多源流理論視角下我國新時代基礎教育“強師計劃”政策議程的形成過程探析

摘要 基于多源流理論的問題源流、政策源流和政治源流三個方面對新時代基礎教育“強師計劃”政策議程的形成過程進行探析。研究發現，在基礎教育“強師計劃”政策出臺過程中，我國中小學教師資源配置、農村教師隊伍建設等系列數據指標、焦點事件、政策運行反饋信息等共同構成了問題源流；政府部門的理性選擇、人大代表和政協委員對政策提案的推動、專家學者的建言獻策共同組成了政策流；黨中央執政理念和國民情緒共同構成了政治流。全國“兩會”的召開為新時代基礎教育“強師計劃”政策議程的設立創造了良好契機，“政策之窗”在政治源流中被悄然打開，合力推動了新時代基礎教育教師隊伍建設政策的出臺，政策議程最終形成。

關鍵詞 教師隊伍建設；“強師計劃”；政策議程；多源流理論

中圖分類號G521

文獻標識碼A

文章編號2095-5995（2023）02-0032-04

2022年4月，教育部、中央宣傳部等八部門聯合印發《新時代基礎教育強師計劃》（以下簡稱“強師計劃”），旨在培養造就高素質專業化創新型中小學教師隊伍，著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系，推動教育高質量發展。對新時代基礎教育教師隊伍建設進行創新設計與規劃，旨在全面深化教師隊伍改革，為新時代教師隊伍整體水平提升提供有力的制度保障。那么，“強師計劃”為何會進入決策者的視野？其中的政策要素是如何呈現的？這些政策要素在政策議程形成中又發揮著怎樣的作用？本研究試圖運用多源流理論來闡釋新時代基礎教育“強師計劃”政策議程形成的發展內因與演進過程。

一、多源流理論闡釋

多源流理論以研究模糊狀態下公共政策的制定過程為目標，旨在探索當代公共決策的規律，提高公共決策的有效性。[1]金登提出在整個政策系統中存在三種源流：問題、政策和政治。問題源流旨在揭示社會實際情況，通過一系列指數形式反映的項目情況、焦點事件、現行項目運作情況的反饋信息得以展示。政策源流是指在共同體中產生的各種政策備選方案和主張。政治源流包含三個主要因素，即國民情緒的變化、壓力集團的爭奪行動和政府的變更。一般來說，這三大源流互相獨立，但在某個關鍵節點上，在政策企業家的推動下，上述三大源流匯合到一起，問題就會被提上議程，這樣的時間點即“政策窗口”，它是提案支持者們推廣其方案或吸引別人重視他們的特殊問題的機會[2]。

由于中國和美國存在不同的政策環境與體制機制，簡單照搬并不能科學解釋我國公共政策出臺的內在機理。我國是由中國共產黨領導的、人民民主專政的社會主義國家，人民當家作主、人民的事情人民說了算是我國相較于其他國家最大的特點與優勢。在我國，政策企業家的角色通常由人大代表、政協委員和專家學者等擔任，他們在識別那些“非解決不可”的問題后，便開始找尋可行的建議，并自愿為之代言。因此，在我國現實狀況下，某個政策在形成或變遷的過程中，有時會發生某個源流的變化帶動整個政策過程發生顛覆性變化的現象，也會出現某個源流的變化影響另外兩個源流的情況，因此需要將多源流理論合理地置于中國基本國情與政治體制之下。[3]鑒于此，本文對多源流理論分析模型做出修正，如圖1所示，使其更符合我國實際。

二、新時代基礎教育“強師計劃”政策議程的形成過程

（一）問題源流：社會聚焦基礎教育教師隊伍建設問題

1.數據指標：教師資源配置不均衡，農村教師水平不高

數據指標可以直觀呈現當下社會問題的存在現狀，從而使得問題逐漸進入政策視野。一是中小學教師資源配置問題。城鄉教師資源不均衡長期為人詬病，尤其是在中西部欠發達地區，集中表現為教師之間的學歷差距與高學歷教師的分布比例失調。根據2013年中國城鄉中小學教師學歷比較數據發現，城區初中學校擁有研究生學歷的教師占比315%，遠遠大于鎮的054%和農村的041%；城區初中學校擁有本科學歷的教師占比8303%，大于鎮的7116%和農村的6565%；鄉村初中學校擁有專科學歷的教師比重為3276%，大于鎮的2751%和城區的1355%。[4]二是農村教師隊伍建設問題，核心是農村教師的質量問題。東北師范大學中國農村教育發展研究院研究人員按照省會城市、地級市、縣城、鄉鎮和村屯五個地域層級對某省小學階段教師的知識水平進行測試，平均成績依次為7995分、6746分、6084分、4587分、3854分。[5]由此可見，農村教師隊伍水平提升需作為一項持久的系統工程。

2.焦點事件：教師職業道德失范問題多發，引發網絡輿情

無論時代如何變化，師德始終是教師最為重要的素養，這也是世界范圍內的主流價值觀。對“師德”問題的零容忍是國家和社會對師德問題態度的集中表現。然而，近些年來，媒體報道教師職業道德失范事件越來越多。例如，2018年以來，教育部連續公開曝光十批違反教師職業行為十項準則典型案例七十余人，其中涉及有償補課、體罰學生、性騷擾和性侵犯、學術不端等失范行為。[6]一系列有關師德失范焦點事件的發生，引起了社會對于師德師風建設的廣泛關注，這在客觀上迫切要求建立教職員工準入查詢制度，以保證基礎教育教師隊伍的總體師德師風水平。總之，焦點事件有效強化了問題源流的廣度，促使師德師風問題進入政策共同體的視野，從而助力政策議程被提上日程。

3.政策反饋：多項農村教師隊伍補充政策存在執行困境

政策實施過程中的反饋信息會在一定程度上引起決策者的注意，對政策實施情況的重新審查也會促進教師隊伍建設改革，從而推動問題源流轉化為政策問題。有關教師隊伍建設的多項政策自出臺以來，雖然都在平穩運行，但仍然出現了一系列新的待解決的問題。例如，國家非常重視對農村教師隊伍建設的政策補充，如采取“特崗計劃”和“公費師范生”等進一步完善政策。[7]可是，隨著農村教師群體數量的不斷擴大以及政策的深入執行，關鍵性問題會發生變化，甚至會出現新的問題，如農村教師待遇保障和激勵機制存在執行困境，因此農村教師希望有進一步的補充政策能夠有效解決工資待遇、住房保障、子女教育等多種現實問題。

（二）政策源流：教師隊伍建設的政策建議與備選方案

1.中央政府部門的理性選擇

近十年來，中央政府部門不斷加強對教師隊伍建設的政策支持與保障，不斷優化教師隊伍建設體系。例如，2012年8月頒發的《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》強調要加強教師思想政治教育和師德建設，有效提高教師專業化水平，同時要保障教師合法權益和待遇；2018年3月頒發的《教師教育振興行動計劃（2018—2022）》指出要在5年內，辦好一批高水平、有特色的教師教育院校和師范類專業，健全教師培養培訓體系，有效促進教師綜合素質、專業化水平和創新能力顯著提升。通過梳理近十年來國家出臺的相關教師政策文件，我們可以整體把握政府部門關于教師隊伍建設的頂層設計和宏觀規劃。由此可以推斷，此次“強師計劃”是國家為促進教師隊伍更好更快發展而采取的重要舉措，早已進入政策決策者的視野。

2.全國人大代表的議案和政協委員的提案

全國人大代表和政協委員是人民群眾的代言人，其議案、提案和建議會極大地豐富基礎教育“強師計劃”政策的“政策原湯”。通常，在每年召開的“兩會”期間，他們立足與人民利益息息相關的事件出發，提交相關的議案和建議，這是基礎教育“強師計劃”改革政策進入決策者視野的關鍵時刻。例如，2022年3月，中國教育報刊社舉行座談會，部分全國人大代表、全國政協委員、教育部有關司局負責人等參會，共同商討兩會教育熱點問題。全國人大代表、北京師范大學中國教育政策研究院執行院長張志勇針對義務教育師資均衡問題提出要合理安排與管理優秀教師的流動問題，并對底部學校實施提升戰略。同時，還有其他全國人大代表及政協委員對教師隊伍建設提出了建議。總之，基礎教育教師隊伍建設問題在政策共同體的推動下進入了公眾視野，從而引起了政策決策者的關注。

3.專家學者的建言獻策

專家學者一般通過論文、專著、學術會議等多種方式來傳達自身的學術主張和建議。第一，在論文方面，截至2022年3月底，CNKI數據庫中關于“中小學教師隊伍建設”主題、發表在核心期刊上的論文約630篇，這些研究成果為基礎教育教師隊伍建設政策窗口的開啟奠定了重要的基礎。例如，項賢明教授提出需要繼續深化基礎教育師資管理體制改革，實行教育人力資源的預算管理。[8]杜志強教授針對城市與農村教師資源不均衡等一系列問題，提出在提高農村中小學教師崗位吸引力的同時也要有效發揮供給側結構性改革對提升教師教育水平的作用。[9]第二，在專著方面，2015年6月，曾曉東撰寫《教師藍皮書：中國中小學教師發展報告》一書，總結了我國教師數量、質量以及工作負擔等教師隊伍建設的基本問題；2021年10月，孟繁華撰寫《堅持把教師隊伍建設作為基礎工作》一書，強調建設一支高素質專業化教師隊伍的重大意義，等等。第三，在學術會議方面，近年來，北京師范大學、華東師范大學、東北師范大學等通過舉辦一系列學術會議發表對于教師隊伍建設的看法與建議。總之，這些專家學者的研究成果或建議極大地豐富了“政策原湯”，在一定程度上會引起政策制定者的注意。

（三）政治源流：黨中央對教師隊伍建設的指示及公眾的高度關注

1.執政理念：黨中央堅持把教師隊伍建設作為基礎性和先導性工作

黨的十八大以來，習近平多次在講話、考察、回信、批示中表達了對教育事業的重視和教師職業的尊敬，強調了新時代教師隊伍建設對于教育事業發展的基礎性和先導性作用。例如，2021年3月6日，習近平在看望參加全國政協十三屆四次會議的教育界委員時發表重要講話，強調要加強中西部欠發達地區教師定向培養和精準培訓，深入實施鄉村教師支持計劃。2022年9月7日，習近平回信勉勵北京師范大學“優師計劃”師范生，畢業后到祖國和人民最需要的地方去，努力成為黨和人民滿意的“四有”好老師。這些關于教師隊伍建設的重要論述總體反映出黨中央以教育為本的執政理念，這成為“強師計劃”政策議程形成的內生推動力。概括來說，習近平關于教師隊伍建設的重要論述總體包含三點要義：提高教師地位，明確教師的責任使命；提高教師綜合素養，培養終身學習品質；建立以師范院校為主體、高水平非師范院校參與的中國特色教師教育體系。[10]黨中央對教師隊伍建設問題的重視，極大地提高了基礎教育“強師計劃”改革政策提上議程的可能性。

2.國民情緒：社會公眾迫切希望加強教師隊伍建設

國民情緒是一種存在于大多數民眾之中的思想傾向或輿論導向，其變化對政策議程的形成具有重要影響。在新媒體時代，社會公眾的思想傾向與輿論觀點通常借助報紙、網絡、微博等傳播，從而促使某個問題的關注度逐漸提升。在2022年全國“兩會”來臨之際，關于教育的話題再一次升溫成為社會議論的焦點。根據中國教育報刊社數據中心對“兩會”前一周的輿情監測分析，2月24日—3月2日與教育相關的網絡文章共計100536篇/條，其中與教師隊伍相關的主題網絡文章2641篇/條。整體而言，公眾對于師德師風、教師培養、教師待遇、鄉村教育振興等話題的關注度較高。由此可見，公眾對于教師隊伍建設展開了激烈討論，如何推進基礎教育教師隊伍建設等問題成為熱議的焦點。

（四）三大源流的匯合與“政策之窗”的開啟

在多源流理論視域下，每一條源流都有其自身的作用和功能。只有在某個關鍵時間點上三條源流相互匯合，“政策之窗”順利開啟，議題才能進入政策議程。其中，問題源流中問題的緊迫程度以及影響范圍的廣度決定了問題是否會被政治源流所關注，進而實現問題源流與政治源流的匯合；問題源流與政策源流會處于反復交匯的狀態，其原因在于各種備選方案會得到不斷完善；政策源流與政治源流也遵循相互融合的發展態勢，各種備選方案經過政治源流的不斷篩選與驗證，才能增加其進入政策議程過程的可能性。[11]

在基礎教育“強師計劃”政策議程的形成中，問題流中教師資源配置不均衡、教師職業道德失范問題多發和多項農村教師隊伍補充政策存在執行困境三方面共同引起了決策者對于優化解決措施的注意，為政策出臺奠定了堅實的基礎。中央政府部門、全國人大代表和政協委員、專家學者關于教師隊伍建設的理性思考與研究認識，為政策出臺提供了堅實的政策來源。與此同時，黨中央執政理念、社會公眾訴求等政治環境組成了政治源流，對問題源流和政策源流進行了識別與篩選，指明了教師隊伍建設總體發展方向，推動了基礎教育“強師計劃”政策的出臺。另外，政策倡導者積極行動，推動三大源流相互匯合，并最終推動政策議程的形成。2022年全國“兩會”的召開為新時代基礎教育“強師計劃”政策議程的設立提供了良好契機，“政策之窗”在政治源流中被悄然打開。之后，教育部門匯集多方力量研制文件，并通過廣泛調研與征求意見進行文件補充。2022年4月，教育部等八部門聯合印發“強師計劃”，政策議程得以最終形成。

三、研究結論與討論

本文采用多源流理論對我國新時代基礎教育“強師計劃”政策議程形成過程進行了深度探討。研究發現，“強師計劃”政策的出臺是問題源流、政策源流和政治源流三大源流匯合、政策倡導者積極推動等一系列內外部因素綜合作用的結果。該研究的理論價值在于進一步紓解了多源流理論在中國本土化研究過程中的局限性，增強了其對政策研究與政策議程形成的解釋力。該研究的實踐價值在于深度闡釋了政策決策機制的內在機理，為新政策的制定與出臺提供了有益的參考。三大源流的交匯催生著系統的、高質量的教育體系的建立，而不是某一層面或者某一領域的提升。相比之前的相關政策文件，“強師計劃”政策更具系統性，是全方位多領域的體系性文件，如該政策中關于師范教育基地的建立、教師發展機構的建立等措施正是全面深化與系統改革的應有之策。“強師計劃”政策的出臺將全面推動基礎教育教師隊伍建設。需要強調的是，在具體的政策執行過程中，政策決策者及廣大專家學者仍要及時監控政策在多大程度上回應了三大源流中的問題流，繼續關注不斷變化發展的現實動態問題。只有解決好這些問題，才能有效破解教師隊伍建設發展之困境。

（李曉娜張警之范曉東，山西師范大學教育科學學院，太原030031）

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責任編輯：謝先成

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