府發出采購養老服務的需求，各大社區養老服務公開、公平、公正進行競標，在此期間，不存在違背雙方意愿的合同的訂立。在各大社區養老服務機構的競標過程中，政府開始選標，實惠而質量又好的社區養老服務機構可以中標。中標之后，政府吸納社區養老服務機構為老人們提供服務，政府和社區養老服務機構雙方行使各自的權利，履行各自的義務。一旦發生相關糾紛，可以向人民法院提起訴訟[5]。如果能在全國建立統一的服務合同購買模式，不僅可以減輕政府購買養老服務的負擔，還可以增加養老服務機構的中標率，還可以為家庭養老實現最佳化的選擇。

（三）健全監督體系

在政府購買社區養老服務的監督中，要實現內部與外部的監督融合機制，不僅要重視政府自身的內部監督，還要建立健全外部的第三方監督機制，讓政府采購社區養老服務這項工作在陽光下運行。在政府自身的內部監督下，從政府的上級到下級，要建立起層層監督的體制，政府下級工作人員要向上級工作人員匯報采購工作，政府上級工作人員要監督下級工作人員的工作情況。在政府的外部監督下，政府采購社區養老服務要實現全面的信息公開：政府采購服務目錄公開、政府采購服務時間公開、政府采購服務經費公開、政府采購服務對象公開等。只有把權力放在陽光下，才能實現最大化的監督[6]。同時還可以引入第三方監督：這些第三方由專家、審計人員、律所工作人員構成，這樣的人員更加具備專業水平；這些第三方的薪酬應當由另一方政府頒發，即A政府與B政府都是C政府的下級政府，A政府采購社區養老服務，薪酬由B政府給付，而并非由A政府給付，這樣有助于保證監督的獨立性，避免互相溝通的情況[7]。

（四）拓寬資金渠道

解決資金來源匱乏的問題，可以從兩個方面入手。一是加大財政撥款力度，為政府采購社區養老服務提供更多的財政資金。在年度財政預算里為政府采購社區養老服務留足充足的資金，并且健全監督體系保障資金下達至社區，設置政府采購明細，擴大政府采購范圍，增加政府撥款。二是成立公益組織，采取線上線下結合的方式進行募集資金，進而拓寬資金的收集渠道。同時鼓勵企業組織、事業組織等其他機構資本的注入，并以減稅降費的優惠給與這些機構回報，從而鼓勵這些機構注入資金的積極性。綜上所述，從社會組織自己募集資金和政府為其提供更多資金這兩方面入手，進而為政府采購社區養老來保障充足的資金供應[8]。

參考文獻：

[1]溫欣.我國城市社區居家養老服務中的政府采購問題研究[D].山東：山東財經大學，2014.

[2]劉佳琪.我國政府購買養老服務的法律問題研究[D].甘肅：蘭州大學，2020.

[3]李鳳芹.中國城鎮社區養老中政府購買醫療衛生服務研究[D].湖北：武漢大學，2015.

[4]方俊，李子森.政府購買社區居家養老服務的探索——以廣州Y區為例[J].中共中央黨校學報，2018，22（3）：67-75.

[5]鄒蘊涵.養老服務政府采購規模測算與政策建議[J].宏觀經濟管理，2016（3）：30-32+40.

[6]鄭瑩，高源.政府購買社區養老服務的法學審視[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2017，45（3）：113-120.

[7]雷美霞.政府購買社區養老服務研究：現狀、問題與對策——以F市為例[J].新西部，2019（17）：22-24.

[8]祁雪瑞，牛琳.完善法律制度規范政府支持養老服務業[J].法制博覽，2019（11）：61+63.

作者簡介：

田雅鑫（2001.1-），女，漢族，河南焦作人，本科在讀，研究方向：法學；

黃延峰（1975.7-），女，漢族，河南南陽人，博士，副教授，研究方向：刑事法學。