公共價值創造視角下智慧城市的協同治理探索

智慧城市既是城市發展、治理和轉型的全球性模式，也是城市研究中需要不斷探索的理論前沿。隨著城市信息化應用水平快速提升和國家頂層設計不斷完善，智慧城市建設在速度、廣度和深度等方面持續優化，但依然存在智慧城市治理未創造出“智慧”應有價值的現實問題。公共價值創造表現為治理的不同主體和要素在一定場域賦能公共價值管理，放置于智慧城市建設的場域下，公共價值創造強調必須實現制度保障和技術支撐最大程度匹配。智慧城市協同治理的公共價值創造是多元治理主體在治理過程中“清晰協同戰略目標、深化協商互動機制、兼顧多元利益表達”的過程和結果。因此，重塑公共價值理念、整合多元利益訴求和創新資源利用模式可以作為智慧城市協同治理的實現路徑。

公共價值創造； 智慧城市； 協同治理

D630； F299.2-A-0068-09

一、 問題的提出

“智慧城市是繼信息（化）城市、數字城市之后出現的迭代概念，也是城市信息化較高級的形式。”［1］2016年國務院發布《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，明確提出“分級分類推進新型智慧城市建設”，強調通過信息技術的創新突破以打造透明高效的服務型政府；2017年、2018年國家工信部連續發布《關于全面推進移動物聯網建設發展的通知》《擴大和升級信息消費三年行動計劃（2018—2020年）》，突出信息技術在公共服務領域的發展應用，顯化信息技術對于城市發展質量和居民幸福水平的具體要求；2022年《“十四五”數字經濟發展規劃》的出臺，進一步加大對數據的開發深度和應用廣度，對智慧城市建設在數據整合、平臺完善、業務協同、服務優化等方面作出更為明確的闡述。此外，截至目前，全國已有29個省區市在地方《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》中明確指出要“推動智慧城市建設，提高城市智慧化水平”。由此可見，智慧城市建設已在全國范圍內如火如荼地展開。由數字信息引發的相關支持政策和配套措施逐步趨于完善，由數字信息衍生的平臺軟件和行業產業正在快速發展，同時由數字信息轉變的治理理念和治理模式也不斷換代更新。當前，智慧城市建設在速度、廣度和深度等方面持續優化，但依然存在“智慧城市”治理并不“智慧”、未創造出“智慧”應有價值的現實問題［1-4］。概括來說，制度建設不完善、數據治理能力欠缺，信息共享不充分、公民互動參與不足，整體協同不全面、技術發展與人的需求匹配度不夠等困境，仍是當下限制智慧城市協同治理的重要因素。

“智慧城市（smart city）既是城市發展、治理和轉型的全球性模式，也是城市研究中‘異常復雜’的理論節點。”［5］因此，破解智慧城市協同治理困境，實現智慧城市高質量發展，必然需要以科學合理的理論作為分析依據和實踐支撐。基于此，本文借助戰略三角模型的已有研究，構建智慧城市協同治理的公共價值創造分析框架，以“理念—過程—結果”的實踐邏輯剖析智慧城市建設在“理念共識、過程銜接、結果聯動”等方面的協同性問題，通過深究治理過程中現象、表因背后的邏輯、本質，理清政府、企業、公民等治理主體在頂層設計、信息共享、公民參與、技術應用等方面的角色、功能和作用，以此提出“重塑公共價值理念、整合多元利益訴求和創新資源利用模式”的實現路徑。

二、 公共價值創造的三角模型與理論闡釋

“公共價值”概念于1995年被首次提出，美國學者Moore在著作《創造公共價值：政府戰略管理》中將公共價值模糊定義為“公眾對政府期望的合集”［6］。相較于“公共價值”的概念內涵，“‘創造公共價值’更多地關注實踐運作”［7］。Moore提出的戰略三角模型包含了公共價值、合法性與支持、運作能力三個核心概念。本文將公共價值創造理論具體運用于智慧城市協同治理的探索研究，必然需要找尋公共價值創造理論與協同治理理論的契合點，兼顧協同治理在關鍵變量、影響因素與實現途徑等方面的要素考量，同時凸顯智慧城市高質量發展在技術創新、數據共享、信息處理等方面的特殊性，進而交織形成智慧城市協同治理的公共價值創造分析框架。

（一）公共價值創造的三角模型

在Moore公共價值創造的戰略三角模型中，公共價值可以被視為公共部門進行使命管理的具體內容，是獲得合法性與支持的參照依據，亦是提升運作能力的目標追求。公共價值包括公共部門基于法律法規和政治制度而規定的公共部門的使命和總體目標，也包含公共部門依據自身建設發展和公共事務處置而規定的公共部門的績效和階段目標。合法性與支持則指公共部門依托政治建設和組織建設搭建治理所需要的結構網絡和組織結構，獲取治理所需要的政治資源、行政資源和社會資源。公共部門通過明確職責體系和優化工作流程，提高自身治理能力和治理水平；通過完善公眾參與的制度建設和提升技術應用的普惠程度，優化治理主體互動溝通的效率和效益。運作能力則“強調資源可得性和管理運作能力對于價值目標實現的重要性”［8］。其中，價值目標的實現既包括通過組織內部資源整合以節省行政成本、通過治理協作以實現行政高效率，也包括通過組織外部資源整合以增強治理力量、通過治理協調以發揮正外部效益。具體來說，公共價值體現為治理過程中工具理性與價值理性的融合［9］、公平屬性與效率屬性的兼顧［10］。合法性與支持則表現為公共部門通過制度設計［11］、平臺搭建［12］等形式優化組織結構，重塑工作機制，提供公共服務，增強公眾參與，進而實現資源整合，獲得政治支持。運作能力則可以理解為解決城市問題、協調社會關系以及規范社會秩序的能力［13-15］，抑或是動員、管理、發展和精細治理的能力［16］。

（二）理解智慧城市協同治理的公共價值創造

對于協同治理的理解，現有研究主要從協同治理的關鍵變量和協同治理效能的影響因素兩個角度進行探析。關于關鍵變量的選取，部分學者認為協同治理必須突出協同之意，強調治理過程應以主體的多元化為前提、以制度的規范化為保障［17-19］，通過風險溝通、行為監督、利益兼顧等運作機制確保主體平等協作，實現公民有效參與［20］。由此可見，協同治理的關鍵變量應兼顧過程與結果，包含搭建關系網絡、落實協作機制、整合協同結果三個方面。而有關效能的影響因素，現有研究則多從制度建設和機制創新［21-22］、社會資本積累和關系網絡構建［23-24］等方面進行具體闡述。當然，在智慧城市協同治理的框架下，還應注重數據思維、技術賦能等重要因素的影響［25-27］。

在針對公共價值創造的相關研究中，學者多從“實踐工具”或“理論發展”的視角理解公共價值創造的內涵。前者將政府職能拓展為公共價值創造，指出創造公共價值是公共部門的核心目標，是提升公共部門治理績效的必然選擇［28-29］，并認為在智慧城市建設的背景下，多元主體基于技術深度融合、數字能力提升而形成的合作是實現公共價值的有效治理方式［11-12］。后者則是在“戰略三角模型”框架下繼續細化豐富公共價值創造理論，認為與公共行政的其他范式相比較，公共價值創造表現為治理的不同主體和要素在一定場域賦能公共價值管理［30-31］，放置于智慧城市建設的場域下，公共價值創造強調必須實現制度保障和技術支撐最大程度匹配［32， 8］。盡管二者的側重點有所不同，但就公共價值創造過程而言依然具有很強的一致性，均涵蓋了基于理念更新的制度建設和技術開發、基于機制運行的網絡構建和能力塑造。

基于上述分析，本文認為智慧城市協同治理的公共價值創造必然包括戰略三角模型的基本內涵，即公共價值、合法性與支持、運作能力三個層面。同時，智慧城市協同治理的公共價值創造必須嵌入智慧城市建設的基本框架下，才能有效分析智慧城市協同治理。該框架包含理念協同、過程協作、結果整合三大支柱以及制度建設、信息技術、網絡結構、社會資本四大影響因素。具體來說，智慧城市協同治理的公共價值創造應是多元治理主體在治理過程中“清晰協同戰略目標、深化協商互動機制、兼顧多元利益表達”的理念、過程和結果（圖1）。一方面，公共價值創造的“公共價值”體現在培育多元治理主體協同治理的理念和環境上，使公共價值的總體目標、階段目標與戰略目標的長期規劃、短期規劃相吻合。另一方面，公共價值創造的“合法性與支持”表現為提升多元治理主體協同治理的意愿和能力，使政府內部的部門協商和政府外部的政社合作與智慧城市協同治理的內在要求相一致。同時，公共價值創造的“運作能力”可以理解為強化多元治理主體協同治理的機制和實效，通過政府績效產出和政社規范共識提升智慧城市協同治理的效益。

三、 智慧城市協同治理的實踐邏輯與協同困境

近年來，隨著相關政策的不斷深化以及部門之間的協同推進，智慧城市建設在全國范圍內呈現爆發式增長。信息技術的創新突破推動公共服務硬件設施和軟件設計的迭代更新，為公共服務和社會管理的轉型升級帶來機遇，進而使得“城市服務質量、治理水平和運行效率得到比較大的提升，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強”［33］。基于公共價值創造的分析框架，筆者從本研究團隊實地調研結果出發，結合國家相關部委信息發布［34-38］、地方試點新聞報道［39-42］，發現智慧城市的協同治理在遵循“理念—過程—結果”運作邏輯的同時，仍存在突出的協同困境，具體表現為共治理念的缺乏、對話機制的不暢和結果聯動的不足。

（一）缺乏指向共識決策的合作共治理念

當前，智慧城市協同治理缺乏合作共治理念的表現形式不一，其形成機制也存在較大差異。其一，公共管理的路徑依賴。即公共管理者在智慧城市建設過程中對“父愛主義”思維習慣和行為方式的墨守成規。在智慧城市建設過程中，行政主體依舊選擇向其他治理主體宣揚價值取向、傳輸目標導向，通過“同化”其他治理主體從而產生集體行動。長此以往，治理過程的“去社會化”有可能降低甚至扼殺社會力量積極參與協同治理的意愿和理念。其二，城市治理的“目標偏差”。即對于數據、技術的過度依賴而造成的“技術簡化主義”，以及對于專業人員和技術人才的過度依賴而造成的“技術理性失靈”問題［43］。其三，公共管理者追求控制幅度最大化［44］。智慧城市建設使得數據要素高速流通，而數據的收集儲存、流通使用加劇了社會風險的集中。為了避免社會風險不確定性造成的公共危機，公共管理者可能會排斥協同共治理念，追求對于信息資源掌握的絕對優勢和對公共事務話語權的壟斷地位。

對于共治理念缺失的原因，不少學者進行了相關研究。有學者認為制度建設的不完善是缺乏合作共治理念的重要原因。“公共價值規劃本應注重居民參與和集體偏好的表達與聚合，在缺乏適當制度支撐的情況下，透明、參與、回應被封閉、壟斷、漠視替代。”［45］制度環境的不完善使得政府“為民做主”的價值邏輯和行為方式更加固化，難以突破，進而導致合作共治理念的缺乏，增加了多元主體協同治理、共識決策的難度。也有學者認為，政府數據治理能力的不足亦是共治理念缺失的重要原因。2021年7月中國軟件評測中心發布的《2021年智慧城市發展水平調查評估報告》［45］顯示，樣本城市技術支撐度的平均指數為0.67，其中技術支撐度中云計算和智慧終端的平均指數僅為0.5和0.38。數據處理能力的不足使得政府更側重于行政效率，簡化公共價值創造過程，進而衍生出行政活動中以公眾“需求”替代公眾“需要”的現象，“出現資源配置錯位或供給過剩問題，而且使政府陷于疲于應對的狀態”［46］。由此可見，數據治理能力的不足會直接影響共識決策的有效性，更加可能導致指向共識決策的合作共治理念的欠缺。

（二）以對話為中心的過程銜接不暢

從協同治理的過程來看，智慧城市建設下多元治理主體以對話為中心的機制過程銜接不暢。就政府內部自身建設而言，有學者指出政務協同欠缺智慧支撐［47］。具體來說，協同治理的實現多依托于網站建設，強調依托數據資源的流通打破空間限制，為跨地域合作、跨部門協作提供載體，但對于以對話協商為主要方式的平臺搭建、流程再造則缺少制度規范和政策銜接。而從政府外部多元互動來看，“新型城市的出現以及信息化的發展，使得以政府為主導的一站式治理模式出現諸多弊端且不再適用”［48］。一方面，公共服務的方向多為單向性，政府依據自身職能向市場主體購買服務，向社會公眾提供服務，但對服務前期的需求調查和服務后期的評價反饋缺乏關注，特別是對于網站軟件中政務服務的可及化、均等化、精細化缺乏評估。另一方面，智慧城市建設多以優化公共服務、提高便民服務為主要發展目標，政府多關注物聯網、大數據等信息技術的創新突破和數字信息衍生的行業產業發展，但對于協同治理中依據數據共享、信息處理實現信息再造、公民參與的能力建設和水平提升關注較少。

《2021年智慧城市發展水平調查評估報告》的結果亦證實了上述觀點。智慧城市中城市應用平臺成熟度平均指數達到0.76，二級指標平臺統一度、平臺安全度和平臺效果的平均指數分別為0.8、0.82和0.72，但平臺開放度的平均指數僅為0.53，且標準差為0.47。數據表明，樣本城市在智慧城市建設過程中應用平臺信息（數據）資源外部開放程度和信息（數據）資源內部（部門間）共享程度較低，這將直接弱化公民參與和部門協同的可能性及可行性。從服務完備度的得分來看，包括數字交通、數字醫療、數字教育、數字社保、數字政務、數字就業在內的二級指標數字服務建設指數為0.8，高于服務完備度總體發展指數（0.73），但包含移動端城市服務、無障礙訪問和市民反饋在內的二級指標服務體驗指數僅為0.6，且標準差為0.25。由此可見，樣本城市在以對話為中心的機制建設方面存在滯后問題，具體表現為智慧城市建設參與者之間的溝通銜接不通暢、互動過程不完整。收縮和減少主體間對話溝通的渠道、方式和環節，將對公民在信息獲取、公共事務參與以及行政行為監督等方面的權益產生消極影響。

（三）從局部協商到整體協同的結果聯動不足

對于智慧城市協同治理結果聯動的問題，學界就其現象和邏輯展開研究并取得了一定成果。從信息技術本質的角度來看，“智慧城市建設所涉及的城市數據，同時承載著策略、政治與價值判斷的權衡與選擇”，換句話說，“技術方案看似公正客觀和遵循普遍受益的原則，但背后隱藏著不公平、不公正的現象，且暗含權力導向”［49］。智慧城市建設的基礎性、關鍵性工作是對數據信息的收集和處理，而數據從統計階段開始就面臨著政府標準制定、方法選擇、區域劃定、主體代表等一系列規則流程的安排，數據綜合體現社會多元主體的偏好和需求仍是協同治理的難點。數據應用階段從數據中獲取實用信息、從數據中發現解決問題都會受到政府主觀價值判斷和主觀利益偏向的影響。數據普惠應用于社會多元主體的生存和發展已成為智慧城市協同發展的重點。信息技術的發展有可能導致其他治理主體在數據話語權方面的不平等，排斥多元主體參與智慧城市建設，進而使得整體性、參與性和協同性的城市治理格局難以形成［49］。這意味著數字信息或成為“權力”外延，將作為治理的重要因素掌握在少數特定群體的手中，有關數字信息的使用只可能滿足部分群體的利益訴求，有關數字信息的透明亦在特定群體內部實現或數字信息呈現“等級化”。

從信息技術效應的角度來看，已有學者意識到在智慧城市建設過程中存在話語權相對弱勢的治理主體“被剝奪了參與公共價值規劃的機會，或者凝聚公共價值共識的集體協商淪為一種‘儀式’困境”的問題［44］。具體來說，智慧城市發展對于專業化的要求使得政府更傾向于局部協商、內部協商。在智慧城市“自下而上”與“自上而下”的聯動機制未能實現協同發展的情況下，“數據鴻溝”“城市撕裂”等問題會顯得更為突出。即使存在公民參與集體協商的機制創新，究其實質，大多仍是充當解決矛盾糾紛的事后補救措施。例如，已有學者將城市治理中“一事一議”的局部協商視為整體聯動機制缺乏的產物［50］。此外，技術的可及性進一步加速政府對治理精準度的追求，從而導致政府依托大數據重塑城市治理組織網絡，將城市治理空間不斷細化為網格和服務范圍更小的區片。空間再劃分將放大空間異質性，使得謀劃城市整體性治理、實現區域協同發展成為難題。技術的可及性、制度的適宜性、理念的差異性都將成為影響整體協同效能的關鍵因素。同時，在制度建設、人員素質未能完善、匹配的情況下，空間再劃分也成為造成信息壁壘的客觀原因，進而產生地區“內卷化”或形式主義的問題。

四、 公共價值創造視角下智慧城市協同治理的實現路徑

2020年，習近平總書記在浙江考察時強調：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”［51］由此可見，智慧城市的高質量發展更需要注重理念創新、模式轉變以推進效能提升，這亦與“公共價值創造”模型的三大核心要義理論契合。綜上，本文以智慧城市協同治理的實踐邏輯為基礎，以“公共價值創造”模型的核心內涵為框架，從重塑公共價值理念、獲得內部與外部支持、提升資源利用能力三個維度思考實現智慧城市協同治理的可能路徑。

（一）技術發展增量提質，重塑公共價值理念

“在工具理性和價值理性長期的博弈過程中，價值理性居于相對優勢地位有利于實現社會的良性治理。”［32］在推進智慧城市高質量發展的過程中，管理技術、管理模式和管理理念必然與傳統治理框架下的治理要素相互碰撞，技術突破下新舊體系的摩擦需要以新價值理念的形成來協調引導。制度作為“指導、修正個人行為動機，支配和影響人類行為”的重要影響因素，必須發揮其在公共價值重塑中的關鍵作用［50］。早在2019年，國務院頒布了新修訂的《政務信息公開條例》，條例堅持“公開為常態、不公開為例外”的指導原則，突出以網站建設和平臺搭建為工作抓手，強調塑造政府工作公開化、法治化和規范化的價值理念。2020年、2021年國務院又先后印發有關政務服務的相關制度政策，就數據共享、服務優化的標準進行界定，重塑政府便民利民的工作目標和提升公眾滿意度、增進公眾幸福感的價值追求。由此可見，與技術發展有關的制度的豐富和完善，不僅體現公共部門功能價值的轉變，亦能夠推動公共部門價值理念的重塑，智慧城市協同治理必須推進制度的深化發展。

同時，已有實證研究表明，“技術同化深度、技術同化廣度是公共價值創造的前因變量，而組織知識基礎、高層領導支持是技術同化的前因變量”［10］。換句話說，技術發展增量提質，對于公共價值理念的創造同樣發揮著不可替代的作用。技術同化的深度和廣度直接影響城市之間、城市內部數據信息的共享程度和便民服務的普惠程度。均等化、可及化的提升進一步弱化數據鴻溝、數據壁壘帶來的消極影響，為營造“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果與人民共享”的價值理念提供現實基礎。組織知識基礎和高層領導支持意味著，智慧城市建設背景下公共管理者需要意識到政府部門扁平化組織結構和集約化服務流程的重要性，需要意識到公民參與、協同治理在智慧城市建設中的必要性。而組織知識基礎和高層領導的支持則集中體現為頂層設計，例如城市治理過程中對于公民參與的重視，“共建共治共享”的治理理念、“全過程人民民主”的公共價值的提出。

（二）黨建引領協同共治，整合多元利益訴求

就公共價值而言，“公共價值是由公民定義的一種規范性價值理念，具體形態則是公民的訴求、偏好，以及對政府的期望。公共管理者必須尋找公民通過政治過程所表達的集體期望”［52］，以集體期望的滿足來實現多元訴求的整合，進而得到廣泛的政治支持。民主監督作為公民通過政治過程表達、實現集體期望的方式之一，通過將多元利益落實為具體的評價標準和評價原則，能夠使多元主體的利益整合在民主監督的評價體系中顯現。因此，要實現智慧城市的協同治理，必須建立鼓勵民眾主動監督評價政府管理或公共服務的機制，通過制度完善和技術突破為民眾制度化參與提供“入場券”，同時細化、優化流程管理，加強過程控制，使多元利益訴求貫穿政務始終。但是，“社會公眾的參與不能僅僅停留于政府管理和公共服務的執行和監督層面，而應前移到決策層面”［52］。民主協商作為以對話溝通實現利益調和的重要形式，應在民主決策的過程中發揮應有之義，通過信息提供、平臺構建和制度保障提升民眾參與決策的科學性、規范性、積極性和可持續性。

從協同共治的角度來看，智慧城市的協同治理模式是“黨政統合下多元共治和協同演進的模式”。換句話說，多元主體的利益整合需要從制度設計層面提供政治支持和合法性來源。黨建引領、多元共建的治理體系是智慧城市協同治理的重要依據。其中，多元主體積極構建共治機制，創新共治模式，拓展共治渠道，在制度框架下支持信息技術的發展創新，為共治平臺建設和網絡搭建奠定基礎，同時注重數字技術的應用拓展，為價值共創、責任共擔提供載體。數字技術的發展使得社會力量參與的可能性、積極性和創造性大幅度提升。此外，在整合多元治理主體利益過程中必須處理好數據透明與數據安全、數據效率與數據公平的問題，這對于政府信息收集和信息處理的能力提出了更高的要求。一方面，多元主體參與度的提升以信息公開透明程度的提升為基礎，但必須同時兼顧數據使用程序與實質的合理性與合法性；另一方面，多元主體利益整合需要數據收集儲存、利用轉化的高效率，但同時必須規避數據壁壘、數據鴻溝、數據碎片帶來的部門內耗和社會分化等問題。

（三）規劃發展論證模擬，創新資源利用模式

縱觀智慧城市資源利用的頂層設計，2016年國務院印發《進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，強調信息技術要賦能城市治理服務，發揮數字資源、平臺資源在市政設施運行管理、交通管理、環境管理、應急管理等方面的功能作用；2017年工信部進一步拓寬信息技術的應用領域，強調大數據在城市規劃與管理、設施建設與運營方面全生命周期的應用；2018年、2019年住建部、自然資源部從城市安全保障、國土空間規劃、生態文明建設等角度對數字技術的應用提出新發展要求；2020年國家發改委增加了在政務服務和應急響應方面的智慧化建設。從政策的深化發展來看，隨著數字技術的不斷創新，對其應用范圍的廣度、深度和精度的制度要求都發生深刻變化，這對于城市治理的效率、效果和效益產生了巨大影響，也進一步說明資源利用模式的豐富和創新需要頂層設計的支持和引導。但是，智慧城市建設面臨同質化問題，這造成智慧城市發展的“內卷”。因此，不同地區需要依據城市的發展基礎和發展需求找準城市發展戰略定位，做好資源分配和資源利用的區域規劃。

對于頂層設計的具體內容，智慧城市資源利用方式經歷了“從建筑智能化到智慧技術的基礎設施化”，再到“新型智慧城市的整體塑造”三個發展階段［53］，而第三階段是在第一、第二階段建設積累的基礎上做出的優化整合。對于新型智慧城市資源利用的創新，可通過以下途徑實現：一是實行產業升級。《“十四五”數字經濟發展規劃》提出2025年“數字經濟核心產業增加值占GDP比重10%”這一新經濟發展指標，數字經濟邁向全面擴展期與智慧城市高質量發展關鍵期重合，數字技術的突飛猛進為工業化、信息化、產業化的融合發展帶來新的歷史機遇。二是拓寬公民參與。“智慧城市更新既要尋求多元共治，又要避免因戴上‘技術障目鏡’所導致的視野狹隘。”［52］因此，智慧城市的發展是整體智治的發展，需要多方主體參與構建城市發展價值共識，謀劃城市建設規劃共識。三是優化公共服務。城市治理的變革歸根到底是滿足人民群眾對于美好生活的向往，提升人民群眾的滿足感、獲得感和幸福感，數字技術應在公共服務可及性、均等性、精細化和互動化方面持續發力。

五、 結論與討論

公共價值創造包含公共部門使命管理、政治管理與運作管理三個核心概念，強調治理過程以實現公共價值最大化為目標，注重多元主體的支持參與和資源整合的能力提升。而協同治理可以劃分為協商網絡的形成、協商機制的落實和協商結果的整合三個層次要素，其本質在于多元主體的對話與共識。可見，二者在理論構建和實踐指導層面具有契合交叉的空間，這為智慧城市建設的未來發展提供了有益的參考視角。基于此，本文從“理念—過程—結果”的角度出發，圍繞“理念塑造、機制運行、能力提升”三個維度，提出智慧城市建設的優化建議，強調“重塑公共價值理念、整合多元利益訴求、創新資源利用模式”的重要性和必要性。然而，智慧城市建設與發展必然存在區域特殊性問題，未來研究還需注意以下問題：其一，智慧城市建設發展階段的差異性意味 "著發展所面臨的困境、機遇等均會有所不同，對需要集中解決的主要矛盾應有所側重，具體的解決方案更需因地制宜。可見，智慧城市高質量發展需要增加對時間維度的考量，對于整體協同下的“分級分類”提出更高要求。其二，由于人文環境、地理位置、歷史因素、經濟發展等方面各具特色，協同治理主體的功能強弱、協同治理理念的內容會有所不同，勢必進一步影響公共價值創造的內涵與實效、協同治理的能力和水平。因此，空間維度亦是智慧城市協同治理、實現公共價值創造最大化的必要維度，如何兼顧共治理念的普遍性原則與差異性目標值得深入思考。

（南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生杜夢真同學對此文亦有貢獻，特此致謝！）

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An Exploration of Smart City Collaborative Governance

from the Perspective of Public Value Creation

LIU Yinxi1， DONG Yang2

1. Zhou Enlai School of Government， Nankai University， Tianjin 300350， China;

2. School of Public Management， Liaoning University， Shenyang 110036， China

Smart city is not only a global model of urban development， governance and transformation， but also a theoretical frontier that needs to be continuously explored in urban research. With the increasing urban informatization and the on-going improvement of national top-level design， smart city construction has been optimized in terms of speed， breadth and depth. However， there are still practical problems that smart city governance has not created the value of “wisdom”. Public value creation manifests itself as various subjects and elements of governance that empower public value management in a certain field. In the context of smart city development， public value creation emphasizes that institutional guarantees and technical support must be matched as closely as possible. The public value creation of smart city collaborative governance is the process and result of “clarifying the strategic goals of coordination， deepening the consultation and interaction mechanism， and taking into account the expression of multiple interests” in the governance process of multiple governance entities. Therefore， redefining the concept of public value， integrating multiple interest demands， and innovating resource utilization models can be used to achieve smart city collaborative governance.

public value creation; smart city; collaborative governance