減量規(guī)劃背景下廣西縣級城市更新融資困境與路徑探究

住建部“防止大拆大建”文件要求各地實施城市更新行動需恪守“三條紅線”準(zhǔn)則， 此前以增量驅(qū)動城市更新的做法與現(xiàn)行減量規(guī)劃要求不符，限制增量開發(fā)使項目收益減少，引發(fā)項目自平衡能力變差等問題，進(jìn)而導(dǎo)致城市更新融資難度增大。基于此，本文分析了減量規(guī)劃背景下廣西縣級城市更新融資面臨的困境，歸納了典型地區(qū)的主要經(jīng)驗，并提出了廣西城市更新融資需“強(qiáng)實力、重儲備、促發(fā)展”的具體路徑，期望為廣西城市更新融資提供可借鑒的思路。

一、引言

中國 2.0 版本的城市更新需探索出政府、市場、公眾三方協(xié)作的可持續(xù)模式。文件要求城市更新融資工作思維需從“做大盤子”轉(zhuǎn)向“以項目為主體”；文件同時要求實施主體需將“常態(tài)開發(fā)、銷售等 經(jīng)營模式 ”轉(zhuǎn)變成“增大項目自平衡的持有、運營比例的模式”。在管理模式、經(jīng)營模式方面，這些轉(zhuǎn)變給實施主體帶來了更多的機(jī)遇、挑戰(zhàn)。相比城市更新工作起步較早，經(jīng)驗較豐富的廣州、上海、深圳等城市，廣西城市更新工作處于起步階段， 尤其在融資工作方面顯露短板。

二、廣西城市更新融資困境

（一）實施主體融資能力較差

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融監(jiān)管新形勢下，廣西縣級城市更新實施主體，即各地城投公司在沒有政府擔(dān)保的情況下已經(jīng)很難獲得融資。主要有四個方面的原因：一是這些城投企業(yè)過往基本是地方政府的融資平臺， 沒有企業(yè)運營的能力；二是積累了大量的債務(wù)，難以滿足銀行的要求；三是城市更新項目需要相應(yīng)的資本金及資產(chǎn)擔(dān)保或抵押，但地方城投公司沒有運營 的項目，沒有相應(yīng)的現(xiàn)金流，導(dǎo)致基本的啟動資金都沒有，缺乏相應(yīng)的有效資產(chǎn)；四是基本沒有走轉(zhuǎn)型企業(yè)的路子。

據(jù)調(diào)研，桂林興安縣目前共有 8 家政府平臺公司，包括興安縣鑫泰城投公司、興安縣信能投資公司、興安縣新征程文化旅游投資公司、興安縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展總公司等。除鑫泰、信能、新征程及工業(yè)園投資公司外，其他 4 家平臺公司基本無運營。而其中承擔(dān)了興安縣 80%的公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的興安縣鑫泰城投公司，截至 2021 年 6 月資產(chǎn)負(fù)債率 71%， 抵押物超過 80%，并不符合國開行廣西分行、農(nóng)發(fā)行廣西分行對城市更新融資主體資產(chǎn)負(fù)債率（獲取貸款后）低于 70%的要求，且缺少抵押物。 總的來說，區(qū)縣級城投因運作模式、長期隱債問題，整體償債率較高，資本金預(yù)備不足， 償債能力差，未達(dá)到融資準(zhǔn)入門檻。

（二）融資項目儲備較差

自廣西壯族自治區(qū)住建廳發(fā)布了《自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于報送 2021—2023 年城市更新項目建設(shè)計劃的通知》以來，北流市、靖西市、大新縣、岑溪市、桂平市、 博白縣、百色田陽區(qū)、 金秀縣等城市按照文件要求填報，從項目反饋中進(jìn)一步印證了高層會議強(qiáng)調(diào) “基建投資仍然不足”的現(xiàn)狀，城市更新要完成大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，更新中涉及的大量公益性建設(shè)項目，但是基建項目打包的思路并沒有打開。以北流市為例，按照城市更新任務(wù)十一類整理， 共 26 個項目， 總投資40.2 億元，其中交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公服設(shè)施類項目，即公益類項 目投資約 33 億元， 項目占比 61%，投資占比 86.3%。參照城市更新融資項目包結(jié)構(gòu)比例， 公益類、 半經(jīng)營類、 經(jīng)營類項目投資比例達(dá)到 1：1：3，項目整體融資平衡能力較好。但北流市目前項目儲備能力較差，項目難以打包，詳見圖 1。

（三）項目運營模式不成熟，融資支撐系統(tǒng)未完善

在目前經(jīng)濟(jì)增速放緩的大趨勢下，城市更新項目往往會出現(xiàn)前期投入巨大，對項目功能改造完成后，新增的房產(chǎn)租售經(jīng)營情況比預(yù)期差，導(dǎo)致無法平衡整體投入與運營開支。且廣西城市更新實施主體思維不足，盈利模式單一，主要以復(fù)合卻不穩(wěn)定的物業(yè)費、 賣房收入為主。可以說，新一輪基建大潮以及土地政策改革，將促使平臺公司轉(zhuǎn)行，從以往單一運營模式走向成熟的運營模式。

城市更新項目盈利模式本質(zhì)上來講是從增量發(fā)展到減量發(fā)展的轉(zhuǎn)變， 依托原有的政策支撐體系已經(jīng)難以實現(xiàn)盈利。廣西各地尚處于起步的狀態(tài)， 僅有柳州、梧州于 2021 和 2022 年印發(fā)了《城市更新實施辦法》綱領(lǐng)性文件， 除此之外，在土地政策方面， 如低效用地整理、二違建設(shè)清理、用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化及指標(biāo)調(diào)整機(jī)制方面；在實施主體獎勵機(jī)制、收益保障機(jī)制方面尚未有任何政策文件出臺，支撐系統(tǒng)尚未構(gòu)建，難以給市場足夠的信心參與相關(guān)的城市更新工作。

三、典型地區(qū)經(jīng)驗與轉(zhuǎn)變思考

近些年，全國各地都在如火如荼地推進(jìn)城市更新工作，在資金融資渠道、項目包裝、前期規(guī)劃以及相關(guān)支持政策制定等方面都逐步積累了大量的經(jīng)驗可供參考。

（一）融資模式及實施主體選擇

融資模式與實施主體選擇有著緊密的關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段更是息息相關(guān)。在較早本著“誰投資、誰收益”原則開展城市更新工作的廣州，早期吸引了大量的社會資本進(jìn)入，呈現(xiàn)“市場主導(dǎo)”的繁榮景象。從實踐來看，市場力量的參與能有效緩解地方政府的財政壓力，但過于依賴市場融資的模式也導(dǎo)致了嚴(yán)重房地產(chǎn)化的偏向。［1］在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，住建部相關(guān)文件出臺后，導(dǎo)致粗獷的傳統(tǒng)開發(fā)模式受阻， 整體進(jìn)度受限。目前，廣州城市更新工作正在積極倡導(dǎo)功能性國企進(jìn)入，通過其社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)和引領(lǐng)帶動、激活市場。除廣州外，全國各地也在積極探索創(chuàng)新融資，具體的模式包括政府主導(dǎo)、政府與社會資本聯(lián)合、純市場化運作，主要的實施主體包括政府部門、 地方國企、社會企業(yè)以及項目業(yè)主等。為了壯大以國企為主的實施主體實力，從近期發(fā)放的城市更新融資貸款可見，各地基本采用整合優(yōu)勢企業(yè)資源，成立新開發(fā)公司的模式開展工作為主，詳見表 1。

（二）城市更新項目儲備的方式

城市更新項目儲備是直接落地，具有戰(zhàn)略統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)平衡的意義，根據(jù)深圳、上海和廣州等地經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，前期的規(guī)劃策劃統(tǒng)籌是必不可少的一個環(huán)節(jié)。其中，廣州非常注重規(guī)劃策劃的引領(lǐng)作用。 2015 年，廣州成立城市更新局后，對更新規(guī)劃體系進(jìn)行了修編， 建立了“總體規(guī)劃——5 年行動計劃——年度實施計劃——片區(qū)更新策劃——更新項目實施方案”的城市更新規(guī)劃管控體系［2］。在該套規(guī)劃策劃方案控制體系下，廣州的整個城市更新工作以城市更新總體規(guī)劃為引領(lǐng)，以具體項目的策劃謀劃以及擬定實施計劃為中心，有序推動了全市城市更新工作的開展。目前， 國內(nèi)多地為了實現(xiàn)新形勢下城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，更是提出了“無體檢、不更新”的口號， 要求在城市更新工作開展之前先開展城市體檢工作。綜合來看，目前在城市更新項目儲備的過程中，國內(nèi)基本形成了從城市體檢到規(guī)劃策劃再到項目實施以及成效檢驗的閉環(huán)。

（三）城市更新項目運營的模式

一方面，在不增加地方政府隱性債務(wù)的宏觀政策背景下， 城市更新項目必須面向市場化運營且需盈利；另一方面，在住建部“防止大拆大建”文件要求下，傳統(tǒng)房地產(chǎn)的開發(fā)模式已然走不通。創(chuàng)新項目開發(fā)運營模式成為必然， 從各地運營成功項目來看，主要有兩種模式：其一是立足項目本身，強(qiáng)調(diào)項目運營，豐富產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，如廣州永慶坊改造案例。該項目由萬科企業(yè)主導(dǎo)，其主要做法是對存量的建筑通過“微改造”進(jìn)行升級， 其表面是物質(zhì)空間的修復(fù)完善，其內(nèi)涵則是功能業(yè)態(tài)的轉(zhuǎn)換升級。從入駐企業(yè)性質(zhì)來看， 原來相對單一的居住變成了以商業(yè)、商務(wù)、醫(yī)療教育混合為主的業(yè)態(tài)，極大提升了項目的盈利能力。在這一模式下，永慶坊地租得到了較大的提高，從改造前的 30-40 元/平方米提高到了 150 元/平方米［3］；其二是區(qū)域統(tǒng)籌，多級開發(fā)聯(lián)動，這種做法主要是單一項目盈利難以平衡的情況下采用跨區(qū)域項目整合，通過“肥瘦搭配”的模式來實現(xiàn)盈利，其代表是成都的片區(qū)開發(fā)模式。這一模式在經(jīng)濟(jì)平衡的約束下，根據(jù)收益率和收益實現(xiàn)時間，對單元內(nèi)的項目進(jìn)行評估分類，可分別通過空間、時間、成本捆綁等三種組合方式實現(xiàn)收益最大化，以確保項目的可行性［4］。從銀行的角度來看，提高項目的經(jīng)濟(jì)運營可行性還包括對土地價值進(jìn)行調(diào)整，包括合理調(diào)整規(guī)劃條件、調(diào)整容積率， 提升資產(chǎn)溢價， 通過完善配套及改造提升物業(yè)價值。并制定政策鼓勵土地一二級聯(lián)動開發(fā)，注入平衡地塊以及賦予特許經(jīng)營權(quán)等［5］。

四、廣西縣級城市更新融資路徑思考

從廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段來看，未來廣西城市建設(shè)還會集中在大量的基礎(chǔ)設(shè)施上，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往需要投入大量的資金，但又缺乏相應(yīng)的收益。因此，一個重要的途徑還是要通過土地價值的挖掘來實現(xiàn)平衡。為應(yīng)對這一情況，建議可以從短期和長期兩個方面進(jìn)行綜合考慮，通過兩者的搭配實現(xiàn)廣西新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)。第一種是短期內(nèi)考慮經(jīng)濟(jì)平衡，則要通過挖掘和包裝零星項目形成大包，利用各個子項的區(qū)位優(yōu)勢進(jìn)行土地一級和二次聯(lián)動開發(fā)獲得增值收益，其中主要做法是對原有的功能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，通過多方挖掘項目收 益點來實現(xiàn)。第二種是長期內(nèi)考慮經(jīng)濟(jì)平衡，即通過城市更新項目的實施帶動周邊區(qū)域的物業(yè)升值，引入人口和產(chǎn)業(yè)，整體提升區(qū)域的內(nèi)生動力， 獲得長期的和更廣泛的經(jīng)濟(jì)收益，主要做法可以在城市更新融資時采取片區(qū)開發(fā)的模式， 擴(kuò)大項目的收益。其路徑是“政府主導(dǎo)治理—土地溢價買斷—項目迅速實施—開發(fā)收益回籠”［6］。

（一）強(qiáng)實力，強(qiáng)化實施主體級項目融資能力

1.完善企業(yè)構(gòu)架，增強(qiáng)企業(yè)實力。結(jié)合當(dāng)前各地城投公司轉(zhuǎn)型升級的要求，縣級平臺公司應(yīng)該借此機(jī)會實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型， 要在整合地方國有企業(yè)的基礎(chǔ)上逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度， 理順企業(yè)和政府的關(guān)系， 建立管理體系，常見的做法是構(gòu)建“1+X+N”的管理和運營架構(gòu)。其中“1”是指各地的財政部門。財政部門要根據(jù)自己的職責(zé)，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，研究制定本地國有企業(yè)的資產(chǎn)監(jiān)督、管理運營以及監(jiān)督的工作。而“X”是指國有企業(yè)母公司，即根據(jù)各地實際情況，根據(jù)業(yè)務(wù)范圍綜合形成 1 到2家的功能性企業(yè)，這類型企業(yè)要負(fù)責(zé)整個地區(qū)的資金在各個行業(yè)里的調(diào)配管理， 要以市場化的方法執(zhí)行落實資金監(jiān)管職責(zé)。最后“N”則是 N 家子公司的意思，其是母公司下的子公司，可通過企業(yè)的整合增加母公司的實力，確保有足夠大的量級和市場化經(jīng)營的可能性。另外，地方平臺公司可以積極引入社會有實力企業(yè)合作， 通過形成項目子公司的形式增加自身的市場運營能力。

2.整合零散資源，逐步注入資產(chǎn)。根據(jù)搭建的平臺架構(gòu)分批將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)估值，通過資產(chǎn)劃撥方式注入平臺公司。 一方面進(jìn)一步去盤點獲取國資體系內(nèi)存量的優(yōu)質(zhì)資源，如整合經(jīng)營性資產(chǎn)：經(jīng)營性國有股權(quán)、" 經(jīng)營性房產(chǎn)、停車場/停車位等。 或者將過去財政承擔(dān)支出（財政決算報告中顯示） 的各項目轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌绞匠薪樱缡姓S護(hù)工程、城市環(huán)衛(wèi)、垃圾清掃、綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施物業(yè)經(jīng)營與管理等，逐步裝入各個相應(yīng)板塊，集中國有資源， 強(qiáng)化資本運營。

3.轉(zhuǎn)變開發(fā)思路， 推行一、二級聯(lián)動開發(fā)模式。在防止政府隱性債務(wù)增加的情況下，目前各地政府在城市更新類項目實施的過程當(dāng)中，其做法基本是抽離職能部門，要求實施主體以市場化的思維進(jìn)行商業(yè)合作［7］。這種情況下， 城市更新項目必須依靠項目自身的模式優(yōu)化來真正實現(xiàn)市場化運營。因此，建議在項目包裝的過程中，將項目的土地資源和一些特許經(jīng)營權(quán)注入實施主體，增強(qiáng)實施主體自身實力，并引導(dǎo)實施主體實行土地的一、二級聯(lián)動開發(fā)， 增加收益來源，加強(qiáng)項目的可行性。

（二）重儲備，重視城市更新項目庫培育

項目儲備主要分成四步走：一是形成城市短板清單，開展城市體檢，梳理城市建設(shè)發(fā)展存在的問題和短板。編制城市體檢評估報告，結(jié)合城市發(fā)展情況和特色，明確城市更新任務(wù)；二是確立城市更新目標(biāo)，結(jié)合城市更新任務(wù)， 制定城市更新發(fā)展目標(biāo)。 落實城市更新任務(wù)責(zé)任主體，細(xì)化城市更新實施具體內(nèi)容，明確城市更新項目謀劃領(lǐng)域。對目標(biāo)進(jìn)行動態(tài)跟蹤、檢查、評估，校正目標(biāo)和修訂具體措施， 包括項目謀劃的策略和重點；三是謀劃城市更新項目， 要圍繞《實施城市更新行動》明確的項目類型，根據(jù)各地指定的城市更新實施內(nèi)容和目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級導(dǎo)向，注重與發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃的銜接。同時，要以片區(qū)的理念進(jìn)行開發(fā)規(guī)劃策劃，明確重點項目布局，加強(qiáng)零散低效用地整合，構(gòu)建城市戰(zhàn)略重點功能區(qū)；四是城市更新項目儲備， 要根據(jù)緊急性和易于實時性統(tǒng)籌儲備入庫。入庫項目應(yīng)有具體明確的法人或部門承擔(dān)，符合有關(guān)用地要求，符合有關(guān)規(guī)劃管控要求，并按照規(guī)劃策劃、儲備實施滾動推進(jìn)原則，將城市更新前期謀劃項目納入城市更新項目庫進(jìn)行動態(tài)管理，詳見圖 2。

（三）促發(fā)展，促進(jìn)項目持續(xù)運營計劃落實

城市更新類項目能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)運營需要三個統(tǒng)籌：一是資金投入與產(chǎn)出平衡的統(tǒng)籌；二是實施多主體利益協(xié)調(diào)的統(tǒng)籌；三是空間資源配置效率提高的統(tǒng)籌。首先是“項目搭配”需 要從片區(qū)中進(jìn)行統(tǒng)籌，項目更新改造中如果全是政府和居民進(jìn)行投入，很難做到投入與產(chǎn)出平衡，應(yīng)鼓勵市場化企業(yè)參與其中。以老舊小區(qū)更新改造來說，內(nèi)部改造很局促，很難騰退出可容納營利性設(shè)施的空間，但從統(tǒng)籌的角度來推動整個片區(qū)的老舊小區(qū)改造工作，可以選出某個老舊小區(qū)用騰退機(jī)制增加一些公服設(shè)施配套區(qū)域，以此服務(wù)整個老舊片區(qū)。其次是 實施主體利益統(tǒng)籌問題，未來的城市更新禁止大拆大建，應(yīng)建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障所有主體投資人、原業(yè)主、產(chǎn)權(quán)租用人、投資人的利益，需要各個方面的協(xié)調(diào)實施。最后是空間資源配套效率提高的統(tǒng)籌，更新工作包括產(chǎn)業(yè)、文化、居住、商業(yè)、民生等方面，在一個大片區(qū)做更新統(tǒng)籌，應(yīng)包括容積率的轉(zhuǎn)移、空間載體與業(yè)態(tài)用途的最優(yōu)規(guī)劃。

五、結(jié)語

在減量規(guī)劃的背景下，未來城市高質(zhì)量、轉(zhuǎn)型發(fā)展很重要的一個推動力就是城市更新， 這是一個必然的趨勢。廣西城市更新融資工作要從“強(qiáng)實力、重儲備、促發(fā)展 ”三方面做好體系架構(gòu)， 要樹立項目策劃、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營一體化推進(jìn)的理念，增強(qiáng)土地混合開發(fā)規(guī)模；采取多種方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)，并鼓勵推動由增量規(guī)劃時代的“開發(fā)方式”向減量 規(guī)劃時代的“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

［1］沈爽婷，王世福，吳國亮.走向善治型城市更新路徑的廣州思考［J］.城市規(guī)劃學(xué) 刊，2022（02）：96-102.DOI：10.16361/j.upf.202202014.

［2］ 胡可可. 廣州城市更新政策與規(guī)劃體系反思［C］//.面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理——2020" "中" 國" 城" 市" 規(guī)" 劃" 年" 會" 論" 文" 集" （02城市更新）.2021：1204-1210.DOI：10.26914/c.cnkihy.2021.033069.

［3］譚 俊 杰 ， 常 江 ， 謝 滌 湘 . 廣 州 市 恩 寧 路 永 慶 坊 微 改 造 探 索［J］. 規(guī) 劃 師，2018，34（08）：62-67.

［4］杜雁，胡雙梅，王崇烈，李鍇，林辰芳，陳偉，楊瀟，邊蘭春.城市更新規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)［J］.城市規(guī)劃，2022，46（03）：15-21.

［5］2021 年青年英才培訓(xùn)班第四課題組.農(nóng)發(fā)行支持城市更新行動策略研究［J］.農(nóng)業(yè)發(fā) 展與金融，2021（10）：67-69.

［6］張帆.減量語境下的北京城市更新策略淺議［J］.北京規(guī)劃建設(shè)，2020（01）：91-94.

［7］許小月.推進(jìn)未來社區(qū)建設(shè)的解讀和思考［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2019 （ 01）.

作者單位：呂明，華藍(lán)設(shè)計（集團(tuán)）有限公司工程師，碩士；陳勝林，華藍(lán)設(shè)計（集團(tuán)）有限公司工程師，碩士；張曉婷 ，華藍(lán)設(shè)計（集團(tuán)）有限公司高級工程師，本科。