減量規劃背景下廣西縣級城市更新融資困境與路徑探究

住建部“防止大拆大建”文件要求各地實施城市更新行動需恪守“三條紅線”準則， 此前以增量驅動城市更新的做法與現行減量規劃要求不符，限制增量開發使項目收益減少，引發項目自平衡能力變差等問題，進而導致城市更新融資難度增大。基于此，本文分析了減量規劃背景下廣西縣級城市更新融資面臨的困境，歸納了典型地區的主要經驗，并提出了廣西城市更新融資需“強實力、重儲備、促發展”的具體路徑，期望為廣西城市更新融資提供可借鑒的思路。

一、引言

中國 2.0 版本的城市更新需探索出政府、市場、公眾三方協作的可持續模式。文件要求城市更新融資工作思維需從“做大盤子”轉向“以項目為主體”；文件同時要求實施主體需將“常態開發、銷售等 經營模式 ”轉變成“增大項目自平衡的持有、運營比例的模式”。在管理模式、經營模式方面，這些轉變給實施主體帶來了更多的機遇、挑戰。相比城市更新工作起步較早，經驗較豐富的廣州、上海、深圳等城市，廣西城市更新工作處于起步階段， 尤其在融資工作方面顯露短板。

二、廣西城市更新融資困境

（一）實施主體融資能力較差

在經濟發展和金融監管新形勢下，廣西縣級城市更新實施主體，即各地城投公司在沒有政府擔保的情況下已經很難獲得融資。主要有四個方面的原因：一是這些城投企業過往基本是地方政府的融資平臺， 沒有企業運營的能力；二是積累了大量的債務，難以滿足銀行的要求；三是城市更新項目需要相應的資本金及資產擔保或抵押，但地方城投公司沒有運營 的項目，沒有相應的現金流，導致基本的啟動資金都沒有，缺乏相應的有效資產；四是基本沒有走轉型企業的路子。

據調研，桂林興安縣目前共有 8 家政府平臺公司，包括興安縣鑫泰城投公司、興安縣信能投資公司、興安縣新征程文化旅游投資公司、興安縣經濟建設發展總公司等。除鑫泰、信能、新征程及工業園投資公司外，其他 4 家平臺公司基本無運營。而其中承擔了興安縣 80%的公益基礎設施建設的興安縣鑫泰城投公司，截至 2021 年 6 月資產負債率 71%， 抵押物超過 80%，并不符合國開行廣西分行、農發行廣西分行對城市更新融資主體資產負債率（獲取貸款后）低于 70%的要求，且缺少抵押物。 總的來說，區縣級城投因運作模式、長期隱債問題，整體償債率較高，資本金預備不足， 償債能力差，未達到融資準入門檻。

（二）融資項目儲備較差

自廣西壯族自治區住建廳發布了《自治區住房城鄉建設廳關于報送 2021—2023 年城市更新項目建設計劃的通知》以來，北流市、靖西市、大新縣、岑溪市、桂平市、 博白縣、百色田陽區、 金秀縣等城市按照文件要求填報，從項目反饋中進一步印證了高層會議強調 “基建投資仍然不足”的現狀，城市更新要完成大量的基礎設施建設工作，更新中涉及的大量公益性建設項目，但是基建項目打包的思路并沒有打開。以北流市為例，按照城市更新任務十一類整理， 共 26 個項目， 總投資40.2 億元，其中交通、基礎設施、公服設施類項目，即公益類項 目投資約 33 億元， 項目占比 61%，投資占比 86.3%。參照城市更新融資項目包結構比例， 公益類、 半經營類、 經營類項目投資比例達到 1：1：3，項目整體融資平衡能力較好。但北流市目前項目儲備能力較差，項目難以打包，詳見圖 1。

（三）項目運營模式不成熟，融資支撐系統未完善

在目前經濟增速放緩的大趨勢下，城市更新項目往往會出現前期投入巨大，對項目功能改造完成后，新增的房產租售經營情況比預期差，導致無法平衡整體投入與運營開支。且廣西城市更新實施主體思維不足，盈利模式單一，主要以復合卻不穩定的物業費、 賣房收入為主。可以說，新一輪基建大潮以及土地政策改革，將促使平臺公司轉行，從以往單一運營模式走向成熟的運營模式。

城市更新項目盈利模式本質上來講是從增量發展到減量發展的轉變， 依托原有的政策支撐體系已經難以實現盈利。廣西各地尚處于起步的狀態， 僅有柳州、梧州于 2021 和 2022 年印發了《城市更新實施辦法》綱領性文件， 除此之外，在土地政策方面， 如低效用地整理、二違建設清理、用地性質轉化及指標調整機制方面；在實施主體獎勵機制、收益保障機制方面尚未有任何政策文件出臺，支撐系統尚未構建，難以給市場足夠的信心參與相關的城市更新工作。

三、典型地區經驗與轉變思考

近些年，全國各地都在如火如荼地推進城市更新工作，在資金融資渠道、項目包裝、前期規劃以及相關支持政策制定等方面都逐步積累了大量的經驗可供參考。

（一）融資模式及實施主體選擇

融資模式與實施主體選擇有著緊密的關系，與經濟社會發展的階段更是息息相關。在較早本著“誰投資、誰收益”原則開展城市更新工作的廣州，早期吸引了大量的社會資本進入，呈現“市場主導”的繁榮景象。從實踐來看，市場力量的參與能有效緩解地方政府的財政壓力，但過于依賴市場融資的模式也導致了嚴重房地產化的偏向。［1］在經濟進入新常態，住建部相關文件出臺后，導致粗獷的傳統開發模式受阻， 整體進度受限。目前，廣州城市更新工作正在積極倡導功能性國企進入，通過其社會責任擔當和引領帶動、激活市場。除廣州外，全國各地也在積極探索創新融資，具體的模式包括政府主導、政府與社會資本聯合、純市場化運作，主要的實施主體包括政府部門、 地方國企、社會企業以及項目業主等。為了壯大以國企為主的實施主體實力，從近期發放的城市更新融資貸款可見，各地基本采用整合優勢企業資源，成立新開發公司的模式開展工作為主，詳見表 1。

（二）城市更新項目儲備的方式

城市更新項目儲備是直接落地，具有戰略統籌和經濟平衡的意義，根據深圳、上海和廣州等地經驗發現，前期的規劃策劃統籌是必不可少的一個環節。其中，廣州非常注重規劃策劃的引領作用。 2015 年，廣州成立城市更新局后，對更新規劃體系進行了修編， 建立了“總體規劃——5 年行動計劃——年度實施計劃——片區更新策劃——更新項目實施方案”的城市更新規劃管控體系［2］。在該套規劃策劃方案控制體系下，廣州的整個城市更新工作以城市更新總體規劃為引領，以具體項目的策劃謀劃以及擬定實施計劃為中心，有序推動了全市城市更新工作的開展。目前， 國內多地為了實現新形勢下城市高質量發展的目標，更是提出了“無體檢、不更新”的口號， 要求在城市更新工作開展之前先開展城市體檢工作。綜合來看，目前在城市更新項目儲備的過程中，國內基本形成了從城市體檢到規劃策劃再到項目實施以及成效檢驗的閉環。

（三）城市更新項目運營的模式

一方面，在不增加地方政府隱性債務的宏觀政策背景下， 城市更新項目必須面向市場化運營且需盈利；另一方面，在住建部“防止大拆大建”文件要求下，傳統房地產的開發模式已然走不通。創新項目開發運營模式成為必然， 從各地運營成功項目來看，主要有兩種模式：其一是立足項目本身，強調項目運營，豐富產業業態，如廣州永慶坊改造案例。該項目由萬科企業主導，其主要做法是對存量的建筑通過“微改造”進行升級， 其表面是物質空間的修復完善，其內涵則是功能業態的轉換升級。從入駐企業性質來看， 原來相對單一的居住變成了以商業、商務、醫療教育混合為主的業態，極大提升了項目的盈利能力。在這一模式下，永慶坊地租得到了較大的提高，從改造前的 30-40 元/平方米提高到了 150 元/平方米［3］；其二是區域統籌，多級開發聯動，這種做法主要是單一項目盈利難以平衡的情況下采用跨區域項目整合，通過“肥瘦搭配”的模式來實現盈利，其代表是成都的片區開發模式。這一模式在經濟平衡的約束下，根據收益率和收益實現時間，對單元內的項目進行評估分類，可分別通過空間、時間、成本捆綁等三種組合方式實現收益最大化，以確保項目的可行性［4］。從銀行的角度來看，提高項目的經濟運營可行性還包括對土地價值進行調整，包括合理調整規劃條件、調整容積率， 提升資產溢價， 通過完善配套及改造提升物業價值。并制定政策鼓勵土地一二級聯動開發，注入平衡地塊以及賦予特許經營權等［5］。

四、廣西縣級城市更新融資路徑思考

從廣西城鎮化發展的階段來看，未來廣西城市建設還會集中在大量的基礎設施上，這些基礎設施往往需要投入大量的資金，但又缺乏相應的收益。因此，一個重要的途徑還是要通過土地價值的挖掘來實現平衡。為應對這一情況，建議可以從短期和長期兩個方面進行綜合考慮，通過兩者的搭配實現廣西新型城鎮化發展的長遠目標。第一種是短期內考慮經濟平衡，則要通過挖掘和包裝零星項目形成大包，利用各個子項的區位優勢進行土地一級和二次聯動開發獲得增值收益，其中主要做法是對原有的功能產業進行轉型升級，通過多方挖掘項目收 益點來實現。第二種是長期內考慮經濟平衡，即通過城市更新項目的實施帶動周邊區域的物業升值，引入人口和產業，整體提升區域的內生動力， 獲得長期的和更廣泛的經濟收益，主要做法可以在城市更新融資時采取片區開發的模式， 擴大項目的收益。其路徑是“政府主導治理—土地溢價買斷—項目迅速實施—開發收益回籠”［6］。

（一）強實力，強化實施主體級項目融資能力

1.完善企業構架，增強企業實力。結合當前各地城投公司轉型升級的要求，縣級平臺公司應該借此機會實現市場化轉型， 要在整合地方國有企業的基礎上逐步建立現代企業制度， 理順企業和政府的關系， 建立管理體系，常見的做法是構建“1+X+N”的管理和運營架構。其中“1”是指各地的財政部門。財政部門要根據自己的職責，依據相關的法律法規，研究制定本地國有企業的資產監督、管理運營以及監督的工作。而“X”是指國有企業母公司，即根據各地實際情況，根據業務范圍綜合形成 1 到2家的功能性企業，這類型企業要負責整個地區的資金在各個行業里的調配管理， 要以市場化的方法執行落實資金監管職責。最后“N”則是 N 家子公司的意思，其是母公司下的子公司，可通過企業的整合增加母公司的實力，確保有足夠大的量級和市場化經營的可能性。另外，地方平臺公司可以積極引入社會有實力企業合作， 通過形成項目子公司的形式增加自身的市場運營能力。

2.整合零散資源，逐步注入資產。根據搭建的平臺架構分批將優質資產進行資產估值，通過資產劃撥方式注入平臺公司。 一方面進一步去盤點獲取國資體系內存量的優質資源，如整合經營性資產：經營性國有股權、" 經營性房產、停車場/停車位等。 或者將過去財政承擔支出（財政決算報告中顯示） 的各項目轉變為市場化方式承接，如市政維護工程、城市環衛、垃圾清掃、綠化養護、公共設施物業經營與管理等，逐步裝入各個相應板塊，集中國有資源， 強化資本運營。

3.轉變開發思路， 推行一、二級聯動開發模式。在防止政府隱性債務增加的情況下，目前各地政府在城市更新類項目實施的過程當中，其做法基本是抽離職能部門，要求實施主體以市場化的思維進行商業合作［7］。這種情況下， 城市更新項目必須依靠項目自身的模式優化來真正實現市場化運營。因此，建議在項目包裝的過程中，將項目的土地資源和一些特許經營權注入實施主體，增強實施主體自身實力，并引導實施主體實行土地的一、二級聯動開發， 增加收益來源，加強項目的可行性。

（二）重儲備，重視城市更新項目庫培育

項目儲備主要分成四步走：一是形成城市短板清單，開展城市體檢，梳理城市建設發展存在的問題和短板。編制城市體檢評估報告，結合城市發展情況和特色，明確城市更新任務；二是確立城市更新目標，結合城市更新任務， 制定城市更新發展目標。 落實城市更新任務責任主體，細化城市更新實施具體內容，明確城市更新項目謀劃領域。對目標進行動態跟蹤、檢查、評估，校正目標和修訂具體措施， 包括項目謀劃的策略和重點；三是謀劃城市更新項目， 要圍繞《實施城市更新行動》明確的項目類型，根據各地指定的城市更新實施內容和目標，結合當地產業發展和升級導向，注重與發展規劃和專項規劃的銜接。同時，要以片區的理念進行開發規劃策劃，明確重點項目布局，加強零散低效用地整合，構建城市戰略重點功能區；四是城市更新項目儲備， 要根據緊急性和易于實時性統籌儲備入庫。入庫項目應有具體明確的法人或部門承擔，符合有關用地要求，符合有關規劃管控要求，并按照規劃策劃、儲備實施滾動推進原則，將城市更新前期謀劃項目納入城市更新項目庫進行動態管理，詳見圖 2。

（三）促發展，促進項目持續運營計劃落實

城市更新類項目能夠實現持續運營需要三個統籌：一是資金投入與產出平衡的統籌；二是實施多主體利益協調的統籌；三是空間資源配置效率提高的統籌。首先是“項目搭配”需 要從片區中進行統籌，項目更新改造中如果全是政府和居民進行投入，很難做到投入與產出平衡，應鼓勵市場化企業參與其中。以老舊小區更新改造來說，內部改造很局促，很難騰退出可容納營利性設施的空間，但從統籌的角度來推動整個片區的老舊小區改造工作，可以選出某個老舊小區用騰退機制增加一些公服設施配套區域，以此服務整個老舊片區。其次是 實施主體利益統籌問題，未來的城市更新禁止大拆大建，應建立利益協調機制，保障所有主體投資人、原業主、產權租用人、投資人的利益，需要各個方面的協調實施。最后是空間資源配套效率提高的統籌，更新工作包括產業、文化、居住、商業、民生等方面，在一個大片區做更新統籌，應包括容積率的轉移、空間載體與業態用途的最優規劃。

五、結語

在減量規劃的背景下，未來城市高質量、轉型發展很重要的一個推動力就是城市更新， 這是一個必然的趨勢。廣西城市更新融資工作要從“強實力、重儲備、促發展 ”三方面做好體系架構， 要樹立項目策劃、規劃、設計、建設、運營一體化推進的理念，增強土地混合開發規模；采取多種方式，發展新業態，并鼓勵推動由增量規劃時代的“開發方式”向減量 規劃時代的“經營模式”轉變。

參考文獻：

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［7］許小月.推進未來社區建設的解讀和思考［J］.浙江經濟，2019 （ 01）.

作者單位：呂明，華藍設計（集團）有限公司工程師，碩士；陳勝林，華藍設計（集團）有限公司工程師，碩士；張曉婷 ，華藍設計（集團）有限公司高級工程師，本科。