我國民族自治地方政府參與海外利益保護

［摘要］當前中國海外利益規模越來越大，所面臨的風險因素與日俱增，海外利益保護的難度和強度陡然增加，僅僅依靠中央政府來實現海外利益的有效保護已然捉襟見肘，更多力量共同保護海外利益已是大勢所趨。中央政府和地方政府統一于政府的整體范疇之內，中央政府授予地方政府管理權限，地方政府對中央政府負責。央地關系在海外利益保護中表現為協調一致性，地方政府的參與可以有效填補海外利益保護的真空區域。民族自治地方政府作為地方政府中的特殊存在，在央地關系中既符合協調一致性，又有其特殊性。民族自治地方政府既要加快民族地區的現代化建設、促進民族地區的跨越式發展，又要鑄牢中華民族共同體意識、增進各民族群眾的國家認同。在深刻認識自身參與海外利益保護的優勢和不足的基礎上，民族自治地方政府揚長避短，從理念、能力、機構、機制等多個方面加以完善和優化，事半功倍地參與中國海外利益保護。

［關鍵詞］海外利益保護；央地關系；民族地區；民族自治地方政府

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）04-0068-11

基金項目：國家社科基金重大項目“環孟加拉灣沿岸國家安全格局對我國實施‘一帶一路’倡議的影響研究”（17ZDA045）、教育部人文社科重點研究基地重大項目“南亞國家政治法律環境與‘一帶一路’建設研究”（16JJDGJW014） 階段性成果。

作者簡介：吳明策，四川大學國際關系學院、中國西部邊疆安全與發展協同創新中心博士研究生。研究方向：邊疆政治。四川 成都 610065 通訊作者： 秦永紅，深圳大學中國海外利益研究院專職研究員，研究方向：世界經濟、國際關系與社會保障。戴永紅，深圳大學外國語學院/區域國別與國際傳播研究院特聘教授，研究方向：國際關系與國際傳播研究。廣東 深圳 518060

在全球化浪潮和“一帶一路”倡議持續推進下，世界各國持續且深度的經貿合作、人文交流、民眾往來所形成的相互交融已是客觀事實。中國作為世界第二大經濟體在國內經濟飛速發展的同時，海外投資的數額逐年增加、海外資產規模愈發龐大、公民出境人數逐年遞增，中國海外利益向世界范圍不斷拓展。中國是全球最大的生產加工貿易國，由此帶來的經濟模式呈現出兩端在外，即生產加工的原料在外，制造成品的銷售在外。這樣的格局使能源、原材料與貨物運輸的戰略大通道顯得尤為重要，也使海外經濟利益的敏感性和脆弱性不斷凸顯。中國海外利益在不斷拓展與外溢的過程中，危害中國公民人身與財產安全、損害中國企業海外投資的各類事件逐漸增多，中國海外利益所面臨的風險也隨著海外利益拓展的深入而快速累積。在這樣的大背景下，中國海外利益保護不僅關系到中國海外資產、海外公民的安全，而且事關國內整個經濟與社會的發展與繁榮，甚至在今后將深刻影響中國和平崛起與民族偉大復興的進程。

將海外利益保護作為研究對象，首先離不開對海外利益概念的研究。目前關于海外利益概念界定主要有兩種。第一種觀點，陳偉?。?009）認為：“中國海外利益又可稱作中國境外利益，是指在有效的中國主權管轄范圍以外地域存在的中國利益”。[1]這個概念界定是以邊境和海關等地域作為劃分的基礎，由此分為中國海外利益和中國內部利益。第二種觀點，蘇長和（2009）認為“中國海外利益是指中國政府、企業、社會組織和公民通過全球聯系產生的、在中國主權管轄范圍以外存在的、主要以國際合約形式表現出來的中國國家利益”，[2]他強調以全球聯系產生并以國際合約的形式表現出來，全球性聯系是中國政府、社會組織、企業和公民在開放體系中產生的，以國際合約形式表現出來旨在突出海外利益的合法性和正當性。此后，劉新華（2010）[3]、吳志成、董柞壯（2015）[4]、廖春勇、高文勝（2018）[5]、薛帥、辛璐璐（2018）[6]、孫霞（2012）[7]在此基礎上提出各種有關海外利益的概念，但總體上離不開陳偉恕與蘇長和兩位學者的界定框架。

對海外利益內容的研究是為了明確海外利益保護的指向對象。閻學通（1996）將中國在世界范圍內的海外利益從經濟、安全、政治和文化等四個維度加以區分，并對這四種利益的重要程度進行了比較論述。[8]此后，有學者以此為大框架進行增減并做出補充和擴展，如郎帥、楊立志（2016）將海外利益內容分為海外經濟利益、海外政治利益、海外人員安全、海外國家形象、國際戰略通道安全等五個方面。[9]張曙光（2009）以重要程度不同，將中國海外利益分為核心海外利益、重要海外利益、邊緣海外利益三個等級，同時對三種不同的海外利益圈層內容進行詳細羅列，認為這三個圈層的海外利益所表達的都是從國家層面的高度對海外利益內容的理解與描述。[10]吳志成、董柞壯（2015）則用有形利益和無形利益這兩個既對立又統一的概念，采取對稱的二分法對海外利益進行劃分，并分別舉例說明。[4]還有學者將中國海外利益理解為國家在境外的政治、經濟及軍事利益、海外公民的人身及財產安全、駐外機構及公司企業的安全，海外交通運輸線及運輸工具安全等，[11]這種舉例的方法本質上屬于舉例法，自然不盡全面。總的來說，海外利益內容的復雜性和不斷衍生性，增加了學者們在具體研究過程中將其清晰表述和清楚分類的難度。

近年來，中國海外利益在國家整體利益當中的比重不斷增加，海外利益風險呈現多樣化，關于中國海外利益保護的研究也不斷深入。唐昊（2011）認為通過國家參與并建立全球海外利益保護機制來實現中國海外利益保護的最終目標。[12]郎帥、楊立志（2016）認為現行的國際機制有助于中國海外利益保護，中國需要提升自身的國際制度能力并維系國際體系的活力。[9]有些學者則主張通過加強軍事力量參與維和與救援的力度，以及強化軍事存在的方式來實現海外利益保護的目標。[13][14]

學界關于中國海外利益保護的研究，宏觀上體現在以國家層面的視角來研究，微觀上體現在從企業、社會組織以及公民等角度來研究。在宏觀層面和微觀層面之間，應有一個中觀層面來協調、整合、落實各項海外利益保護工作，這個角色非地方政府莫屬。但將地方政府作為研究對象的成果非常少，目前僅有夏莉萍（2017）對地方政府參與領事保護進行了較為翔實的研究，[15]郎帥（2019）則是論述和分析了青島市海外利益拓展的有關情況。[16]前者側重點在領事保護，而領事保護只是海外利益保護的重要內容之一；后者是以青島為研究對象加以論述。兩者確實與地方政府參與海外利益保護相關，但又不完全是將地方政府參與海外利益保護作為研究對象加以研究。

民族自治地方政府①作為地方政府中的特殊存在，其參與中國海外利益保護的研究更是少見。民族自治地方政府既要加快民族地區②的現代化建設、促進民族地區的跨越式發展、推進各項民生工程建設，又要鑄牢中華民族共同體意識、增進民族群眾的國家認同、凝聚起民族團結的磅礴力量。民族自治地方數量眾多，管轄區域幅員遼闊，如何發掘民族自治地方政府參與海外利益保護的潛力，對今后中國有效地保護自己的海外利益意義重大。

一、海外利益保護中的央地關系

（一）中央與地方關系的歷史邏輯

自從國家這種政治形式被創造出來，[17]凡有中央政權的存在，必定有地方政權的存在。毛澤東在《論十大關系》中深刻地指出中央和地方的關系是一個矛盾。[18]這里所謂的矛盾并不是一種水火不容的對立，而是一種對立統一的存在，兩者相輔相成構成一個整體?！爸袊氲仃P系發展的歷史，其實就是一部權力在中央和地方政府之間不斷來回移動的歷史”。[19]公元前221年，秦統一中國并將郡縣制推廣到全國，奠定了中央與地方組織架構的基本格局，此后漢承秦制直至清朝，歷朝歷代都是在此基礎上不斷調整和改革，力求形成更為協調的央地關系。中國在長達兩千多年的歷史長河之中作為一個統一的中央集權國家而存在，雖然此間經歷了多次分裂，但總會結于一統，這是中國自然地理環境和中華民族的文化屬性共同作用的結果。歷史選擇中國作為大一統的國家存在，這也必然造就了強而有力的中央政權，但地域遼闊、氣候不同、風俗各異、發展不均這些客觀因素又要求地方政權須有因地制宜的權限。數千年來，央地關系在反復變動中不斷找尋平衡點。歷史是過去的現在，現在是未來的過去。“在中國人民和中華民族的偉大覺醒中，在馬克思列寧主義同中國工人運動的緊密結合中，中國共產黨應運而生。中國共產黨一經誕生，就把為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興確立為自己的初心使命?！盵20]在中國共產黨的領導下人民當家作主，社會主義性質的中華人民共和國得以成立并繼續保持中央集權模式的政權制度，故央地關系依然呈現出一定的歷史延續性。

（二）央地關系在海外利益保護中的協調一致性

自中華人民共和國成立以來，基于經濟發展的需要，中央與地方關系始終處于動態演進過程。[21]這種動態演進是通過不斷在集權和分權之間尋求一種動態平衡的過程。中央政府在央地關系中處于主導地位才能保證這種動態平衡的良性持續。“強有力的中央政府、發達而成熟的政治組織體系，保證了在政治層面中央對地方的絕對領導權威，這是分權的前提”。[22]中央政府之所以要分權于地方政府，是為了經濟發展，以發展促穩定。分權并非一定能夠促進經濟增長，強大的政治集中作為規范中央政府和地方政府行為前提，也是分權得以有效推動增長的前提。[23]

中央政府和地方政府統一于政府的整體范疇之內。政府組織的原型是中央政府，地方政府是由中央政府產生并予以委派，代表中央政府來管理國家的一部分，服務于中央政府的目標。[19]在中國海外利益保護上，中央政府的目標就是堅定維護國家、法人、公民在海外的合法權益。鑒于中國海外利益的整體性，中央政府和地方政府在海外利益保護方面是協調一致的。由于海外利益是涉及他國利益的國際事務，地方政府作為主體參與海外利益保護并不符合規則。因此，中國海外利益保護的主體必然是中央政府，地方政府則根據自身的優勢從旁協助。中央政府和地方政府同屬于一個政府組織，央地關系是一個整體的內部關系。這種中央政府位于上層，地方政府位于下層的政府內部關系不存在競爭，本質上是一種分工和協作的關系。[24]

中國海外利益規模龐大且包羅萬象，單靠中央政府來實現對所有涉及中國海外利益的內容進行保護，不僅捉襟見肘，而且是不可能做到的，更別提做好。中國是單一制國家結構形式，地方政府本身就是中央政府的一種延伸，地方政府的權限本質上是來自中央政府的授權，多層次的地方政府能夠對國家的路線、方針、政策等進行不斷具體化和量化，從而使得中央政府的大政方針能夠得到有效的落實和執行。各級地方政府是為了更好地實現行政管理的一種存在，《中華人民共和國憲法》就指出“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”。[25]正因為這樣的行政管理結構，地方政府參與海外利益保護可為上級政府分擔工作壓力。對于立法權、財權、事權和人事權，[26]地方政府為獲得更大的管理權限和利益有要求中央政府松綁放權的內在沖動，而在海外利益保護方面，兩者不存在利益分割的問題。中央政府保護整體海外利益的同時，也保護地方政府所轄范圍內企業和公民的海外利益。中央政府希望地方政府參與中國海外利益保護來有效化解中央政府的壓力，同時地方政府也希望通過參與中國海外利益保護來釋放其內在需求。中央政府和地方政府在海外利益保護上的互動，總體上是為了更好地落實各項具體的保護工作。

（三）民族自治地方政府與中央政府關系的特殊性

我國從王朝時期開始在民族地區的治理上就采取了區別于中原地區的施政方略，無論內外服制度、羈縻制度、土司制度，都是不同歷史時期在少數民族聚居區所采取的制度性措施。這一方面是王朝統治者的統治需要，另一方面也是少數民族聚居區確有特殊之處。中華人民共和國成立以后，中國共產黨跨越式地將所有少數民族地區帶入到社會主義社會，使民族地區的廣大人民群眾翻身做了國家的主人，但是民族地區的經濟基礎薄弱、社會發展滯后、民族文化濃郁、宗教影響深厚等客觀存在依然呈現出歷史的延續。這成為民族自治地方政府與中央政府關系特殊性的現實基礎。

“中華民族多元一體是先人們留給我們的豐厚遺產，也是我國發展的巨大優勢”。[27]鑒于民族地區特殊的歷史傳統和實際情況，國家充分尊重各少數民族當家作主來管理本地區本民族內部事務的權利，以各少數民族聚居區為基礎建立自治地方，目前我國共有民族自治地方155個，包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）。民族自治地方政府就是自治地方設立的國家地方政權，實行民族區域自治制度，依照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民族區域自治法》以及其他法律規定來行使行政權和自治權。這就形成了民族自治地方政府與中央政府關系上的特殊性，這種特殊性不是體現在政府功能的區別上，而是體現在政府功能的疊加上。民族自治地方政府不僅需要與一般地方政府一樣行使政治、經濟、文化等各項行政職能，而且需要協調好多重民族關系、引導好民族文化、處理好宗教事務等多項疊加職能。

總體而言，民族自治地方政府與一般地方政府都是中央政府為了更好地管理國家而設，都是在中央政府的統一領導下行使各項行政職能來處理地方事務。民族自治地方政府與中央政府關系的特殊是圍繞著自治權而展開。自治權是民族區域自治的核心。[28]首先，自治權是特殊權力和權利，一方面自治權的權力屬性體現在自治權是最高國家權力機關——全國人民代表大會通過法律賦予各級民族自治地方政府的一項特定的國家權力，另一方面自治權的權利屬性體現在使用本民族語言文字、對國家有關法律的變通執行等多項權利。其次，民族自治地方政府的首長由實行民族區域自治的各民族公民擔任，通過有效落實和行使自治權來促進民族地區經濟發展和文化繁榮。最后，自治權的重要價值在于能夠加強各族人民群眾的團結，共同維護祖國統一。

二、當前中國海外利益面臨的主要風險

當前中國海外利益已布及世界各地，海外公民的數量以千萬人為單位計算，海外資產以萬億美元為單位計算，并呈現繼續增長的趨勢。如此大規模的海外公民群體及海外資產長期游離于中國本土之外，得不到我國政府的主權管轄保護，暴露出巨大的安全風險。當前中國海外利益面臨的風險主要有以下幾個方面。

（一）全球性公共衛生事件的持續影響

經濟全球化所帶來的人員流動全球化，為公共衛生事件在某地突發后快速蔓延至世界各地提供了條件。當前對全世界人民影響最大的公共衛生事件莫過于新冠疫情，一方面新冠疫情在全球范圍內肆虐，造成極大數量的民眾感染和數以百萬計的死亡，重創了全球經濟，深度影響了整個世界；另一方面由于新冠病毒不斷變異產生新的變異毒株，各國防疫能力和民眾配合度等方面或多或少都存在短板，使新冠疫情呈現出反復性、復雜性，增加了疫情防控的艱難性和長期性。正因為如此，在經濟全球化的當下，全球性公共衛生事件易給各國的人員往來造成巨大的阻礙，同時也增加了海外利益的風險和海外利益保護的難度。

（二）東道國政治經濟不穩定

海外利益所在國的政局不穩所帶來的安全問題是多層次的，這主要包括政權非正常易主所帶來的宏觀政策劇變，域外勢力與東道國內部反對勢力勾連起來反華排華，東道國經濟不佳所帶來的社會治理能力較差。一是表現在一些國家尚未完成民主化進程，政治轉型困難重重、政治生態較為混亂，易發生非法定程序的政權更迭，時常出現執政黨與在野黨之間頻繁更替、多黨派無序競爭的情況，使相關政策朝令夕改，對各國在該國的投資利益產生嚴重損害。如2011年利比亞卡扎菲政權的倒臺，造成中資項目全部擱淺，中央政府為保障中方人員的安全而實施大規模撤僑行動。2021年初，緬甸突發政權更迭，該國頓時陷入亂局，民眾的抗議和軍人的鎮壓此起彼伏，一些中資或者中緬合資企業在此過程中被砸燒，造成了我國海外利益的損失。二是一些國家民族主義思潮涌動，內部反對勢力為轉移社會矛盾而誤導民眾，與域外勢力一起拋出“中國威脅論”，煽動民眾的反華情緒，針對中國公民、華人等實施人身傷害，針對華人商鋪、中資企業等資產實施砸搶，通過反華排華達到其政治目的。一些西方勢力支持的民族主義者，如吉爾吉斯斯坦的“四十勇士”、哈薩克斯坦的“讓納-哈薩克斯坦運動”在2017-2020年的一系列排外反華集會活動中扮演引領性角色。[29]三是一些國家經濟發展狀況較差，治理能力不足，社會治安的管控力較弱，不能有效保障他國在其國內的投資項目和人員的安全。當地各種偷竊、搶劫以及傷害案件層出不窮，這些治安或者刑事案件并非針對中國公民或者華人，但這種案事件的頻繁發生會造成包括中國在內的各國海外利益受損。

（三）海外公民面臨的安全威脅

海外公民面臨的安全威脅是由多重主客觀因素共同作用或疊加影響造成的，其中既有復雜多變的海外安全環境、迥然不同的各國社情民情和法律環境，又有海外公民自身方面的原因。一是隨著海外中國公民人數越來越多，帶來了中國公民在海外有關安全方面的案事件數量不斷增加，海外涉及中國公民安全事件的發案數與海外中國公民的數量呈正相關。二是隨著中國在海外投資規模越來越大，海外勞務人員的數量也急劇增加?！胺枪俜浇y計的海外勞工數目更加龐大，據世界銀行在一份報告中提到，中國的海外務工人數可能將近一千萬”。[30]隨著勞務輸出數量的不斷增加，中方員工因薪資待遇問題與外國雇主發生糾紛、中方員工與外方員工之間的糾紛、中國公民在外非法務工等各種問題也日益增多。三是一些國家政局動蕩，中國海外公民整體被動地卷入其中，甚至連當地的華人群體也成為受害者。四是一些國家經濟不景氣、貧富差距懸殊、治安狀況欠佳，對中國僑民、商人、留學生、游客所實施的搶劫、綁架、勒索等犯罪活動的概率相對較高。五是海外中國人比較喜歡生活在華人群體中，這點從全世界各地為數眾多的唐人街即可見一斑，較為封閉的群聚化生活導致與當地居民缺乏溝通交流，相互之間文化及風俗人情不了解，容易造成誤解，引發矛盾和沖突。六是海外中國公民對所在國的法律法規不甚了解，不善于運用法律來保護自身的正當權益，在碰到矛盾糾紛時往往采用極端方式來處理，將自己陷于安全威脅的漩渦之中。七是大多數中國公民在走出國門之時沒有具備防范危險的意識，想當然地認為國外的治安環境和國內一樣好，本身又缺乏應對危險的技能，甚至有一部分國人自身的文明素質不佳，這都導致中國公民在海外案事件頻發。有學者指出置身他國的普通民眾特別是游客，對外部世界了解有限，更多人并不關心國際形勢，對于旅游目的國的安全狀況知之甚少；加之國人公共安全教育缺乏，總體安全意識淡薄，缺少危機意識，這就在無形中增加了危險系數。[31]八是各種意外傷害事件，包括交通意外、自然災害、公共衛生事件等，這些事件雖然沒有針對性，不論國內還是國外，都有隨機發生的概率，但也是造成海外中國公民傷亡的重要因素之一。

（四）企業海外投資與資產的安全風險

相關國家采用安全審查機制來設置對中國企業海外投資的壁壘，中國企業海外投資面臨貿易保護主義、經濟審查等政策引發的風險劇增。在海外，很多中國企業安全意識淡薄，寄希望于黨和國家的安全維護和應急救援，因安全問題導致海外投資損失慘重的案例層出不窮。[30]中國企業在海外之所以會安全意識淡薄，這背后的深層原因在于：一方面是國內良好的治安環境讓企業在國內進行生產經營活動時，安全并不是重點考慮項，中國的治安環境可以稱得上世界一流水平，這讓長期置身其中的中國企業形成一種思維定勢，認為良好的治安環境是世界常態，所以在海外投資生產的時候，容易忽略安全這一關鍵因素；另一方面是企業在海外投資中如果增加安保投入，必然會增加企業海外投資的成本，因此許多企業為了節省安保支出，抱有僥幸心理，寄希望于單純依靠所在國政府提供的安全保護。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，中資企業在海外投資規模和速度都顯著增加，海外國家國情迥異，國體政體皆不同，民族宗教信仰千姿百態，國家間經濟發展兩極化，社會治安狀況天壤之差。近年“中國威脅論”在一些國家盛行，包括中國投資較多的“一帶一路”沿線國家，民眾被誤導和煽動，反華活動增多。[29]多種因素疊加在一起便會對我國企業的海外投資與資產安全構成潛在的威脅。

三、民族自治地方政府參與海外利益保護的優勢與不足

中國海外利益的規模和體量日益增大，所面臨的機遇與挑戰越來越多，海外利益保護的廣度和強度都與日俱增?！爸袊Ｍ饫姘踩Ｗo需求急劇增加，但與此同時，中國的安全供給卻嚴重不足”。[32]近些年來，國家大力發展民族地區，給民族地區經濟持續注入新的活力。一方面，少數民族地區的各族人民群眾的生活水平顯著提高、物質財富不斷積累、出境人數也逐漸增多，中國海外少數民族公民群體不斷壯大。另一方面，經濟的持續發展為民族地區培育了相當數量的民營企業，這些民營企業在發展過程中，其業務向海外延伸和拓展，民族地區的海外民企數量與日俱增，民族地區的海外利益規模也逐步擴大，民族自治地方政府參與中國海外利益保護的內在需求不斷增加，但客觀而言，民族自治地方政府參與海外利益保護既有優勢又有不足。

（一）民族自治地方政府參與海外利益保護的優勢

中國是一個擁有56個民族的大家庭，民族的多樣性是與他國同源民族實現文化交流、經貿往來的橋梁，為民族自治地方政府參與中國海外利益保護提供了天然的優勢。具體而言，民族自治地方政府參與中國海外利益保護體現在天時、地利、人和三個方面。

天時方面。海外利益保護是一項系統工程，需要大量的人力、物力和財力的投入。中央政府在此方面所能投入的資金和人員等資源有限，外交部及駐外使領館難以應對挑戰，只能向其他方面分擔保護責任。[33]中央政府在海外利益保護方面的捉襟見肘與中國海外利益安全需求的急劇增加之間已經形成了供需鴻溝，中央政府迫切需要其他力量共同維護中國海外利益，這成為民族自治地方政府參與中國海外利益保護的天時優勢。民族自治地方政府數量眾多，所謂眾人拾柴火焰高，他們參與到海外利益保護當中彌補中央政府在人、財、物上投入的不足，既有利于從總量上減少中央政府在海外利益保護方面所承受的壓力，又有利于填補中國海外利益保護的真空區域——民營企業。大型國有企業在海外投資和生產過程中，能夠得到國家層面的重視和有效保護，但民族地區數量眾多的海外民企，中央政府卻難以為其海外利益提供有效保護，而讓民族自治地方政府參與到海外利益保護當中去正是解決這一問題的好方法。在重大海外利益保護案事件中，民族自治地方政府一方面協助中央政府處理國內相關事務，另一方面聯系和動員海外華僑團體參與保護行動，從而發揮了自身的重要作用。

地利方面。民族自治地方政府熟悉本地區情況。民族自治地方政府所轄區域內的人口往往是由主體少數民族、其他少數民族以及漢族構成，具有少數民族比重大、鮮明的民族性等特點。復雜的族群結構使當地政府職能呈多重性的同時，也給民族自治地方政府參與中國海外利益保護提供了地理優勢。各個民族都有自己的語言和文化，民族自治地方政府的很多工作人員都是各少數民族，他們在日常工作中利用本民族語言溝通的優勢迅速拉近彼此之間的心理距離，便于了解本地在海外的公民個人及家庭情況以開展工作。我國的內蒙古自治區、西藏自治區、新疆維吾爾族自治區、廣西壯族自治區，以及擁有許多自治州和自治縣的云南等邊境省份都不同程度地存在跨界民族或者跨境民族。無論是因國家主權政治分割所形成的跨界民族，還是因民族主動跨境移民所形成的跨境民族，[34]中華文化的包容性能促進不同民族交流融合。邊境地區的民族自治地方政府與鄰國地方政府之間的交流和往來較多，有良好的人脈關系，且更知曉鄰國的風土人情和時局變化。當地跨境民族或跨界民族的民眾本身存在宗族或親緣關系，這些都為民族自治地方政府開展海外利益保護工作提供了得天獨厚的地理優勢。

人和方面。雖然從2014年開始，中國外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心的12308熱線就已開通，為海外中國公民在領事保護方面提供了很大的幫助，但公民在境外遇到險時，他們的家人和朋友依然將當地政府作為首要的求助對象。這緣于海外中國公民對當地政府及其工作人員的親切感和信任度更強。海外的中國公民數量達數千萬，遍及全世界各個角落，從宏觀上看海外中國公民的分布呈現出大分散的形態，但從微觀上看海外中國公民呈現來自同一省市區縣，甚至同一個鄉鎮村的公民群體聚集在一起生產、經營、生活的特征。因此，在處理與這些群體相關的海外利益保護案件時，地方政府的參與極為必要。民族自治地方政府在人和方面的優勢比一般地方政府更加突出。民族自治地方政府擁有自治權，可以根據本轄區內各族人民群眾對海外利益保護的內在需求不斷落實和有效行使自治權。以海外利益保護宣傳為例，民族自治地方政府了解本地區各族群眾的情況，可以有針對性地開展宣傳工作，讓民族地區群眾在提升海外安全意識的同時，認識到海外利益保護的重要性。

（二）民族自治地方政府參與海外利益保護的不足之處

民族自治地方政府參與海外利益保護也有其不足之處。地區經濟發展相對不足、自身能力相對不足、海外利益保護的職責劃分不清是民族自治地方政府參與中國海外利益保護的三大不足之處。

1.民族地區經濟發展相對不足

我國民族地區大多分布于內陸邊疆地區，由于自然條件的限制，經濟水平和社會發展程度都無法與東部發達地區或內地的中心地區相提并論。民族地區的經濟發展滯后源于多方面的不足。首先是產業結構落后。雖然民族地區資源稟賦豐富，金屬資源、能源資源、林木資源、水資源等充足，但是民族地區的產業多以粗放式、低效型、工藝落后為主，易造成土壤沙化、水源污染、植被破壞等情況，極不利于民族地區的可持續發展。其次是經濟基礎薄弱所帶來的稅源不足。落后的產業結構和缺乏競爭力的市場主體不能給民族自治地方政府帶來充足而穩定的稅源，當地政府無法提供足夠的公共產品和社會服務?！懊褡宓貐^經濟的發展水平，直接決定著民族地區政府能力的大小”。[35]最后是人才匱乏。民族地區高等教育人才培養的數量有限，且對其他地區人才吸引力不足，造成民族地區的人才供給無法滿足政治、經濟、文化、教育、科技等各領域對人才的需求，以致難以支撐起民族地區經濟的持續健康發展。此外，民族地區經濟發展的滯后還會帶來社會面不穩定因素的增多，給民族自治地方政府維護社會穩定增加壓力。雖然中央政府一直以來在政策上扶持、財政上支持以及要求發達地區地方政府結對支援來幫助民族自治地方政府發展，此舉在一定程度上縮小了民族地區與其他發達地區的差距，但是不可否認的是兩者還存在明顯的差距。

2.民族自治地方政府的能力相對不足

近些年來，隨著國家治理能力現代化的持續推進，民族自治地方政府的行政能力得到了顯著提升，但與社會與經濟發展給政府能力提出的更高要求相比，依然存在較大差距。政府能力是一個整體的、綜合的系統，由若干子能力組成。[36]民族自治地方政府無論在整體能力上，還是在規劃發展能力、資源整合能力、公共服務能力等各項子能力上都相對不足。在中國海外利益保護方面，民族自治地方政府能力的不足主要體現在對海外利益及其保護的認知能力不足和危機管理能力不足。

東部沿海地區的地方政府深刻認識到海外利益保護的重要性，在海外利益保護的各項工作上非常重視。如溫州市政府積極將領事保護工作下沉到基層街鎮，率全國之先布置全方位的基層領事保護網絡，設立海外領事保護聯絡處，并配套建立了領事保護聯絡員制度。相比之下，民族自治地方政府對中國海外利益保護的重要性和必要性普遍認識較淺，相當數量的民族自治地方政府對海外利益及其保護理解不足，總體上認為海外利益保護是中央政府的職責范圍，屬于國家層面的工作，與自身的行政職能無關。這種認識主要來自兩個方面：主觀方面是民族自治地方政府長期受中央政府扶持所產生的依賴心理較強；客觀方面是民族地區與其他發達地區相比在海外的公民和資產較少。

復雜多變的海外環境帶來的重大海外安全事件往往猝然而至，對所有協助中央政府參與海外利益保護的地方政府來說都是挑戰。這種情況下，民族自治地方政府的危機管理能力不足主要體現在兩個方面：一方面，以制度規范、組織建設、情報預警、分析研判、指揮決策等為載體的快速反應機制尚未建立；另一方面，以應急預案、人力資源、經費預算、物資儲備、硬件設施、軟件技術等為主要內容的配套保障體系沒有形成。

3.海外利益保護的職責劃分不清

海外利益保護對象的多元性和對象身份的多重性容易造成民族自治地方政府界定自己保護職責范圍的困惑。因為中國海外利益所面臨的風險是整體的，所以對同一對象，按照不同的劃分原則，不同的地方政府既可以都有保護職責，又可以都無保護職責。中國海外利益面臨“整體性挑戰”和“覆蓋性風險”，將“風險”以波及范圍進行業務切割和責任分工是不可取的。[37]相對于中央政府的總攬全局，地方政府因管轄區域有限，所以地方政府開展海外利益保護的時候，相互之間對職責加以劃分顯得理所當然。在長期磨合中地方政府之間形成了“屬地與屬人管理相結合”的管轄原則，對人員按照戶籍所在地、對企業按照注冊地進行管理。雖然這一原則已較為合理，但在實際應用中，面對千變萬化的現實情況仍會矛盾重重。民族自治地方政府在地方經濟實力和對海外利益保護的認知上較國內發展先進地區存在較大差距，出現對同類型海外利益保護事件的處理方式和處理結果可能不同，對于利益受到侵害的企業或者個人而言，同樣的事情交由不同的地方政府處理容易出現待遇和結果大相徑庭的情況。

四、民族自治地方政府參與海外利益保護的措施完善和路徑優化

當前許多民族自治地方政府根據本地區的現實需要已經參與到中國海外利益保護當中，但是民族自治地方政府在海外利益保護過程中需要提升的空間依然巨大。中國海外利益保護是一項體系化的工程， 需要從理念、能力、機構、機制等多個方面加以完善和優化。

（一）強化海外利益保護理念

理念是行動的先導，強化海外利益保護理念就是為了更好地實施海外利益保護行動。海外利益保護不僅是中央政府層面的工作，而是以中央政府為主導，各地方政府積極參與的共同職責所在。地方政府通過培訓、講座、知識競賽等多種形式的活動來普及海外利益保護方面的知識，全面提升相關工作人員對海外利益保護的重要性認識。地方政府還需要通過多種宣傳媒介向社會公眾普及海外利益及其保護的相關知識，只有廣大人民群眾對海外利益保護重要性的認識提升了，才能使海外利益保護工作事半功倍。民族地區的特殊性給民族自治地方政府在強化海外利益保護理念方面提出了更高的要求，需要民族自治地方政府以增進國家認同為根本前提來開展工作?！懊褡迦罕姷膰艺J同是一個民族國家認同的主體所在，是該民族國家認同的主流”。[38]民族自治地方政府大力發展地區經濟來提高民族群眾的生活水平，著力推進各項民生工程建設為民族群眾謀福祉，切實維護好本地區各民族利益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，凝聚民心、鑄牢中華民族共同意識，以增進民族群眾的國家認同。只有在國家認同和中華民族凝聚力得到加強的基礎上，海外利益保護理念才能深入人心，得到有效強化。

（二）加強民族自治地方政府的能力建設

加強民族自治地方政府的能力建設是其參與中國海外利益保護的內在前提和要求。民族自治地方政府的能力建設主要圍繞兩個層面展開，分別是綜合能力的提升和海外利益保護相關的具體能力提升。在綜合能力提升方面，第一步是著力發展好民族地區的經濟，通過落實民族區域自治政策，用良好的營商環境吸引企業來投資生產，為當地政府提供穩定而足夠的稅源。第二步是民族自治地方政府內部實現機構設置科學化、干部隊伍高素質化、行政工作高效化、管理方式法治化的轉變。第三步是提升民族自治地方政府的動員整合能力和公共服務能力等基礎性能力，這些基礎性能力是衡量綜合能力的重要指標。動員整合能力體現在動員整合人、財、物等的力度和廣度，公共服務能力包括醫療衛生、公民教育、社會保障、環境保護、公共基礎設施建設等方面的提供能力。在海外利益保護相關的具體能力提高方面，主要圍繞危機管理能力的提升而展開。危機管理能力的提升包括事前風險預警防范的前瞻性和準確性，事后響應處置的及時性和高效性。事前風險預警防范要求民族自治地方政府及時收集本地區在海外的公民及企業的安全動態，以及東道國的國內安全形勢變化情況，對各類情報信息及時分析研判，并對各類潛在的風險進行預警。事后響應處置要求民族自治地方政府在得知本地區公民或者企業在海外受到威脅甚至不法侵害的時候，立刻啟動快速反應機制，利用配套保障體系開展各項救援措施。

（三）完善海外利益保護的相關機構設置

民族自治地方政府需要完善相關機構的設置才能更好地參與中國海外利益保護。首先，在地方政府層面缺少一個既能夠協調各職能部門，又能夠對接政府專門內設處室開展海外利益保護相關工作的機構。民族自治地方的各級政府設置的海外利益保護內設處室需要在同級黨委的領導下進行統一運籌和歸口管理，從而有效避免政出多門的情況發生。該內設處室在各級民族自治地方政府首長親自領導下，聯系并統籌其他各單位有關中國海外利益保護的工作，并根據需要制定各類型海外利益保護問題的應急處置預案，對重大海外利益保護的相關情況及時匯報。其次，民族自治地方政府可以借鑒長沙市政府成立長沙市企業海外利益保護促進會的成功經驗，派考察小組到長沙市調研和取經，結合本地區的實際情況和特點，成立企業海外利益保護促進會。企業海外利益保護促進會可以加強民族自治地方政府與我國政府駐外使領館、大型企業海外分支機構、駐外商務機構、決策咨詢機構、海外僑團等的聯系與溝通，通過定期召開會員大會分享會內龍頭企業海外拓展的探索與實踐，幫助企業規避海外投資風險，同時加強企業間的合作與交流，幫助會員企業排憂解難。最后，中國政府在海外利益保護中時刻體現著以人為本的核心價值理念，將海外公民的安全作為中國海外利益保護的核心。各族群眾對本地區地方政府的信任是天然優勢，民族自治地方政府可以在本地區成立海外公民保護應急中心，本地區的公民在海外如遇困難急需求助，可以直接向該中心求助，從而避免多頭轉接。該中心實行全天候值守接聽求助電話和運轉網絡求助平臺，接到求助后直接將求助信息根據國別歸類，依照事件的輕重緩急分別對接駐外使領館、海外中資企業、海外僑團商會等力量及時跟進處理，讓公民在海外身處困境之時能夠及時得到來自家鄉的幫助和溫暖，從而進一步鑄牢中華民族共同體意識和增進國家認同。

（四）優化海外利益保護的相關機制

如果說參與海外利益保護的各個機構是一個個點的話，那么中國海外利益保護的相關機制就是一根根線，通過一根根線將一個個點連接起來構成一個中國海外利益保護的巨大網絡，所以優化海外利益保護的相關機制能夠充分發揮海外利益保護機構的作用。首先，建立海外利益保護的聯席會議機制。聯席會議機制有一張一弛兩種狀態，分別是日常工作狀態和應急響應狀態。在日常工作狀態下，由民族自治地方政府的海外利益保護內設處室負責牽頭召集海外利益保護相關單位負責人定期開會，加強多方聯系與溝通，協調解決海外利益保護過程中出現的難點和重點問題，研究新經驗和探索新方法，并對海外利益保護的成功經驗加以宣傳和推廣。在應急響應狀態下，由民族自治地方政府的海外利益保護內設處室與海外利益保護相關單位的專職人員對接，立刻啟動應急預案，協調各方力量隨即開展處置工作。其次，建立風險預警機制。長期以來，我國海外利益保護往往是在事件發生之后，采取“危機響應”模式，如果能提前察覺威脅并加以預防，效果必然要好很多。當前，國家已經意識到海外利益必須從注重“事后消除影響”轉向“事前風險預警防范”。[37]民族自治地方政府通過本地區在海外的公民與企業收集當地安全形勢變化的相關信息，對各類情報信息及時分析研判，編制各類安全事件的風險指數，快速上報重大或緊急的信息，并針對性地發布預警信息。最后，建立資源共享機制。單個民族自治地方政府所擁有的資源有限。所謂眾人拾柴火焰高，海外利益保護需要群策群力，讓包括民族自治地方政府在內的更多地方政府參與進來，打造資源共享平臺，將各類資源匯集到一起，使各地方政府的優勢充分發揮出來。

五、結語

隨著全球利益格局的不斷變化，中國海外利益內容不斷衍生且更加復雜，中國海外利益保護的難度隨之增加。面對日漸龐大的中國海外利益，中央政府雖然不斷加大投入，但仍然心有余而力不足，迫切需要其他力量參與海外利益保護，為其提供有力支撐。數量眾多的各級地方政府因海外利益與其所轄區域有千絲萬縷的聯系，有參與海外利益保護的內生動力，故而積極推動地方政府參與海外利益保護，使之成為海外利益保護過程中不可或缺的重要力量是中央政府的最優選。民族自治地方政府參與中國海外利益保護有著天時、地利、人和的優勢，鼓勵民族自治地方政府參與海外利益保護有助于自治權的不斷落實和有效行使，加快民族地區的現代化進程；有助于凝聚民族團結的磅礴力量，鑄牢中華民族共同體意識；有助于鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系，增進國家認同。

注釋：

①民族自治地方政府指的是中國民族自治地方的國家行政機關，包括自治區、自治州、自治縣（旗）的人民政府。

②民族地區是少數民族地區的簡稱，本文所稱民族地區，特指民族自治地方，包括自治區、自治州、自治縣（旗）。

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收稿日期：2023-01-17 責任編輯：王 玨