營商環境法治化研究述評

摘 要：良好的營商環境是推動社會經濟發展的保障。黨的十八大以來，黨中央高度重視營商環境的法治化建設，習近平總書記明確指出法治是最好的營商環境，進一步肯定了法治建設在優化營商環境工作中的關鍵地位。《優化營商環境條例》《民法典》等法律法規的出臺不僅推動了我國營商環境法治化建設的進程，也為經濟高質量發展提供了有力的司法保障，但目前我國營商環境法治化建設仍需進一步完善。為此，從建立健全營商環境法律體系、加快法治政府建設等方面進行論述，旨在更好地推動我國營商環境法治化建設。

關鍵詞：營商環境；法治化；市場經濟

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202208118

A Review of Research on the Rule of Law in Business Environment

Jiang Linfeng

（College of Law and Humanities and Social Sciences， Wuhan University of Technology， Wuhan 430070， China）

Abstract：A sound business environment is the driving force for social and economic progress.The Regulations on Optimizing the Business Environment， the Civil Code and other laws and regulations have not only promoted the process of building a law-based business environment in China， but also provided a strong judicial guarantee for high-quality economic development. However， we still need to improve the rule-based business environment. Therefore， this paper discusses the establishment and improvement of the business environment legal system and the acceleration of the construction of the government ruled by law， in order to better promote the construction of the business environment by law.

Key Words：Business Environment; Rule of Law;Market Economy

0 引言

市場主體的活力是推動社會經濟發展前進的動力，良好的營商環境可以進一步激發市場主體活力。改革開放以來，中國經濟飛速發展，這很大程度上都得益于我國良好的營商環境。隨著時代的發展，影響營商環境的因素也越來越多。而新時代營商環境的建設離不開法治化建設，法治化在營商環境方面有固根本、穩預期、利長遠的作用。習近平總書記對營商環境法治化建設高度重視，先后發表重要講話。2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會提出要“建設法治化營商環境”。2019年2月，習近平總書記強調“法治是最好的營商環境”。同年我國頒布了《優化營商環境條例》，這是我國優化營商環境方面的一部綜合性立法，將有力推動營商環境法治化建設的進程。

近年來我國營商環境法治化建設從法律設立、政策規劃等方面相繼展開。《優化營商環境條例》和《民法典》的出臺為營商環境法治化建設奠定了法律基礎，明確了營商環境法治化建設的基本原則、主要方向和關鍵舉措。《法治中國建設規劃（2020－2025年）》中提出要“持續營造法治化營商環境”，“十四五”規劃中同樣要求要“持續優化市場化法治化國際化營商環境”^[1]。法律政策的落地實施，對進一步加快我國營商環境法治化建設的進程具有重要意義，并且在未來很長一段時間都將為我國經濟高質量發展提供制度保障。

1 營商環境與營商環境法治化基本概述

營商環境對于一個國家的經濟發展至關重要。一直以來我國都致力于優化營商環境，這是堅持和完善中國特色社會主義制度、建立更完善的市場經濟體制、完善治理體系和提高治理效能的現實需要，營造良好的營商環境也已成為世界各國促進經濟發展的共識之舉。

1.1 營商環境的概念及內涵

1.1.1 營商環境的概念

“營商環境”一詞最早起源于國外，2001年世界銀行提出“營商環境”這一概念并建立了衡量各國營商環境的評價體系。目前該指標已發展為11項，其中大部分衡量指標有嚴格的方法支撐且內容在不斷變化和豐富，與營商環境實踐的發展相適應。2019年10月世界銀行發布了《2020年營商環境報告》，正式將“營商環境”界定為：企業活動從開辦到結束的各環節中所面臨的外部環境狀況^[2]。這也是全球首次將“營商環境”的概念予以確定。

我國在“營商環境”這一概念出現之前，廣泛使用的是與其相類似的“投資環境”，是指以外商投資者的身份來審視一個國家或地區的自然、社會、文化等因素組成的發展環境。2001年我國正式加入世界貿易組織，并在總結世界銀行“營商環境”概念的基礎上，確立了符合我國國情的“營商環境”概念，并在《優化營商環境條例》中得到了首次確立，明確“營商環境”是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。主要包括市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法和法治保障5個方面，涵蓋了各類市場主體在市場準入、生產經營、市場退出等一系列的市場運行活動，是在整個生命周期中所涉及到的外部因素和條件的總和。《優化營商環境條例》的出臺進一步肯定了營商環境在我國發展歷程中的重要作用：優化營商環境不僅影響市場經濟活力，還會關系到從事經濟活動的企業、政府財政、就業與稅收，直接影響到我國經濟發展和改革開放進程。為此，必須要準確把握“營商環境”這一概念。

1.1.2 營商環境的內涵

準確把握“營商環境”概念的同時也要深刻認識其內涵。首先，“營商環境”是多元化的。其包含一個市場主體從“產生”經濟活動到“消亡”的全過程，包含地域、政治、經濟、制度、法治等多種成分。其次，“營商環境”具有針對性。主要針對從事經濟活動的市場主體與其背后的經營活動的影響因素展開。最后，“營商環境”具有穩定性。隨著社會經濟的發展和外部條件的不斷變化，影響市場主體的因素越來越多，評價指標也逐漸增多，由過去的5項指標發展到11項指標，其中有4項是沒有變化的，這也是營商環境穩定的實質體現。優化營商環境要圍繞其內涵展開，深入分析影響經濟主體進行經濟活動的因素，從多角度出發，統籌兼顧，從而推動社會經濟發展，進一步激發市場主體活力。

1.2 營商環境法治化的發展及內涵

1.2.1 營商環境法治化的發展

在《優化營商環境條例》出臺之前，廣東和上海等地率先依據自身營商環境的現實情況推行地區營商環境規定。2012年廣東省制定《廣東省建設法治化國際化營商環境五年行動計劃》，將營商環境與法治相聯系，該計劃借鑒了國內外良好營商環境營造的先進經驗和做法，推動了廣東營商環境法治化的進程^[3]。2014年《中國（上海）自由貿易區試驗區條例》在國內率先立法，推動了法治化營商環境建設，成為法治化具體實踐基地。2019年10月國務院頒布了《優化營商環境條例》，正式以法規的形式確立了優化營商環境的內容，為我國建立法治化營商環境提供了法律保障。

1.2.2 營商環境法治化的內涵

營商環境法治化通常指一個國家或地區在社會經濟交往中，通過有效的制度、嚴格規范的執法、公正嚴明的司法對市場主體人身、財產權益實行全面、平等的保護，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經濟交往的主要環節納入法治化軌道，進而形成公平公正的社會經濟交往和制度化、系統化、規范化的法治氛圍及社會意識^[4]。習近平總書記指出：“法治是最好的營商環境，營商環境本質上是法治化營商環境。”^[5]營商環境法治化可以保障市場環境的公平公正有序，有利于各類市場主體的合理競爭，有效避免“一家獨大”的壟斷局面產生，讓市場經濟活動更加充滿活力。通過營商環境法治化建設優化營商環境和設立法律條例來規范經營活動、加強對政府的監管和對市場主體從事經營活動進行全方位保護，形成法治化和規范化的經營氛圍，從而推動市場經濟的健康發展。

2 國內外關于營商環境法治化的研究

在世界銀行發布“營商環境”的概念和評價體系后，各國專家學者圍繞營商環境影響因素和營商環境法治化建設等方面展開研究，目前已經形成了一定的科學成果，給各國立法提供了參考。

2.1 國外研究現狀

國外關于營商環境的研究較為豐富。世界銀行為評價各國營商環境不僅成立了營商環境指標體系小組，確立了統一的評級體系，還連續十幾年發布有關全球營商環境的報告，對各國和各地區招商引資提供了可量化的參考。

國外學者在世界銀行評價體系的基礎上提出了他們所認為的影響營商環境的不同因素。Carlin^[6]認為制度是與營商環境關聯最為密切的因素，即影響營商環境的核心因素是制度。Eifert^[7]認為影響營商環境的因素涉及政策、基礎設施及地理環境等多個方面。劉葉芬^[8]又將營商環境影響因素分成宏觀環境和微觀環境兩種，宏觀環境包括政治、法律、經濟、技術，微觀環境包括顧客、供應商、競爭者、分銷商，這8個因素共同決定了營商環境的走向^[6]；斯特恩^[9]的觀點又有所不同，他認為營商環境的影響因素不僅涉及當前，還有政策等方面的未來預期，并認為其應該包括宏觀經濟、管理制度、基礎設施建設3個方面，若解決不好，會對企業投資產生決定性影響。斯特恩這一觀點主要是為了在政府規劃過程中能夠結合實際對營商環境的走向做出計劃以保證營商環境的優化發展。以上學者的觀點各有不同，但都有一個共同點，即“制度”是影響營商環境的重要因素，法律作為制度設立的導向，自然“法律”也是影響營商環境重要因素。

不僅如此，國外專家學者圍繞“營商環境法治化建設”進行了深入的研究，大體可以分為宏觀和微觀兩個層面。宏觀層面，營商環境法治化建設反映了法治與制度在營商環境治理的整體情況。Fabor^[10]認為，有完善的制度和較好的產權保護并且法律制度得到有效施行的國家和地區，營商法治環境建設較為完善，經濟發展水平也較高。Janian^[11]認為，國家應協調好政府與市場的關系，對于市場，政府既不能過緊也不能過松，應從宏觀調控層面總體把握。兩位學者從宏觀層面對營商環境法治化建設提出觀點，重點在于政府對于法律和制度的設立要把握好法律政策與營商環境、政府與市場的關系。微觀層面，營商環境法治化建設體現在一些微觀要素對市場主體活動的具體影響。約翰遜認為，產權法治保護對市場經濟發展至關重要，在產權保護較強時，企業等市場主體愿意擴大投資規模，便會促進市場經濟的快速發展；在產權保護較弱時，企業不僅不會將受益所得投入經濟運營中，甚至會縮小投資規模^[12]。微觀層面關于營商環境法治化建設主要體現在法律的細致劃分上，這樣可以將法律的保護作用普及到各個方面。

世界各國對于營商環境法治化建設也先后開展了立法層面的實踐。德國先后制定了《德國民法典》《德國商法典》《反對不正當競爭法》《反對限制競爭法》等，明確了市場經濟運行的基本規則，在一定程度上明確了各類市場主體進行經濟活動的責任，為德國營商環境法治化建設提供了根本保障。美國根據本國營商環境發展現狀也制定了《謝爾曼反壟斷法》《克萊頓反壟斷法》《聯邦貿易委員會》這三部基礎性法律，為美國的營商環境法治化建設奠定了基礎。同時為進一步完善營商環境法治化建設制度，美國專門成立了聯邦貿易委員會、聯邦司法部反壟斷局，這些機構的成立在很大程度上改善了美國的營商法治環境，維護了市場各方主體的合法權益，有力地促進了美國營商環境走向法治化的進程。

2.2 國內研究現狀

我國學者根據我國實際情況和世界銀行營商環境報告對營商環境的影響因素進行了研究，由于世界銀行的營商環境指標對于我國的適用存在一定局限性，因此，學者開始從更廣泛的視角來研究營商環境。史長寬和梁會君^[13]認為優化營商環境必須提高供政府效率、強化政府職能轉變。其他學者有不同于二位學者的觀點，他們認為優化營商環境不僅僅是效率的提升，應該從多方位、多因素改變，共同推動營商環境的優化。婁成武和張國勇^[14]認為，政府要發揮制度引導作用，從市場監管、政務服務等方面強化政府引導，為優化營商環境提供保障。楊濤^[15]認為，營商環境體現在市場環境、政策政務環境、科技創新環境3個方面。王光^[16]的觀點更有側重點，他認為營商環境的優化應從政府角度入手，著力以政府的行政、信譽、法治、監管等方面為重點，以政府為主體，圍繞法治、監管等進行多維優化。國內學者的觀點看法雖有不同，但都是圍繞政府制度與營商環境的關系展開的，法律是制度的基礎，推進政府制度的優化對于營商環境優化具有重要意義。

隨著我國對營商環境影響因素研究的逐步深入，營商環境法治化的重要性逐漸凸顯，對法治化建設探索也隨之展開。謝紅星^[17]認為法治化營商環境包括法規政策制定環境、依法行政環境、司法環境、信用環境、社會環境等部分。韓業斌^[18]認為法治化營商環境是指企業在整個經營活動中面臨的法律、法規、制度、規則等法治因素及其貫徹執行的有效性。但部分學者有不同的觀點，如許小嬋^[19]認為，法治化營商環境是指構建商業經營環境時，要健全完善制度建設，以法治思維、法治方式著手經營，培養法治經營的意識。還有部分學者認為法治化建設不僅僅只從企業著手，政府及個人都應該遵守，所有權力都要依法行使。郭蕓^[20]認為，營商法治環境是指政府、企業和個人都必須嚴格遵守法律法規，所有經濟活動及行為都要依法從事。綜上所述，國內相關學者的觀點各有側重，主旨都在于用法律制度來約束經營行為，政府以身作則才能引導企業和個人培養法治思維，提升其合法經營的意識。

在豐富理論研究的同時我國也十分注重對立法的研究。習近平總書記關于營商環境法治化建設的重要論述，為新時代營商環境法治化建設提供了根本遵循。《優化營商環境條例》是我國首次針對營商環境專門設立的法律條例，對市場環境、政務服務、監管執法、法治保障作出具體規定，推動營商環境法治化建設邁上一個新的臺階。并且《民法典》作為我國第一部以“法典”命名的法律，對營商環境的規定也為我國市場經濟的健康發展提供了強有力的法律保障。“十四五”規劃中也明確提出要“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。為進一步強化營商環境法治化的實施效果，中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》，提出“要持續加強營商環境建設”。國家出臺的相關法律、法規、政策性文件，進一步表明了營商環境法治化的重要性，向世界展示了我國對優化營商環境的決心和對待營商環境法治化的態度和力度。

3 營商環境法治化研究述評

從文獻和相關立法來看，營商環境法治化已經引起各國政府、專家學者和市場主體的重視，圍繞營商環境法治化建設展開的研究有了一定的結論。綜合國內外專家學者的觀點我們可以達成一個共識：優化營商環境的核心和關鍵就是法律和制度的優化，即要加強營商環境法治化建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深入推進全面依法治國戰略，法治化營商環境取得了階段性成果，包括營商環境法規制度建設的持續健全與完善和法律制度保護市場主體權益的力度不斷加大，為我國實現經濟高質量發展提供了保障。營商環境法治化是一個需要深入研究的課題，通過閱讀和分析現有關營商環境法治化的研究成果，在肯定我國對于營商環境法治化建設作出的努力的同時，本文認為營商環境法治化建設還可以進一步完善，主要體現在以下幾個方面。

3.1 建立健全營商環境法律體系

社會主義市場經濟從本質上來講就是法治經濟。完善、有效的法律制度是加快建設開放型經濟新體制、改善投資和市場環境、營造穩定公共透明、可預期的營商環境的重要保障^[21]。盡管我國《優化營商環境條例》《關于充分發揮職能作用為民營企業發展營造良好法治環境的意見》《民法典》《監察法》《反不正當競爭法》中都包含了推進營商環境法治化的具體條款，但法律體系仍然不夠健全、不夠系統，需要進一步完善。法律的修訂要緊跟時代腳步，在遵循市場經濟運行實際情況和運行規律的同時，應完善法律對營商環境的相關規定，堅持做到有法可依、有法必依和執法必嚴。同時也要厘清法律、法規與政策三者之間的關系。沒有明確的法律規定，公權力難以得到有效約束。法律應當是明確的、具體的、系統的，當出現沖突時，明確三者之間的關系對于解決實際問題具有重要意義。不僅如此，在營商環境立法的過程中，也要加大對民主立法工作的進程，廣泛征求和聽取市場主體的意見和建議，切實做到法律面前人人平等，進一步建立健全營商環境法律體系。

3.2 加快法治政府建設

政府是法律政策的制定者和執行者，時刻身處營商環境第一線。政府作為行政法規的制定者和執行者，要保證自己的行為符合法律規定，做到法無授權不可為，對于懈怠、推諉、不作為的行為要承擔相應的法律責任^[22]。要加強權力監督，強化社會層面的監督，設立舉報投訴制度，對舉報內容及時核查和反饋，進一步加強事后監管，利用互聯網資源，推行“互聯網+”模式，加大監管數據的收集，進行監管事項的評估，對高風險環境進行實時監控，保證市場主體的安全穩定運行。

3.3 深化對營商環境法治化的研究

中國是世界第二大經濟體，有著廣闊的市場，市場就是我們進行具體實踐的優勢。同時我國已經形成了習近平法治思想體系，這是法治化建設的根本遵循。習近平法治思想中的營商環境法治觀系統回答了新時代營商環境法治化建設的重大理論和實踐問題，為我們優化營商環境法治化指明了前進的道路和方向^[23]。通過構建優質營商環境需求的方式推動法治創新，再通過法治保障營商環境的法治化建設，可以進一步激發市場主體活力和社會創造力，這是營商環境法治化探索的必然途徑。

在未來的研究中要將優化營商環境同法治思想、經濟思想緊密結合，準確把握營商環境的發展方向，讓市場主體在法治化的正確指引下運行，在營商環境法治化的軌道上前進，進而引領我國在不斷的營商環境法治化建設進程中開拓更加廣闊的發展前景，夯實營商環境法治基礎。

3.4 深化對營商環境影響因素的研究

當前被世界各國普遍接受的是世界銀行提出的構成營商環境評價體系的11項因素，通過該評價系統的評測指出營商環境建設上的不足^[24]，引導政府發現問題從而進行改革和創新。要結合本國的特點進行具體分析，不能盲目引用。為此，我國發展改革委員會結合我國國情發布了中國營商環境指標體系，這一體系的出臺為我們在營商環境的評價上有了可衡量的標準，為我國營商環境的發展指明了發展方向。

目前國內外的學術研究基本都是圍繞營商環境評價報告進行，通過分析研究提出影響營商環境的因素，內容涵蓋了法律保障、政府政務、經濟市場和基礎建設等因素，研究成果具有一定的現實意義，但目前研究的出發點多數聚焦于國家層面，數據來源也基本是以發達地區和發達城市為主，針對西部地區或者欠發達水平地區、城市的調研分析方面有待加強。專家學者應針對不同地區進行區別調研，未達到發達地區標準的地區和城市的影響因素會略有不同，影響因素要具備普遍性和具體性，在可以展現影響因素普遍性的基礎上，對各個地區營商環境法律、政策等的具體實施效果進行調研分析，開展營商環境法治化建設的評價和測試，優化營商環境條件，吸引投資，提高各地區的營商競爭力。

3.5 深化對營商環境法治化的研究

法治化建設為我國建設國際一流營商環境提供了根本性保證，但從目前的研究來看，在概念的研究方面仍然有提升的空間。現有研究中對“營商環境法治化”的概念未形成統一的學術體系，沒有統一的界定就會影響到對法治化建設的衡量，概念不同，衡量標準也會有所不同，容易造成對法治化營商環境建設中存在問題的揭示及其優化路徑的研究系統性和科學性不足。

目前我國已經頒布了許多法律法規和政策，因此，也要加大對法律條文的重視，進行深入的調查研究。例如目前市場主體對法律設立的參與度不高，針對這一問題要具體研究。不同地區、不同行業、不同類型的市場主體具有不同層面的營商環境上的立法需求，立法過程中要堅持多元主體共同參與^[25]，將市場主體的不同需求體現到營商立法的各個體系中，將營商環境相關立法更加細致化和具體化，展現出法治化建設的重要現實意義。才能為各類市場主體從事經濟活動營造穩定、公平、透明、可預期的良好環境，增強企業投資經營、生存發展的信心，進一步保護和激發市場主體活力與創造力，更好地推動營商環境法治化建設。

4 結語

隨著市場經濟的不斷發展，世界各國的交流也在不斷加深，這既是一種機遇也是一種挑戰。法治化是我們的必然選擇，實現營商環境法治化是新時代經濟發展的迫切需求。現代市場經濟的平穩運行離不開營商環境法治化，在習近平法治思想的正確指引下，將法治思想和法治思維納入營商環境的法治化建設進程中，進一步建立健全營商環境法律體系，加快法治政府建設、加強對營商環境法治化的研究、加深對營商環境影響因素的研究、加大對營商環境法治化的研究，建立規范化、標準化、合理化的法治化市場體系，打造公平、公正、透明的營商環境，以進一步激發市場主體活力和創造力，更好推動我國經濟發展。

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（責任編輯：李苗苗）